“一带一路”建设中的法律风险认识与防范

作者:金 鑫

 

“一带一路”建设中的法律风险认识与防范

——在“‘一带一路’国际法治论坛”上的主旨发言

 

中联部当代世界研究中心主任 “一带一路”国际智库合作联盟理事会秘书长  金鑫

2019年10月12日) 

 

各位专家,各位朋友,大家好!

很高兴有机会参加今天的“一带一路”国际法治论坛,也很荣幸成为第一位主旨发言人。首先,请允许我代表“一带一路”国际智库合作联盟秘书处、代表中联部当代世界研究中心,对论坛的召开表示热烈祝贺!

2015年,由中共中央对外联络部牵头,联合中国社会科学院、国务院发展研究中心、复旦大学等单位,发起成立了“一带一路”国际智库合作联盟,秘书处设在我所在的中联部当代世界研究中心。成立这个智库共同体的目标,是为了引领、协调和服务好国内外智库和研究机构关于“一带一路”的研究工作,发挥各国智库在“一带一路”研究方面的思想源头、政策源头、舆论源头和信息源头的功能,推动国内外智库同行成为“一带一路”建设的思想生产者、政策推动者、舆论引导者、信息传播者和共识提炼者。目前,“一带一路”国际智库合作联盟已经拥有近60个国家、260家成员单位,建立起一个比较广泛的国际智库合作网络。

“一带一路”倡议提出6年以来,已经成为中国新一轮对外开放的金字招牌,成为引领经济全球化健康发展的重大举措,成为推动构建人类命运共同体的重要平台。6年来,中国与沿线国家平等协商,中国企业与沿线国家企业有效互动,中国员工和沿线国家员工并肩工作,“一带一路”已经成为共同的事业。随着“一带一路”倡议的顺利推进,中国和相关国家的经济合作面越来越宽、合作领域也越来越多,但是由于不同国家拥有不同的政治体制和法律制度,在基础设施建设、国际经贸投资等方面肯定会产生不少争议和法律纠纷。习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛与多个重要的国际会议场合明确指出,要加强“一带一路”的法治保障工作。下一步,“一带一路”要行稳致远,离不开国际法治的引领和保障。在国际经济合作中有争议和纠纷并不可怕,关键是要找到恰当的化解方式和途径,帮助企业和投资者识别风险、预警风险、及时应对和处置风险。如何解决好这些争议和冲突,如何优化法律服务和争端解决机制的路径和方法,如何深入推进相关法治保障工作,服务“一带一路”高质量发展?这需要法律实务界和学术界不断探索,打造“法治丝绸之路”,这也是今天论坛的意义和价值所在。

下面回到我讲的主题。

规则和法治是“一带一路”走向世界的通行证,也是应对各种不确定性风险挑战的安全阀。我主要从宏观层面,围绕“一带一路”建设中有哪些风险,这些风险产生的原因以及如何化解这些风险,谈几点粗浅的看法。我讲的风险不仅仅是法律层面的风险,但很多风险与法律、法治紧密相关。

首先我讲一讲在“一带一路”沿线投资面临的风险。

企业在“一带一路”沿线经济合作面临风险种类很多,可以分为政治风险、经济风险、法律风险、跨文化融合风险、安全风险、自然风险、舆论风险等等,我重点谈一谈政治风险、经济风险、法律风险。

政治风险,主要是指一个国家和地区由于各种政治力量斗争,使它的投资经营环境发生变化,进而影响到国外企业投资的状况。我们知道,“一带一路”沿线不国家在投资环境上、特别是法律环境方面不够健全,初期可能政府有很多承诺,但一旦出现社会动荡和政治波动,企业投资就会面临很大风险。沿线一些国家属于正在经历由传统向现代转型的发展中国家,大都采取多党竞争的政党体制,多党轮替容易造成政策波动。有的国家,在野党为反对而反对”,执政党在执政时达成的协议,后来在野党上台了,“后任不认前任账”,这样的例子还是有的。我们“一带一路”建设项目,不少集中在铁路、公路、机场、港口等基础设施建设领域,这些领域的投资金额大、门槛高、回报周期长,一旦遭遇政治风险,不仅投资难以追回,而且重新进入这些行业的门槛会更高。所以企业在对外投资的时候,要从政党政治的稳定性、政党政策的连续性和政党政策执行力三个维度出发,考察哪些国家应该优先投资、哪些国家应该慎重投资。

