“一带一路”建设中的法律风险认识与防范
——在“‘一带一路’国际法治论坛”上的主旨发言
中联部当代世界研究中心主任 “一带一路”国际智库合作联盟理事会秘书长 金鑫
（2019年10月12日）
各位专家，各位朋友，大家好！
很高兴有机会参加今天的“一带一路”国际法治论坛，也很荣幸成为第一位主旨发言人。首先，请允许我代表“一带一路”国际智库合作联盟秘书处、代表中联部当代世界研究中心，对论坛的召开表示热烈祝贺！
2015年，由中共中央对外联络部牵头，联合中国社会科学院、国务院发展研究中心、复旦大学等单位，发起成立了“一带一路”国际智库合作联盟，秘书处设在我所在的中联部当代世界研究中心。成立这个智库共同体的目标，是为了引领、协调和服务好国内外智库和研究机构关于“一带一路”的研究工作，发挥各国智库在“一带一路”研究方面的思想源头、政策源头、舆论源头和信息源头的功能，推动国内外智库同行成为“一带一路”建设的思想生产者、政策推动者、舆论引导者、信息传播者和共识提炼者。目前，“一带一路”国际智库合作联盟已经拥有近60个国家、260家成员单位，建立起一个比较广泛的国际智库合作网络。
“一带一路”倡议提出6年以来，已经成为中国新一轮对外开放的金字招牌，成为引领经济全球化健康发展的重大举措，成为推动构建人类命运共同体的重要平台。6年来，中国与沿线国家平等协商，中国企业与沿线国家企业有效互动，中国员工和沿线国家员工并肩工作，“一带一路”已经成为共同的事业。随着“一带一路”倡议的顺利推进，中国和相关国家的经济合作面越来越宽、合作领域也越来越多，但是由于不同国家拥有不同的政治体制和法律制度，在基础设施建设、国际经贸投资等方面肯定会产生不少争议和法律纠纷。习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛与多个重要的国际会议场合明确指出，要加强“一带一路”的法治保障工作。下一步，“一带一路”要行稳致远，离不开国际法治的引领和保障。在国际经济合作中有争议和纠纷并不可怕，关键是要找到恰当的化解方式和途径，帮助企业和投资者识别风险、预警风险、及时应对和处置风险。如何解决好这些争议和冲突，如何优化法律服务和争端解决机制的路径和方法，如何深入推进相关法治保障工作，服务“一带一路”高质量发展？这需要法律实务界和学术界不断探索，打造“法治丝绸之路”，这也是今天论坛的意义和价值所在。
下面回到我讲的主题。
规则和法治是“一带一路”走向世界的通行证，也是应对各种不确定性风险和挑战的安全阀。我主要从宏观层面，围绕“一带一路”建设中有哪些风险，这些风险产生的原因以及如何化解这些风险，谈几点粗浅的看法。我讲的风险不仅仅是法律层面的风险，但很多风险与法律、法治紧密相关。
首先我讲一讲在“一带一路”沿线投资面临的风险。
企业在“一带一路”沿线经济合作面临风险种类很多，可以分为政治风险、经济风险、法律风险、跨文化融合风险、安全风险、自然风险、舆论风险等等，我重点谈一谈政治风险、经济风险、法律风险。
政治风险，主要是指一个国家和地区由于各种政治力量斗争，使它的投资经营环境发生变化，进而影响到国外企业投资的状况。我们知道，“一带一路”沿线不少国家在投资环境上、特别是法律环境方面不够健全，初期可能政府有很多承诺，但一旦出现社会动荡和政治波动，企业投资就会面临很大风险。沿线一些国家属于正在经历由传统向现代转型的发展中国家，大都采取多党竞争的政党体制，多党轮替容易造成政策波动。有的国家，在野党“为反对而反对”，执政党在执政时达成的协议，后来在野党上台了，“后任不认前任账”，这样的例子还是有的。我们“一带一路”建设项目，不少集中在铁路、公路、机场、港口等基础设施建设领域，这些领域的投资金额大、门槛高、回报周期长，一旦遭遇政治风险，不仅投资难以追回，而且重新进入这些行业的门槛会更高。所以企业在对外投资的时候，要从政党政治的稳定性、政党政策的连续性和政党政策执行力三个维度出发，考察哪些国家应该优先投资、哪些国家应该慎重投资。
