论我国检察机关领导体制和职权的改革与完善
检察机关的领导体制是指检察机关与对于检察机关有官员任免、业务指导及工作监督权限等关系的其他国家机关之间、检察机关上下级之间和检察机关内部之间所形成的组织关系。检察机关的职权是指国家宪法所赋予检察机关的职责、任务范围内的权力，从性质上而言它是一项十分重要的国家权力。检察机关领导体制和职权配置是否科学、合理直接关乎检察权能否有效行使，因此各国都依据本国检察机关的法律性质、地位以及政治制度和司法制度的特点来建立符合本国检察权运行规律的检察机关领导体制和职权配置方式。总体而言，我国检察机关领导体制和职权配置的基本内容适合我国对检察机关性质的定位和我国国情，但是随着我国法制文明的进步和法治实践的发展，现行有关立法的滞后性亦日益突出，与之有关的争鸣、探讨也因此成为我国检察改革中的一项重要内容和议题。本文试图系统梳理与二者相关的重要问题并提出具体的改革方案，以期能够为已经提上立法议程的"人民检察院组织法修改"提供一些学界意见。
一、我国检察机关领导体制和职权改革、完善的基本思路
我国的检察机关是我国"一府两院"权力配置体系的重要部分，其性质、组织形式、领导体制等都与其他国家存在很大不同，因此同所有其他已经进行和将要进行的检察改革相一致，对我国检察机关领导体制和职权进行改革、完善需要坚持以下基本思路：
首先，要坚持以宪法为依据。宪法是国家的根本大法，依法治国、奉行法治，首要的一点就是要遵守宪法，牢固树立宪法的崇高地位和权威。我们对检察机关领导体制和职权的改革、完善也应该严格坚持以宪法为根据。检察机关的领导体制以及所享有的具体职权与一个国家对检察机关的法律定位密切相关，而正是宪法确定了检察机关的性质与地位，构成了检察机关进行活动和行使职权的权力来源和基本出发点。以宪法为根据，还意味着在现行宪法未作修改时，我们对检察机关领导体制和职权的改革、完善应当搁置学界关于检察机关法律性质的争议，坚持人民代表大会制度下的一府两院政治体制，坚持人民检察院是国家专门法律监督机关的性质，从而坚持发展和健全有中国特色的检察机关领导体制和职权体系。
其次，要坚持以强化法律监督，维护公平正义为方向。加强社会主义法治建设的基本要求就是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。要保障法律的正确实施，维护法制的统一和尊严，就必须建立和健全切实有效的法律监督机制。宪法确立了我国检察机关为 "专门的法律监督机关"，意味着保障法律的严格实施，维护法制的统一和尊严，乃是检察机关的法定职责；强化法律监督，维护公平正义，乃是检察机关的神圣使命。因此检察机关领导体制和职权改革要以强化法律监督、维护公平正义为方向。在检察机关的职权改革中，对检察机关各项职权的设置和调整就应当要紧密围绕检察机关的法律监督权而进行，并以坚持、完善和加强检察机关的法律监督权为目标。
第三，要坚持以人权保障为重点。人权保障水平直接体现着一个国家的文明程度和法治程度，因此它成为现代民主国家的基本追求。作为被赋予法律监督职责的检察机关，在其创设的初始即被赋予保障人权的重大职责【1】，其自身的成长、发展历程更是表明了检察机关应当和能够担此重任。在我国实现依法治国的进程中，检察机关同样应当担负起保障人权的重大职责。因此，我们所进行的检察机关领导体制和职权改革必须要以人权保障为重点。无论是理顺检察机关的领导体制以使其高效运作，还是增加检察机关职权以拓宽其活动空间，目的都在于增强检察机关的人权保障能力，确保检察机关的人权保障活动能够更为及时有效。
二、关于我国检察机关领导体制的改革和完善
（一）检察机关与权力机关之间的关系
在检察机关同国家权力机关的关系上，根据我国现行宪法及人民检察院组织法的有关规定，最高人民检察院要对全国人大及其常委会负责并报告工作，地方各级人民检察院要对本级人大及其常委会负责并报告工作。同时，最高人民检察院检察长由全国人大选举和罢免，地方各级人民检察院检察长由本级人大选举和罢免。我国检察机关的这种与权力机关之间的关系是我国人民代表大会制度有效运行的必要制度配置，构成我国人民代表大会制度的一项重要内容，因此应当切实坚持，不能动摇。
