收容遣送制度的问题及其改进

最近，《中国青年报》等媒体报道了大学生孙志刚命丧收容站一案， 使倍受关注的收容遣送制度再次引起人们的瞩目。
    我国的收容遣送制度，最初是用来对涌入城市的无业人员和灾民进行收容救济的带有社会福利性质的措施，20世纪90年代初，随着国务院《关于收容遣送工作改革问题的意见》的出台，收容对象被扩大到“三无”人员。 此后，经过各地和有关部门的不断博弈，收容遣送制度逐渐走样，迄今已演变成为一项带有惩罚性的强制措施。笔者认为，在推进依法治国、促进人权保障的新形势下，该制度所暴露出来的一些问题亟需引起重视和警惕。
    首先，它与《立法法》和我国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》的有关要求相违背。2000年由全国人大通过的《中华人民共和国立法法》是一部带有宪法性质的法律，根据该法第8条和第9条之规定，对公民限制人身自由的强制措施和处罚，只能通过制定法律来规定，并且全国人大及其常委会不可以授权国务院就这类限制公民人身自由的强制措施和处罚在没有正式法律的情况下先行制定行政法规。椐此，现行的收容遣送制度已经失去法律依据，因为它属于剥夺和限制公民人身自由的强制措施，而依据的仅仅是国务院的有关文件。有人认为，收容遣送制度是在《立法法》颁布前由国务院的文件规定的，因而不好说它违背立法法，这种说法从法理上来说是站不住脚的，因为就同一个问题而言，新法的效力应优于旧法、全国人大通过的法律效力应高于国务院的文件，立法法并没有说此前已经由国务院规定的限制人身自由的强制措施和处罚继续有效，可以不受该法的约束。
    此外，我国已于1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该《公约》第9条规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。” 根据联合国有关机构的解释，这里的“法律”，是指立法机关制定的法律；这里的“程序”，是指经过合格的法庭审理。《公约》第12条还规定：“在一国领土内合法居留之人，在该国领土内有迁徙往来之自由及择居之自由。” 收容遣送不仅不经法庭审理，而且连起码的听证程序也没有，因此，收容遣送制度与公约的上述要求是不符的。
    其次，它缺乏必要的制约和监督，不利于人权保障。被收容遣送者一旦被收容，即使按照目前民政部的规定，省内的一般10天之内遣送走，省外的一般1个月之内遣送走，被收容遣送者也要在收容遣送站内呆上10天至1个月之久，更何况实践中超期遣送的非常普遍。而且，各地的收容遣送站条件一般都不好，里面的卫生、治安都有问题。有的被收容者思想不通，认为自己又没有犯法，只因丢了某个证件，就要被抓起来，抵触情绪很大，甚至出现轻生念头或行动；有的被收容者因为觉得不光彩，担心被亲朋好友知道，误认为自己在外面犯了法，故在遣送途中想方设法逃跑，屡屡酿成恶性事端。
    现在公安机关负责收容，民政部门负责遣送，这样一种机制非但不能相互制约，反而在众多环节上相互依赖、相互配合，甚至在经济利益上被绑在一起。而外部监督和救济措施也缺乏力度。虽然依照有关法律对收容遣送案件可以提起行政诉讼，但在实践中此类诉讼微乎其微，究其原因，一是在案件受理方面存在障碍，如到底是告公安还是告民政；二是目前对收容遣送的标准定得太含糊，哪些人该收容遣送，哪些人不该收容遣送，什么情况下算收容遣送错了，缺乏明确而严格的标准；三是由于存在暗箱操作，致使举证、取证十分困难。
    人类历史的经验和教训告诉我们：当人们受到以国家机关的名义来实施的侵害时，如果此时的侵害者又是裁判者，则被侵害者将被置于丧失一切防卫手段的危险境地。我们说人非天使，同样，国家特别是代表国家行事的机关也不是天使，一切权力皆需制约，不受制约的权力迟早会走向腐败。当前，关于收容遣送制度的改革意见已经浮出水面，如有的主张将其纳入司法轨道，由法院来进行司法审查；有的主张将其改造成为"想来就来，想走就走"的福利模式；还有的主张缩小收容范围，严格限制收容对象，等等。
    笔者认为，现行收容遣送制度虽然对维护社会治安有一定的积极意义，但总的看，它带来的负面效应甚大，因此必须对现行做法进行改革。改革可分两步走：
    从短期看，成熟的立法还不能马上颁布，因此应做好以下几方面的工作：1、坚决杜绝靠收容遣送收费的现象，凡收容遣送，由政府拨专款专用，一律不得向被收容遣送对象及其家属收取交通费、生活费等费用，更不能允许以钱赎人的现象发生；2、由国务院出面进一步规范收容遣送工作，清理各地五花八门的收容遣送做法，在收容遣送工作中引进听证程序；3、尽快畅通收容遣送的行政诉讼和民事诉讼渠道，加强对收容遣送机构和人员的监督与制约，严厉追究有关责任人员的责任。
    从长期看，收容遣送作为一种面向合法公民、带有惩罚性的强制措施，应在健全相关法律制度的基础上予以取消。有人担心取消收容遣送制度会给社会治安带来过度的压力，笔者认为这种担心有些过虑，就象1996年修改刑事诉讼法时，有人担心取消收容审查制度会带来可怕的后果、但实际并没有发生一样。按照这样一种思路，今后对于一般“三证”不全的流动人员和流浪乞讨人员，只要其没有违法犯罪行为，就不能对其采取强制收容措施；对于那些有犯罪嫌疑的，可以按刑事诉讼法的有关规定，实行拘传、取保候审、监视居住甚至拘留、逮捕，还可按照人民警察法实行留置；对于那些有违反治安管理行为的，可以按照《治安管理处罚条例》的有关规定处理；对于那些非法举行集会、游行、示威的，可以按照《中华人民共和国集会游行示威法》第33条等有关条款的规定，由公安机关作强行遣送回原地等处理；而对于那些流落社会的精神病人，痴、呆、傻人员，以及因灾荒或者家庭虐待被迫流落他乡的，则可由民政部门采取相应的救济措施，如为精神病人和痴、呆、傻人员联系家属，为因灾荒而出逃的人员解决生活出路，为受家庭虐待而出走的人提供必要的道德和法律支持，但无论如何，这些都不是强制性的惩罚或制裁措施，而是带有福利和救济性质的人道主义体现。