经济风险，是东道国经济和市场的因素变化导致的损失风险，比如价格风险、汇率风险等等。信用风险方面，有的国家先期承诺多、后期兑现慢，有的国家签证不好拿。我曾经去甘肃一家企业调研，这家企业和中亚某个国家签了装备合作协议，按照协议，装备产品运到这个国家去了，但是由于我们的企业人员拿不到签证，没有及时赶过去交割，最后按照合同就要赔偿损失。汇率变化也一样，有企业到非洲某国投资，虽然享受了产品销售到欧盟的零关税政策，但是汇率波动太大，企业的利润被汇率变动损耗了不少，后来一算账，也没挣到钱。类似问题的发生，如果法律界先期介入，提供专业咨询与帮助，其实是可以规避的。
微观层面的法律风险类型很多。首先是协议履行的法律风险。“一带一路”建设涉及各种形式的交往合作，必然会签订大量协议、合同等。但协议签订不等于协议履行，尤其对于一些重大项目，其协议履行周期可能长达数年甚至更久，存在较大的不确定性。其次是因劳工问题引发的风险。有的企业不太熟悉当地的劳工法，比如有的地方规定，雇用1个中国人，必须雇用6个当地人。如果这些规定没有吃透和严格遵守，可能会引起和当地工会的纠纷。其三是市场准入和资本运作产生的法律风险。当前在贸易保护主义盛行的背景下，有些国家出于保护本国经济利益的考虑，会设置一些准入门槛，如通关程序、甚至安全审查的限制，我们的企业必须熟悉相关规定。其四是因环境问题产生的法律风险，目前世界各国在环保方面的门槛越来越高，我们企业特别是民营企业如果在这方面不太注意，有些NGO和对华不友好的媒体等就会拿环境说事，抹黑我们。此外还有因企业经营管理不善导致的法律风险，如项目设计不符合当地规定无法通过验收，等等。
除了上述三方面的风险之外，跨文化整合的风险也是我们“走出去”企业要特别注意的。此外还有安全风险，包括传统安全和非传统安全的风险，我们人员既要能够“走出去”、还要能够安全“走回来”。舆论风险也是要防范的，舆论风险往往具有生存机制复杂、控制性差等特点，企业如何有效应对舆情，也是一项挑战。
导致上述风险产生的原因很多，其中法律风险产生的原因主要有以下三个方面：
第一，沿线国家法律体系不同。前面开幕致辞上几位领导和专家都谈到了，沿线各国政治体制、经济状况、文化背景、宗教大不相同，有的是大陆法系、有的是英美法系、有的是伊斯兰法系、有的是混和法系。法系不同导致同一案件在不同国家会出现不同的处理方式，法律适用性经常面临难题，给投资者造成困惑。
第二，沿线有的国家法治水平偏低。很多国家的法律一直处于完善当中，法律制定和法律执行之间有很大差距，有的国家法律执行透明度不够，对外国人和外资企业在执法方面有所歧视。
第三，贸易保护主义抬头。有的国家通过关税壁垒，包括绿色壁垒、技术壁垒、认证制度、安全审查、反倾销、知识产权保护等措施来限制投资贸易便利化。特别是个别国家从本国和本地区利益考量，可能重拾贸易保护政策，把经贸问题法律化甚至政治化，引发法律纠纷和风险。
针对以上的风险，我们怎么办？我觉得可以从国际、国家和企业三个层面加以应对，来提升国际法律合作水平。
第一，从国际层面，要加强防范风险的国际合作。各国政府是“一带一路”倡议的倡导者和引领者，在应对法律风险方面首先应该扮演宏观调控者或管控者的角色。“一带一路”是一个复杂系统工程，需要各国政府之间加大协调力度，建立更高水平的合作机制来防范风险。比如说，下一步可以根据需要新设一些机制，比如部长级协调机制、沿线地方政府协调机制、产业合作机制、商会合作机制、民间交流合作机制等。另外，要加大沿线国家司法方面的合作，扫清因为法律不同、制度不一引发的障碍。
现在我们和相关国家签署协议或备忘录的时候，都会把遵守国际法和相关国家的国内法纳入到合作协议当中，明确“一带一路”建设既尊重通行的国际法，也遵守各国国内法的立场。下一步，要加强与合作伙伴国在税收征管、审计监管、反腐败、反洗钱等领域的合作。有必要加强治国理政经验的交流，提升沿线国家执法能力。有的沿线国家政府治理能力相对较弱，法治化程度不是很高，在很大程度上会增加法律风险的发生机率。所以我们可以和相关国家以及一些国际组织一起，帮助这些国家来培养相关法律人才，增强他们的执法能力。比如说，我们在海外有80多个境外的工业园区和经贸合作示范区，有的国家的外商投资法可能不系统和完善。我们需要与外方一起探讨，怎么完善相关法律来推动园区更好发展、吸引更多国际企业入园。我们可以请合作伙伴国的相关部门官员、园区管委会的负责人，到中国来看看我们国内的工业园区建设情况，了解我们当年在招商引资方面是怎么做的，有哪些优惠措施和配套政策。包括在运输方面，“一带一路”涉及到多式联运，铁路、公路、航空等运输方式不一，一些国家和地区的运输法林林总总，怎么能够打通这些相关规定，加强各类运输法律之间的协同，这也值得研究。比如跨国铁路修好之后，铁路运营时就会涉及很多法律规定和管理环节，这些都要及时跟上。在国际层面，我们还要加大和WTO、联合国国际贸易法委员会等国际和区域法律组织的合作。