但是，现行法律中关于地方各级检察院检察长产生程序的合理性却有待探讨：依据现行检察院组织法，地方各级人民检察院的检察长由同级人大选举和罢免，同时省级检察院检察长的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人大常委会批准，省级以下检察院检察长的任免，须报上一级检察院检察长提请该级人大常委会批准。也就是说，依据现行地方检察院检察长的产生程序，同级人大的选举和上级人大常委会的批准均是当选检察长的必要条件。此种立法规定有违基本的民主原理。考察其他国家的相关作法，任命制和选举制是当今世界各国检察官产生的两种主要方法。任命制是指检察官由国家权力机关或者行政首脑进行任命。以美国联邦检察官的产生为例，通常为总统提名，参议院批准，总统任命。另一种是选举制，依照选举制的要求，检察官一般是由选民直接选举或者民众代表机关进行间接选举产生，而本着权力来自选民授予的理念，凡民选的检察官，一般不再存在其他机构批准任免的程序。但是我国现行检察院组织法的规定却混淆了选举产生与上级批准两种不同权力来源的界限，从而动摇了选举的权威。
除此之外，我国的地方检察院检察长产生程序还存在着其他弊端：依据我国宪法第133条规定，"地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责"，即除了接受权力机关的监督之外，下级检察院还应当接受上级检察院的领导。然而在实践中，上下级检察机关的领导与被领导关系基本只局限于检察业务，而在非常重要的人事权方面，基本上由地方说了算，上级检察院所起作用十分有限。在有些地区，地方正是通过对检察长的提名、任免而实施对检察院的控制或发挥影响，导致我国宪法所确立的现行检察领导体制的变异，造成检察机关地位的"附属化"和检察权的"地方化"。
因此，我们主张对地方各级检察院检察长的产生程序进行改革，改革所需遵循的原则应当是既要符合民主的原理，亦要有利于加强上级检察机关对下级检察机关的领导，保证检察权的统一有效行使。基于这两个方面的考虑，我们认为目前较为可行的改革举措是赋予上级检察院对下级检察院检察长以提名权。具体的改革方案为：省级人民检察院的检察长，经最高人民检察院检察长提名，由本级人民代表大会选举产生。省级以下检察院检察长，由上一级检察院检察长提名，由本级人大选举产生。此种制度设计，既解决了选举制和任命制之间的矛盾，维护了人大选举的权威，从而坚持了人大对检察机关的监督关系，又有利于增强上级检察院对下级检察院检察长人事任免的话语权，强化了上级检察机关对下级检察机关的领导关系。
（二）上下级检察机关之间的领导体制
检察机关上下级之间的关系，是检察领导体制的重要内容。一般说来，影响检察机关领导体制的因素主要涉及一国的政治体制以及检察机关的性质、任务、地位、职权等。考察当今各国检察机关体制，主要存在以下几种类型：（1）垂直领导制。特点是上级检察机关领导下级检察机关，最高检察机关领导全国检察机关；检察机关不受地方政府和权力机构的领导。（2）双重领导制。特点是检察机关既要受同级政府或权力机关的领导，又要受上级检察机关的领导。（3）双轨制。主要实行于联邦制国家。例如美国，在联邦和州(甚至地方)分别设有各自的检察机关，相互之间无领导或隶属关系。
关于我国检察机关领导体制，理论界有"双重领导"或"一重监督、一重领导"的表述。其中在理论上需要研究的主要是人大对检察机关究竟是监督关系还是领导关系，而上级检察机关对下级检察机关这一层领导关系法律已有明确规定，并不存在争议。现行人民检察院组织法第10条第2款规定："最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。"鉴于上级检察院对下级检察院领导乏力和地方检察院"地方化"的现实，我们主张通过强化和落实下级检察机关对上级检察机关的服从关系最终在全国检察系统建立起严格的"上命下从"的领导体制和"检察一体化"的工作机制。
