南极特别区域的国际法分析

各位领导，各位专家，各位老师，同学们，上午好！我想先介绍一下，我今天的发言汇报是来自于我和国际关系学院吴慧教授共同在研的一个南极课题项目，现将课题研究中的部分成果做交流分享。

我汇报的题目是“南极特别区域的国际法分析”，我想首先对“南极特别区域”这个概念作一个简单的解释说明。这里的“特别区域”是针对南极的环保领域，其实在《关于环境保护的南极条约议定书》中已经对南纬60度以南的大陆和海域的环保领域作出了一般性的规定，而2002年议定书《附件五》在“一般管理”的基础上，对有“突出价值”的南极区域则作出了特别保护的规定。我们关注的正是这类特别保护的区域，包括南极特别保护区和特别管理区，包括南极历史遗迹和纪念物，同时还包括在南极条约体系中具有相对独立地位的南极海洋生物资源养护委员会设立的南极海洋保护区，下面分别予以介绍。

    第一个问题是关于南极特别保护区与特别管理区。在南极条约生效后不久，协商国就意识到必须采取措施来保护一些有价值的区域，早在1964年就开始了这项议题。从1964年到1991年，这期间协商国共设立过八类保护区。这里要特别提一下特别保护区（SPAs），它是根据南极动植物保护协议来设立的，1966年首批设立了15个SPAs，都是不涉海的，然而现实情况是，南极绝大部分的动植物是集中分布在南极沿海地区，所以SPAs制度把涉海部分排除在外是有一定的不合理性的。这一情况发生改变很大一部的因素要归功于智利所作出的外交努力，这之后在协商国会议中对SPAs制度进行了调整。所以这里特别提出来，智利的努力对于保护区制度的完善起到了非常重要的作用。其实，南极特别区域制度自身也是处于演化和发展的过程当中，仍然有很多不完善的地方，所以像当初的智利一样，中国和拉美国家有很多工作是可以共同往前推进的。

    刚才提到协商国曾设立过八类不同的保护区，从名称到功能定位上都有一定的混乱，直到2002年议定书《附件五》正式取代了以前的名称，就是现在的ASPA和ASMA。通过对比二者的定义我们不难发现，ASPA旨在保护南极的环境、科学、历史、美学、荒野价值，为了保护以上价值要求限制甚至是禁止一部分的人类活动；而ASMA旨在把人类活动对环境的影响降到最低，为此目的协调人类在ASMA中的活动。可以看出，两个划区工具之间的差异是非常大的。定义的差别也决定了二者在管理模式上也有所不同，进入ASPA实行预先许可制度，进入ASMA原则上不需事先许可，允许不同程度的利用，包括旅游和科研。

    我们再看一下ASPA的设立情况，ASPA现有72个，在南极的分布情况是比较广泛的，并且有10个ASPA是涉海或部分涉海。ASPA设立的时间跨度也是比较长的，从1966年首此设立，到上一次设立是2014年。这期间共有16个国家获准设立了ASPA，均为南极条约协商国，其中：美国、英国、澳大利亚、新西兰构成“第一集团”，它们设立ASPA的时间很早，设立的数量也是比较多的；“第二集团”就是拉美国家，智利和阿根廷，设立数量也是相对比较多的；中国和其他国家构成“第三集团”，设立数量较少。

    ASMA的设立情况大体如下，ASMA现有6个，数量虽比ASPA少很多，但是总面积达到了4.8万平方公里，远大于ASPA面积。美国是唯一单独设立ASMA的，比如ASMA5，它的位置是建在美国斯科特科考站周边，所占面积非常大。另外，ASMA6在东南极拉斯曼丘陵，由中国、澳大利亚、罗马尼亚、印度、俄罗斯共同提议管理。排除掉现在被撤销的3号管理区，目前涉海的ASMA是1号和7号。