经济风险,是东道国经济和市场的因素变化导致的损失风险,比如价格风险、汇率风险等等。信用风险方面,有的国家先期承诺多、后期兑现慢,有的国家签证不好拿。我曾经去甘肃一家企业调研,这家企业和中亚某个国家签了装备合作协议,按照协议,装备产品运到这个国家去了,但是由于我们的企业人员拿不到签证,没有及时赶过去交割,最后按照合同就要赔偿损失。汇率变化也一样,有企业到非洲某国投资,虽然享受了产品销售到欧盟的零关税政策,但是汇率波动太大,企业的利润被汇率变动损耗了不少,后来一算账,也没挣到钱。类似问题的发生,如果法律界先期介入,提供专业咨询与帮助,其实是可以规避的

微观层面的法律风险类型很多。首先是协议履行的法律风险。“一带一路”建设涉及各种形式的交往合作,必然会签订大量协议、合同等。但协议签订不等于协议履行,尤其对于一些重大项目,其协议履行周期可能长达数年甚至更久,存在较大的不确定性。其次是因劳工问题引发的风险。有的企业不太熟悉当地的劳工法,比如有的地方规定,雇用1个中国人,必须雇用6个当地人。如果这些规定没有吃透和严格遵守,可能会引起和当地工会的纠纷。其三是市场准入和资本运作产生的法律风险。当前在贸易保护主义盛行的背景下,有些国家出于保护本国经济利益的考虑,会设置一些准入门槛,如通关程序、甚至安全审查的限制,我们的企业必须熟悉相关规定。其四是因环境问题产生的法律风险,目前世界各国在环保方面的门槛越来越高,我们企业特别是民营企业如果在这方面不太注意,有些NGO和对华不友好的媒体等就会拿环境说事,抹黑我们。此外还有因企业经营管理不善导致的法律风险,如项目设计不符合当地规定无法通过验收,等等。

除了上述三方面的风险之外,跨文化整合的风险也是我们“走出去”企业要特别注意的。此外还有安全风险,包括传统安全和非传统安全的风险,我们人员既要能够“走出去”、还要能够安全“走回来”。舆论风险也是要防范的,舆论风险往往具有生存机制复杂、控制性差等特点,企业如何有效应对舆情也是一项挑战。

导致上述风险产生的原因很多,其中法律风险产生的原因主要有以下三个方面:

第一,沿线国家法律体系不同。前面开幕致辞上几位领导和专家都谈到了,沿线各国政治体制、经济状况、文化背景、宗教大不相同,有的是大陆法系、有的是英美法系、有的是伊斯兰法系、有的是混和法系。法系不同导致同一案件在不同国家会出现不同的处理方式,法律适用性经常面临难题,给投资者造成困惑。

第二,沿线有国家法治水平偏低。很多国家的法律一直处于完善当中,法律制定和法律执行之间有很大差距,有的国家法律执行透明度不够,对外国人和外资企业在执法方面有所歧视。

第三,贸易保护主义抬头。有的国家通过关税壁垒,包括绿色壁垒、技术壁垒、认证制度、安全审查、反倾销、知识产权保护等措施来限制投资贸易便利化。特别是个别国家从本国和本地区利益考量,可能重拾贸易保护政策,把经贸问题法律化甚至政治化,引发法律纠纷和风险。

针对以上的风险,我们怎么办?我觉得可以从国际、国家和企业三个层面加以应对,来提升国际法律合作水平。

第一,从国际层面,要加强防范风险的国际合作。各国政府是“一带一路”倡议的倡导者和引领者,在应对法律风险方面首先应该扮演宏观调控者或管控者的角色。“一带一路”是一个复杂系统工程,需要各国政府之间加大协调力度,建立更高水平的合作机制来防范风险。比如说,下一步可以根据需要新设一些机制,比如部长级协调机制、沿线地方政府协调机制、产业合作机制、商会合作机制、民间交流合作机制等。另外,要加大沿线国家司法方面的合作,扫清因为法律不同、制度不一引发的障碍。

现在我们和相关国家签署协议或备忘录的时候,都会把遵守国际法和相关国家的国内法纳入到合作协议当中,明确“一带一路”建设既尊重通行的国际法,也遵守各国国内法的立场。下一步,要加强与合作伙伴国在税收征管、审计监管、反腐败、反洗钱等领域的合作。有必要加强治国理政经验的交流,提升沿线国家执法能力。有的沿线国家政府治理能力相对较弱,法治化程度不是高,在很大程度上会增加法律风险的发生机率。所以我们可以和相关国家以及一些国际组织一起,帮助这些国家来培养相关法律人才,增强他们的执法能力。比如说,我们在海外有80多个境外的工业园区和经贸合作示范区,有国家的外商投资法可能不系统和完善。我们需要与外方一起探讨,怎么完善相关法律来推动园区更发展吸引更多国际企业入园。我们可以请合作伙伴国的相关部门官员、园区管委会的负责人,到中国来看看我们国内的工业园区建设情况,了解我们当年在招商引资方面是怎么做的,有哪些优惠措施和配套政策。包括在运输方面,“一带一路”涉及到多式联运,铁路公路、航空等运输方式不一,一些国家和地区的运输法林林总总怎么能够打通这些相关规定,加强各类运输法律之间的协同,这也值得研究。比如跨国铁路修好之后,铁路运营时就会涉及很多法律规定和管理环节,这些都要及时跟上。在国际层面,我们还要加大和WTO、联合国国际贸易法委员会等国际和区域法律组织的合作。