我国设置检察机关并赋予其独立的法律监督权，目的即在于专门而有效地监督制约行政、司法等国家权力的运行，以克服权力机关监督的一般化、抽象化、虚无化的弱点，从而维护社会主义法制的统一。然而，检察机关此种法律监督权的有效行使有赖于其权威的确立，没有权威的法律监督难以真正实现法律监督的效果。尤其是随着我国社会主义市场经济的建立，法律监督权所面对的部门或地方执法主体的利益多元化必然导致部门或地方保护主义的泛滥，而对位高权重者实施法律监督也必然会在实践中遭遇种种障碍。所以，为了保证社会主义法制的统一实施和法律监督的权威性、有效性，社会主义国家的检察权应当是一种"中央检察权"，具有强烈的国家属性，而唯有上命下从的领导机制方能使检察机关成为紧密结合的共同体，使地方各级检察院可以排除地方利益对检察权运作的不当影响和干预，从而使检察权能够始终坚持其国家属性并运行在国家法制的轨道之上。所以，"上命下从"领导体制的建立是体现我国检察权属性的一个必然要求。1999年最高人民检察院印发的《检察工作五年发展规划》中，就明确提出要健全上级检察院对下级检察院的领导体制，加大领导力度，形成上下一体、政令畅行、指挥有力的领导体制。由此可见，"上命下从"的领导体制及其所依附的"检察一体化"的工作机制在我国已经具有了深厚的现实根基。
从现有的立法规定来看，我国宪法和检察院组织法虽然对检察机关上下级的领导体制进行了规定，但是却过于原则，没有对上级检察机关领导下级检察机关的具体方式、程序等进行规定。因此，我们对检察机关上下级领导体制改革的侧重点应当放在细化现有法律规定之上，即可以在现行检察院组织法第10条增加一款规定："地方各级检察院和专门检察院向最高人民检察院报告工作，下级检察院向上级检察院报告工作；最高人民检察院可以改变或撤销地方各级检察院和专门检察院的决定，上级检察院可以改变或撤销下级检察院的决定；最高人民检察院的决定，地方各级检察院和专门检察院必须执行，上级检察院的决定，下级检察院必须执行。"这样就明确了上级检察机关具体的领导方式和领导效力，从而在制度上增强下级检察机关遵从上级检察机关领导的义务，保证检察一体原则得以实现。
（三）检察机关内部的领导体制
检察机关的内部领导体制与检察机关的内部机构设置紧密相关。依据我国现行检察院组织法，我国检察机关内部的领导机构为检察长和检察委员会，即实行检察长负责和检察委员会集体领导相结合的模式。现行检察院组织法第三条规定，检察长作为检察机关的首长统一领导检察院的工作，检察委员会是实行集体领导的组织形式。我国检察制度中的检察委员会制度，将民主集中制引入检察机关的领导体制，使其对一长制形成限制，同时为保证首长负责制的权威又赋予检察长有将问题提交本级权力机关决定的权力，即"检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。"应当说，我国检察机关这种独特的内部领导体制确立的初衷是想既符合检察机关强调一体化、突出工作效率的要求，又要与我国国家机关普遍适用的民主集中制相一致的，即实现民主集中制和首长负责制的有机结合。但是，无论是从法理来分析还是从其实践运行的状况来看，这种检察机关的内部领导体制都存在着不尽合理之处:
第一，这一规定存在着内在理论冲突。从议事和决定的程序看，审判机关均实行合议制，行政机关一般实行首长负责制。在国外，检察机关一般属于行政机关，多实行检察长负责制，而正如前述，我国则是两种体制并存。检察长作为检察机关的首长，统一领导人民检察院的工作，对检察机关的工作负全面责任，享有法律规定的各种权力。检察委员会是人民检察院内部设置的对检察工作实行集体领导的机构，在检察长主持下讨论决定重大案件和其它重大问题，是实行集体领导、具有合议性质的决策机构。检察长统一领导检察院的工作，带有明显首长负责的色彩，而检察委员会实行民主集中制，其基本特征就是少数服从多数。检察长虽然主持检察委员会，但在表决权力上同于检委会其他成员。这样，在理论上，检察长首长负责制与检委会民主集中制之间出现矛盾与冲突是在所难免的事。
