“一带一路”环保合作中的法律问题与建议

“一带一路”环保合作中的法律问题与建议

——在“‘一带一路’国际法治论坛”上的主题发言

中国社会科学院法学所助理研究员  岳小花

（2019年10月13日）

我今天给大家汇报的主题是“一带一路”环保合作中的法律问题与完善建议，主要围绕着四个问题：“一带一路”环保合作的必要性、发展现状、存在的主要法律问题和完善建议。

一、“一带一路”环保合作中的必要性。

首先，当前“一带一路”环保合作契合了两个共同体的理念，“一带一路”国家不仅是利益和责任的共同体，也是命运共同体、环境共同体，与我们党的十九大报告提出的构建人与自然生命共同体、人类命运共同体的理念高度契合。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确提出要突出生态文明和绿色发展理念，加强生态环境、生物多样性、低碳化建设和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路。

其次，顺应了当前全球应对气候变化和发展环境保护的趋势。

最后，契合“一带一路”国家发展环境保护的内在需求。很多一带一路沿线国家经济发展水平较低，拥有庞大的人口总量，生态环境比较脆弱，面临较多的资源、环境问题，这是一带一路倡议国家开展环保合作的内在动因。

二、当前“一带一路”环保合作现状

我国在“一带一路”环保合作进程中做出了很多尝试和努力。主要表现在：

首先，构建政府间的合作机制，比如环境保护部和联合国环境规划署于2016年12月签署《关于建设绿色“一带一路”的谅解备忘录》，在此基础上启动联盟筹建工作。

其次，推动企业对外投资，包括直接投资环保项目，比如中国节能环保集团于2016年牵头承包的孟加拉国砖瓦产业升级以及园区建设项目。发展绿色贸易，包括获得环境标志或认证的产品贸易和服务于治理生态环境的产品贸易。此外还有，基础设施投资中的环保建设，比如公路、桥梁投资中修建环保设施。

第三，我国也相继出台了一些规范性文件，以规范“一带一路”环保合作中的投资行为。早在2013年，商务部和环境保护部就联合发布《对外投资合作环境保护指南》，进一步推动我国企业在对外投资中的环境保护行为，这是我国政府针对海外投资加强保护生态环境而出台的专门准则。2017年5月,环保部联合商务部等四部委发布《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》,从总体上明确了绿色“一带一路”建设的思路。2017年5月,环保部编制《“一带一路”生态环境保护合作规划》，明确将生态文明和绿色发展理念融入一带一路建设中。2017年12月,国家发改委联合全国工商联等五个部门共同发布《民营企业境外投资经营行为规范》,从环境保护方面对民营企业对外投资作了引导。2017年12月,发改委发布的《企业境外投资管理办法》在第四十一条明确规定,企业应注重生态环境保护。    

一带一路倡议实施中的环保合作对于中国及沿线国家的环境保护起了重要推动作用，企业海外投资也取了不少进展，但仍面临诸多问题或困难。表现在： 

1.沿线国家先天性环境资源问题

很多沿线国家经济发展水平落后，生态环境较脆弱且人为破坏很严重。比如，陆上丝绸之路沿线国家，生态环境状况跟我国西北部地区有类似之处，面临生态系统脆弱、地貌复杂、水资源短缺以及土地沙漠化严重等问题；海上丝绸之路沿线国家生态环境相对好些，但也面临海洋资源的过度开发利用、近海区域海洋生物滥捕等问题，对海洋生态系统造成严重破坏。这些先天性环境资源问题对国家间合作造成了诸多困难，当然一定意义上也是合作的契机。

2.国家间环保合作机制不健全

（1）联合管理或执法机构不到位。各国环境管理体制及机构设置存在差异。这种情况下更需要加强联合管理或执法，但是现实是联合执法机构缺失，且缺乏稳定性、制度化的执法合作机制，从而容易出现环保合作中各自为政、重叠执法或者推诿现象。

（2）信息沟通尚待完善。我国于2016年9月开始启动“一带一路”生态环保大数据服务平台门户网站，以更好地为“一带一路” 沿线国家提供环保信息服务。但是如何利用平台更好地服务于环保执法及企业对外投资仍需要一个过程。

（3）责任划分不清晰，尤其体现在沿线相邻国家的环保合作中。由于环境保护的外部性、环境问题的跨区域流动性等，常常导致“公地悲剧”以及“搭便车”的问题出现。

（4）各国对环保合作存有不同目标或心理。各国往往从自身利益出发，基于自利的理性经济人角度来对待自身的环保问题，导致环保合作效果不理想。另一方面，在对待海外投资问题上，一些国家常常以环境保护作为借口或挡箭牌对待国外投资企业。此外，发达国家的企业也经常以投资为借口把落后的生产技术和设备转移到环保标准较低的欠发达地区，以减少本国的环境污染程度。

3.国家间环境立法与标准存在差异

“一带一路”沿线国家不但自然资源条件、经济发展阶段不同而且法系多元。形式上，有的国家有环境法典，比如菲律宾、越南，爱沙尼亚等。内容上，有的国家制定了综合性的环境基本法，有的国家明确规定环境权及其具体内容，有的则没有。有的国家有环境税或资源税的立法，有的则没有。此外，不同国家的环保标准也往往有所差别。

4. 国际条约或自由贸易协定中环保条款的缺失或弱化

现行双边协定中很少涉及环保条款，即使一些双边条约或协定中规定了环保条款，但大多属于框架性、宣示性规定，全面性不足、保护力度较弱。如中国与印度、乌兹别克斯坦等签署的双边投资协定、2017年中国与格鲁吉亚签订的自由贸易协定等。

5.国内立法及规范性文件中对海外投资相关的环境保护规范不足。一方面，我国发布的前述的相关规范性文件效力等级较低，主要发挥宏观指引作用，法律的规范强制作用较弱；另一方面，现行环境立法以及对外投资立法中对海外投资中的环境保护规范缺失。

6.企业自身问题

一是自身观念问题。一些企业在对外投资中对环境保护往往存有侥幸心理，不按照环保立法及标准规定的流程、程序开展对外投资及运营。

二是企业自身环保法律知识匮乏，缺乏完善的企业环境管理和风险评估体系。很多企业不了解东道国环境标准和环境保护法律规定，一旦发生纠纷，轻则承担罚款、重则承担刑事责任的后果。2009年中国在缅甸投资的密松水电站项目因环境保护问题而最终被搁置就是一典型例证。

针对以上问题我总结了一个初步的完善建议：

第一，完善政府间合作机制。包括完善政府间信息共享机制；理顺政府间环保执法协调合作机制以及执法争议解决机制；建设环保示范基地，构建环境利益共同体。

第二，充分发挥企业的主体作用。包括企业自觉遵守东道国的环保法律和标准；推动企业加强环保信息公开，定期发布企业责任报告。这既推动企业自身环保建设，又为中国企业做了良好的宣传。比如去年一个春晚节目的故事原型——中国路桥承建的肯尼亚蒙内铁路项目就发布中国企业第一份海外项目社会责任报告，其中很多篇幅涉及到环境保护事项，充分体现了我国海外投资企业的责任担当。

第三，完善双边或多边条约中的环境保护条款。如增加实体性、程序性规定以及纠纷解决条款，切实发挥条约及协定对环保合作的规范及指引作用。

第四，完善我国国内环境保护及对外投资立法，为一带一路环保合作提供完备的国内立法支撑。