通过对保护区和管理区的研究，我们发现，在南极主权被冻结的背景之下，ASPA和ASMA管理国事实上可以通过管理计划和国内立法行使一定的管理权，而ASPA和ASMA内的人类活动，包括科考、旅游、生物勘探、捕鱼等都会受到较大制约。这一制度在一定程度上赋予了提议国和管理国比较大的软控制的权利，而该制度的“先行者”——美国等西方国家，利用它们的先发优势，对该制度的“后来者”施加了较大的限制。

第二个问题是关于南极历史遗迹和纪念物。首先看一下它的概念，《附件五》第8条的定义非常宽泛。我们放下这一抽象的概念，通过照片看一下什么叫做历史遗迹和纪念物。这几张照片是今年年初吴慧教授参加中国第35次南极科考从现场拍摄的。第一张照片是长城战前的大石阵，以纪念1985年中国首次南极考察；第二张照片是长城站一号栋，标志中国在80年代开始致力于南极科考；第三张照片是南极条约纪念碑和牌匾，是由智利提议和管理，1999年设立以纪念南极条约签署40周年；第四张照片是智利海军英雄半身像，表达智利在南极存在的象征意义。

通过照片我们可以直观上理解什么是南极历史遗迹和纪念物，它并不是非常庞大的、复杂的项目。与南极特别保护区和特别管理区不同，南极历史遗址和纪念物没有相应的管理计划，具体保护措施由相应的负责方自行管理，议定书《附件五》的要求是只要不损坏、移除或销毁南极历史遗址和纪念物。历史遗迹和纪念物的性质是一个记录人类活动，宣示存在的一项制度，从当前南极历史遗迹和纪念物的设立情况我们可以看到，智利、阿根廷在这一领域是比较活跃的，它们的实践值得中国借鉴。

第三个问题是关于南极海洋保护区。南极海洋保护区是为自然资源提供保护的南极海洋区域。在南极海洋保护区内，某些人类活动受到限制，以满足栖息地保护、生态系统监测或渔业管理等特定保护目标。南极海洋保护区目前正在南极海洋生物资源养护委员会框架下逐步推进。

2009年，英国提议设了南奥克尼群岛南陆架海洋保护区，这是全球第一个完全在公海上设立的保护区，面积9.4万平方公里。2016年美国、新西兰联合提议设立了罗斯海洋保护区，这是目前全球最大的海洋保护区，面积达到155万平方公里。我们通过地图可以看到，紫色凹形的区域是南奥克尼群岛南陆架海洋保护区，下方数字8的区域是罗斯海洋保护区。

南极海洋保护区当前比较大的问题是在南大洋设立公海保护区的法律依据。在公海设立海洋保护区，目前的实践只有在南极。所以现在一个很大的问题，南极海洋保护区的法律依据是什么？这项制度的法律依据和法律基础是有一定缺失的，这就造成了实践当中，南极海洋保护区可能减损了其他国家根据国际法所享有的对公海的权利。

通过对南极特别区域的梳理和研究，我们发现，在南极议题中，美国和西方国家是把持了一定话语权的。这有一定的历史原因，过去西方国家凭借其科学技术和资金上的优势，是这项制度先行付诸实践的国家，而中国、拉美国家，过去在实践上有所不足。我记得昨天墨西哥的安都乐教授有一句话说的非常好，他说中国不再是西方的学生。其实在南极特别区域领域中，中国、拉美过去都是西方的学生，很多保护区、管理区，我们是和西方国家联合设立，是西方国家在带着我们。但是今天，中国和拉美国家已经不再是西方国家的学生，在很多问题中我们和拉美国家都有参与南极治理的愿望和需求。在南极特别区域领域，中国和拉美国家有着非常广泛的合作空间和合作基础，如何需求共同的利益，打破西方的话语垄断，值得中国和拉美国家的学者共同研究。

    以上就是我的汇报，欢迎各位专家批评指正。谢谢！

作者：吴  慧，国际关系学院副院长、教授；商  韬，南昌大学法学院讲师。本文根据作者在“中国—拉美国家国际法治论坛”上的主题发言录音整理。