第二，这一规定与人大的性质和职责亦不相符。首先，人大是权力机关，享有立法权和选举产生政府、司法机关并对其进行监督的权力，但是人大并不直接从事司法事务，如果由人大常委会对检委会的争议直接作出决定，事实上是降低了权力机关的地位。其次，由人大常委会来解决检察长与检察委员会的争议，也不利于人大监督权的行使。人大对检察工作实施监督，但并不意味着人大在监督检察机关时可以直接行使检察权。再次，因为我国检察机关的监督、领导体制是双重的，所以由人大常委会对检察委员会的争议作出决定，也容易导致同级人大行使权力与上级检察机关行使权力产生冲突，特别是在贯彻执行上级检察机关有关工作部署中检察长与检委会多数成员产生分歧时。最后，本级人大常委会有关人员的政策理论水平、专业水平、决策技能等知识背景决定了其无法保证及时、正确处理检察长与检察委员会之间的争议，甚至有可能造成对检察权的不当干预。实际上，从该规定在实践中的贯彻来看，基于维护本院工作和谐、统一等的需要，检察长通常不会将内部的分歧提交同级人大决定，因此这一规定缺乏实效性。
为了解决上述问题，同时又在坚持我国的检察长负责制和检察委员会制度的前提下，我们建议在检察机关内部实行检察长领导下的民主集中制。其基本含义是:检察长统一领导检察院的工作；检察委员会在检察长的主持下讨论决定重大案件和其他重大问题，检察委员会的决定，通过检察长的命令贯彻执行；检察长与检委会多数成员意见不一致时，采取两种方案，即检察长可以自行决定并独立对该决定负责；检察长也可以报请上一级检察机关决定。
三、关于我国检察机关职权的改革和完善
（一）我国检察机关职权的立法现状及问题
根据我国《立法法》第8条的规定，涉及人民检察院的产生、组织和职权的事项，只能由法律规定。目前我国检察机关的职权分别是由宪法、人民检察院组织法、检察官法、刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、行政法、行政诉讼法等法律来加以规定的。
作为国家的根本大法，宪法中对检察机关职权的规定具有高屋建瓴的指导意义。根据我国宪法第131条的规定，人民检察院要依照法律规定独立行使检察权。这就为我国检察机关职权的正当行使提供了具有最高效力的宪法依据和保障。作为同样属于宪法类法律规范的人民检察院组织法是规范我国检察机关职权最为具体的法律，现行检察院组织法第5条确立了我国检察机关所享有职权的基本框架。此外，其他部门法律对检察机关的职权亦有涉及，如《国家赔偿法》、《监狱法》、《引渡法》等。由于诉讼活动是检察机关职权运行的基本领域，因此三大诉讼法--尤其是刑事诉讼法--对检察机关职权的规定亦是相对比较集中的。
上述关于检察机关职权的法律规定体现了立法当时的检察实践需要，也是当时检察理论发展的成果，因此是比较适合我国国情的。但是，随着检察实践的发展和检察理论研究的深化，如果我们以现时的学术视野仔细审视这些法律规范的具体内容，将会发现其中存在着以下一些问题：
第一，宪法规定了我国检察机关为法律监督机关，依法行使检察权，宪法的此一概括性规范需要通过相应部门法的具体规定来加以体现。但是，我国现有部门法中关于检察机关职权的规定并不能完全体现宪法对检察机关的授权或者满足宪法赋予检察机关的使命，已经滞后于我国法治实践的发展，因此需要对检察职权进行重新界定解释，丰富其内涵。例如，随着我国市场经济的发展，有一些需要检察机关进入担当法律关系的主体，以维护国家利益和社会公益，因此检察机关有必要拥有提起公益诉讼的职权。但目前我国检察院组织法、民事诉讼法等相关部门法对此并无规定，以致一些地方的检察机关所进行的提起公益诉讼的改革尝试虽然符合宪法对检察机关"法律监督机关"性质的定位，但却缺乏具体部门法的支持，形成检察权在实践中某些领域某些场合的缺位现象。
第二，检察机关的职权是一个统一完整的权力体系，因此规定检察机关职权的部门法律之间应当在内容上相互协调、相互配合。然而，现行调整检察机关职权的法律规范之间还缺乏这种体系上的照应。尤其是，作为集中规定检察机关职权的检察院组织法与其他部门法之间在有关内容上所出现的断裂比较明显。比如，刑法第98条规定了告诉才处理的案件，如果被害人因受强制、威吓无法告诉的，人民检察院也可以告诉；民事诉讼法和行政诉讼法则分别规定了人民检察院对该两大诉讼的法律监督权，但是这些职权却在检察院组织法中没有得到体现。