第二,从国家层面,需要完善境外投资的总体规划,科学规划资本布局和合作领域,争取做到“一国一策”,确保投资合作的成功率。可以组织专家团队深入调研“一带一路”各国国情和可能面临的法律风险,帮助企业制定一系列防范预案,通过发布风险评估报告、投资贸易国别指导目录来予以引导。可以在投资目标国和地区设立专业机构,包括律师事务所、咨询公司、风险评估公司等等,为海外投资企业提供专业帮助。相关商会、企业、高校、科研院所也可对各类风险进行辅助动态评估,特别是要加大对智库的支持力度,鼓励对投资风险进行专业化研究,鼓励智库“行走在路上”,开展一系列田野调查。刚才莫所长也专门提到,研究一定要实行智库+模式,智库+行业+产业+政府+社会组织手开展合作,共享信息资源,开展联合研究,形成叠加效应我觉得律师事务所也一样,要实行律所+智库+民调机构+公司+沿线国家的地方政府等合作模式。比如企业在投资之前,可以和一些专业的民调查公司合作,调查一下当地居民拟投资的项目究竟是什么态度,欢不欢迎这个项目?在投资建设过程中,当地老百姓又有什么看法?项目建设完成后,在运营管理阶段,当地利益攸关方又有什么诉求?律师事务所和民调公司可以协同起来,为企业投资做尽职调查,这样可以做到风险前置。

第三,从自身层面,企业是“一带一路”建设的直接参与者,在应对法律风险方面要扮演微观管控的角色。企业自身要加强调研,深入了解投资所在国的法律、人文环境和民族风情,做好风险评估,特别是要研究合同条款,准确把握环保要求、工程标准等,用好专业机构发布的专业信息。另外我们企业要善于和社区打交道,有条件的企业要设立风险管理部门,专门履行风险管理职能,制定风险解决方案和应对预案。我们有的企业走出去经验不足,和当地社区、NGO打交道的能力不强,专业法律部门和咨询机构可以配套参与进来,特别对一些大项目,可以提供前、中、后期的全链条、全流程的法律保障。

“一带一路”倡议提出之后,在“一带一路”法律和贸易争端解决方面,创设了一些相关机构和组织。企业在国际合作当中怎么用好现有的法律渠道和机制,法律界需要多做一些宣传,不少企业并不知道有这些法律救济渠道。这几年,有知名法律机构和行业协会开始评选经典贸易纠纷解决案例,这样的做法很好,对其他走出去的企业了解这些渠道、用好这些渠道非常有帮助。一旦发生纠纷,这些企业可以借鉴其他企业成熟的做法,找到适宜法律救济途径。

除了以上三个层面之外,在研究方面我们还可有所作为。日本当年“走出去”有很多经验值得我们学习借鉴,日本的贸易振兴机构、国际协力银行在其中起了很大作用,日本的法务部门也为“走出去”的企业提供了很多专业帮助。今天有来自韩国的法律教授,韩国企业“走出去”也有很多经验,希望可以跟我们分享。还有来自巴西的检察官,我上个月去葡萄牙等欧洲国家调研,葡萄牙智库学者提出在葡语国家共同体开展一带一路国际合作可以发挥好像巴西、葡萄牙这些国家的作用。香港在法律方面的国际化程度较高,如何更好地发挥香港的作用,也值得研究界关注。

可以预见,随着“一带一路”合作项目不断增多,在座的法律专家将有更多用武之地,也有很多新的法律问题和领域需要我们共同去探索和研究。相信各位的智慧对确保“一带一路”走深走实、实现从“大写意”到“工笔画”的华丽转变意义十分重大。“一带一路”有你有,大小问题共同研究。“一带一路”国际智库合作联盟秘书愿意加强与在座学者、律师、媒体等的工作协同,我们举办的会议论坛,也期待各位积极参加,贡献智慧。谢谢大家!

 

作者:金 ,中联部当代世界研究中心主任,“一带一路”国际智库合作联盟理事会秘书长

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