第二，从国家层面，需要完善境外投资的总体规划，科学规划资本布局和合作领域，争取做到“一国一策”，确保投资合作的成功率。可以组织专家团队深入调研“一带一路”各国国情和可能面临的法律风险，帮助企业制定一系列防范预案，通过发布风险评估报告、投资贸易国别指导目录来予以引导。可以在投资目标国和地区设立专业机构，包括律师事务所、咨询公司、风险评估公司等等，为海外投资企业提供专业帮助。相关商会、企业、高校、科研院所也可对各类风险进行辅助动态评估，特别是要加大对智库的支持力度，鼓励对投资风险进行专业化研究，鼓励智库“行走在路上”，开展一系列田野调查。刚才莫所长也专门提到，研究一定要实行智库+的模式，智库+行业+产业+政府+社会组织，手拉手开展合作，共享信息资源，开展联合研究，形成叠加效应。我觉得律师事务所也一样，要实行律所+智库+民调机构+公司+沿线国家的地方政府等合作模式。比如企业在投资之前，可以和一些专业的民意调查公司合作，调查一下当地居民对拟投资的项目究竟是什么态度，欢不欢迎这个项目？在投资建设过程中，当地老百姓又有什么看法？项目建设完成后，在运营管理阶段，当地利益攸关方又有什么诉求？律师事务所和民调公司可以协同起来，为企业投资做尽职调查，这样可以做到风险前置。
第三，从自身层面，企业是“一带一路”建设的直接参与者，在应对法律风险方面要扮演微观管控的角色。企业自身要加强调研，深入了解投资所在国的法律、人文环境和民族风情，做好风险评估，特别是要研究合同条款，准确把握环保要求、工程标准等，用好专业机构发布的专业信息。另外我们企业要善于和社区打交道，有条件的企业要设立风险管理部门，专门履行风险管理职能，制定风险解决方案和应对预案。我们有的企业走出去经验不足，和当地社区、NGO打交道的能力不强，专业法律部门和咨询机构可以配套参与进来，特别对一些大项目，可以提供前、中、后期的全链条、全流程的法律保障。
“一带一路”倡议提出之后，在“一带一路”法律和贸易争端解决方面，创设了一些相关机构和组织。企业在国际合作当中怎么用好现有的法律渠道和机制，法律界需要多做一些宣传，不少企业并不知道有这些法律救济渠道。这几年，有知名法律机构和行业协会开始评选经典贸易纠纷解决案例，这样的做法很好，对其他走出去的企业了解这些渠道、用好这些渠道非常有帮助。一旦发生纠纷，这些企业可以借鉴其他企业成熟的做法，找到适宜的法律救济途径。
除了以上三个层面之外，在研究方面我们还可有所作为。日本当年“走出去”有很多经验值得我们学习借鉴，日本的贸易振兴机构、国际协力银行在其中起了很大作用，日本的法务部门也为“走出去”的企业提供了很多专业帮助。今天有来自韩国的法律教授，韩国企业“走出去”也有很多经验，希望可以跟我们分享。还有来自巴西的检察官，我上个月去葡萄牙等欧洲国家调研，葡萄牙智库学者提出在葡语国家共同体开展“一带一路”国际合作，可以发挥好像巴西、葡萄牙这些国家的作用。香港在法律方面的国际化程度较高，如何更好地发挥香港的作用，也值得研究界关注。
可以预见，随着“一带一路”合作项目不断增多，在座的法律专家将有更多用武之地，也有很多新的法律问题和领域需要我们共同去探索和研究。相信各位的智慧对确保“一带一路”走深走实、实现从“大写意”到“工笔画”的华丽转变意义十分重大。“一带一路”有你有我，大小问题共同研究。“一带一路”国际智库合作联盟秘书处愿意加强与在座学者、律师、媒体等的工作协同，我们举办的会议论坛，也期待各位积极参加，贡献智慧。谢谢大家！
作者：金 鑫,中联部当代世界研究中心主任,“一带一路”国际智库合作联盟理事会秘书长