第三，从立法技术的角度来看，现有调整检察机关职权的部门法在有些相关内容的规定上还存在瑕疵。其中，有些瑕疵是由于立法本身的不明确所导致，例如，民事诉讼法规定人民检察院有权对"民事审判"活动实行监督，但所谓"民事审判"活动究竟是指狭义上的法院审判活动，还是指民事诉讼的全过程，并不明确，从而引起了检、法两机关的理解差异。而有些瑕疵则是由于有关法律修订、变更而导致的，如人民检察院组织法第5条中关于免予起诉的规定已经由于我国在1996年修订刑事诉讼法时废除免予起诉制度而显得不合时宜。
（二）我国检察机关职权改革与完善的立法建议
以上这些问题的存在，迫切要求我们通过完善立法来加以解决。由于检察院组织法是规范和调整检察机关职权最为集中的法律，因此改革和完善检察机关职权应当以《人民检察院组织法》为中心，通过对其相关条款的缜密设计和合理整合而建立起关于检察机关职权的科学体系。对此，我们认为我国现行的检察机关职权应作如下重大改革：
1．赋予检察机关在刑事审前程序中的司法审查功能
强制措施如逮捕、羁押和强制侦查行为如搜查、扣押、强制人身检查等都是刑事侦查程序中伴随着国家强制力的公权力运作行为，其在行使的过程中必然涉及到对公民相关基本人权的限制或者剥夺，因此为了实现侦查程序中的人权保障，西方法治国家普遍采取让法院介入侦查而对侦查机关强制措施和强制侦查行为的适用进行司法审查，以对侦查权施加有效的外部控制。而在我国，此种对侦查机关进行权力外部控制的机制则相对薄弱，这突出地表现为除逮捕措施外，侦查机关自身掌握强制措施和强制性侦查行为的适用。从法律上讲，侦查机关不仅有权采取勘验检查、询问证人、鉴定等任意侦查行动，而且连适用拘传、取保候审、监视居住、拘留等强制措施和采取搜查、扣押、冻结财产等涉及侵犯公民基本权利的强制性侦查行为，也是自行决定，侦查权因此而被滥用的危险增大。
据此，加强对侦查机关强制措施和强制侦查行为的外在监督和控制已是我国司法改革的当务之急。但根据我国国情和法制发展的现状，在近期实行由法官控制强制措施和强制侦查行为的令状制度不太现实，而比较适宜强化检察机关对侦查机关强制措施和强制侦查行为的监督与制约。主要基于以下两点考虑：第一，西方国家实行由法官对侦查机关的强制措施和强制侦查行为进行司法监控的前提条件之一是，有独立的、区别于庭审法官的治安法官或者预审法官、侦查法官。而在我国，不存在独立的、区别于庭审法官的治安法官、预审法官或侦查法官制度，而且我国的法院总体上与侦查机关是互相配合的关系。倘若由现有法院中的法官来从事对侦查机关强制措施和强制侦查行为的司法审查和监控，效果可能适得其反，背离制度设计者加强对犯罪嫌疑人权利保护的初衷。第二，基于检察机关的法律监督地位和对刑事诉讼活动实施监督的职能，由检察机关对侦查机关所采取的强制措施进行是否准许的审查批准，可以实际发挥司法审查的功能，同时也能避免在没有建立预审法官或者侦查法官之前，庭审法官过早介入审前程序而先入为主地产生被告人有罪的预断。
因此，为了更好地规范侦查权力、加强刑事诉讼中的人权保障，应当明确规定在我国刑事审前程序中由检察机关履行司法审查职能，扩大检察机关施行侦查控制的职权和范围，将那些直接限制或剥夺公民人身自由、财产权利及其他权利的强制措施和强制侦查行为，如拘留、逮捕、搜查、扣押等，纳入检察机关的监督、控制范围，侦查机关需要采取此类措施或行为，必须经过检察机关的审查批准。
2．赋予检察机关在自诉案件中，刑事自诉人由于特定原因不能继续参加或者维持诉讼的情况下担当诉讼的职权
自诉的对象尽管主要是涉及公民健康、人格、名誉、精神或物质财产等个人权益方面的犯罪，但既然构成犯罪，从根本上来说都是危害国家或社会利益的行为，而且如果这些案件得不到妥善处理，将给国家和社会造成新的危害。因此，国家虽然将这些案件的起诉权交由被害人行使，是否追究犯罪人刑事责任由被害人处分，但并不是就此撒手不管，听之任之。当自诉机制由于某种原因发生障碍，致使被害人不能正常行使自己的诉讼权利，使犯罪分子有可能逃脱法律的制裁时，国家应进行必要的干预，以维护被害人的合法权益，保证法律的正确实施。
从有关国家和地区法律规定看来，国家对自诉进行干预主要适用于两种情况。【2】第一种情况是，被害人由于各种原因，致使不能或难以履行自己的起诉权，由检察机关代其提起和参加诉讼。这种情况在我国法律中已有相关规定，如刑法第98条规定，对于告诉才处理的犯罪，如果被害人因受强制、威吓无法告诉的，人民检察院可以告诉。国家对自诉进行干预的第二种情况就是检察机关担当自诉，即被害人已经提出控诉，自诉程序已经进行，但被害人于提起自诉后因某种原因不能继续进行其诉讼行为，在此种情况下，国家有必要进行干预，使已经开始的自诉程序得以继续进行下去，干预的方式就是由公诉机关介入，替代被害人行使支持控诉的职能。我国在民主革命时期曾采用过检察员协助担当自诉的作法。如1939年4月4日《陕甘宁边区高等法院组织条例》第14条规定，协助担当自诉是检察员的职权之一。但是这种作法在我国现行法律中却无相关规定，因此应当通过立法赋予检察机关在必要情况下担当自诉的职权。人民检察院担当自诉的必要情况应从诉讼需要和实体需要两个方面加以界定。诉讼需要指自诉人出于某种原因在诉讼过程中不能继续自己的诉讼行为，自诉机制出现障碍。实体需要指根据案件的性质、影响，为维护国家和社会利益，保证法律的正确实施，人民检察院认为有必要参与诉讼，进行干预。人民检察院在自诉过程中参与的缘由，可以应当事人及其亲属的请求，可以根据人民法院的通知或要求，也可以根据有关机关、团体或公民的反映依职权主动决定。
3．落实并加强民事和行政领域中检察机关的法律监督权
在检察实践中一个比较突出的问题是检察机关一般将工作的重心放在刑事诉讼领域，法律监督权的行使也更多地侧重于进行刑事诉讼法律监督，而在民事和行政领域中，法律监督权的行使则相对乏力。为了充分行使宪法的授权，检察机关在注重刑事诉讼法律监督的同时，也要落实和加强民事和行政领域中检察机关的法律监督权。这其中主要包括两个方面，一是要在民事和行政的诉讼活动中加强检察机关的法律监督权，二是要对某些行政行为等非诉讼活动中确立和加强检察机关的法律监督权。为此，应当在立法中作如下两项职权的改革和完善：
第一，明确规定检察机关对民事诉讼活动和行政诉讼活动实行法律监督。
对民事诉讼和行政诉讼进行法律监督，是人民检察院行使法律监督权的重要体现之一，在我国民事诉讼法和行政诉讼法中均有相关规定。但是人民检察院的此种监督权却没有规定在检察院组织法中，因此为了实现检察机关职权体系的完整性和协调性，有必要在人民检察院组织法中对此条予以明确规定。
此外，民事诉讼法对检察机关法律监督的对象表述为"民事审判"活动，实施监督的方式也主要为检察院对人民法院已经发生法律效力的民事裁判认为确有错误，依照审判监督程序提出抗诉。而对于群众反映问题比较强烈的民事执行活动检察机关是否有权监督以及如何监督，立法不太明确。行政诉讼中同样存在类似的问题。基于当前司法实践中存在的司法不公、司法腐败现象，不应将民事诉讼和行政诉讼中检察机关的监督职权仅限定于审判活动，将监督方式仅限定为提起抗诉，而应当将民事诉讼和行政诉讼的整个活动都纳入检察监督的视野之中，以切实强化法律监督，维护司法公正，保障公民合法权益。
第二，赋予检察机关对限制、剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚行为是否合法实行法律监督的职权。
限制、剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚，与公民的基本权利密切相关，倘若不加以有效的监督和制约，将极易被滥用而侵犯公民的合法权益。而有效规制公权力既是法治的基本要求，也是检察机关职权行使的目标之一，因此要注意全面发挥检察机关的法律监督功能，展示其对规制公权力和保障人权所具有的独特作用。但是，当下的检察理论及检察实践侧重于诉讼中的监督，甚至将检察机关的法律监督完全等同于诉讼监督，这是需要加以克服的。为维护国家法律的正确实施，加强对公民个人的人权保障，维护行政强制措施和行政处罚行为对象的合法权益，有必要赋予检察机关对限制、剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚行为是否合法实行监督的职权。事实上，我国现行的法律、法规中已经存在一些检察机关对于限制、剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚是否合法实行法律监督的规定。以劳动教养为例，《劳动教养试行办法》第6条规定："劳动教养机关的活动，接受人民检察院的监督"，最高人民检察院于1987年颁布的《人民检察院劳动教养检察工作办法（试行）》对劳动教养过程中的检察监督予以了具体落实。对于现行法律已经赋予的这些职权，以及根据法治的要求需要增加的职权，应当通过修改检察院组织法加以明确和整合。
4．赋予检察机关对于涉及国家利益和重大公共利益的民事、行政案件，代表国家提起公益诉讼的职权
现代社会中的公益诉讼是指检察机关、社会组织、公民个人等在国家利益或者重大公共利益受到侵害时，以有关侵害主体或者行政机关为对象向法院提起民事诉讼或者行政诉讼的制度。具体又包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。我国法律并未明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力，因而目前检察机关提起公益诉讼面临着法律上原告资格的障碍。我国《民事诉讼法》第108条规定："原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。"《行政诉讼法》第2条规定:"公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。"由此可见，无论是民事诉讼，还是行政诉讼，我国法律均要求原告必须与争议事项具有直接利害关系，从而给检察官提起公益诉讼造成障碍。
然而，我国社会发展的现实迫切要求尽快赋予检察机关提起公益诉讼的权力。当前我国正处于社会转型期，经济快速发展，利益分化加剧，各方面的制度建设还不完善，环境污染、破坏自然资源、侵害消费者权益、不正当竞争、国有资产流失等严重损害国家利益、公共利益和不特定多数人利益的案件数量呈不断上升趋势，公共利益得不到有效保护的问题日益凸显。为应对此种情况，我们建议修改法律，拓宽我国民事诉讼和行政诉讼的原告资格，增设公益诉讼，赋予检察机关提起公益诉讼的权力，以便在国家利益、公共利益受到不法侵害时，检察机关可以作为原告提起公益诉讼，从而使国家利益、公共利益获得有效的救济。
从理论上来分析，我国的检察机关亦是足以堪任此重大职责的：
第一，自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益代表的身份出现。而我国的国情以及检察机关作为法律监督机关的性质，更是要求检察机关把维护国家利益、公共利益作为首要职责予以履行。因此，在国家利益、公共利益受到损害时，检察机关有责任和义务代表国家和社会进行起诉。此外，由检察机关来起诉还能够平衡原告弱势、被告强势的实力差距，在调查取证方面也具独有的优势。
第二，检察机关行使公益诉讼权在我国具有历史渊源和成功的经验。早在新民主主义革命时期，在检察机关参加民事诉讼方面就有了相关的规定。1954年《中华人民共和国检察院组织法》规定，各级人民检察院的职权之一是"对于有关国家和人民利益的重要的民事案件有权提起或参加诉讼"。这说明检察机关在创立之初，对于涉及国家和人民利益的重要民事案件是有权提起诉讼的。当前尽管我国法律没有明确规定公益诉讼制度，但在现实需求的强烈召唤下，我国一些地方的检察机关已经开始进行公益诉讼方面的尝试，并取得了一定的效果。这些都为公益诉讼制度在我国法律中的确立积累了丰富的经验。
第三，目前在国外，对于涉及国家利益和重大公共利益的民事、行政案件，由检察机关代表国家提起诉讼，已成为一种较为普遍的实践。例如，在美国，联邦检察官联合若干州检察官以及地方检察官状告微软公司垄断和不正当竞争的著名案例。又如在英国，在民事诉讼中，"总检察长在相当一部分案件中是必要的当事人。在其余的案件中他有权发表意见。在有关慈善事业管理的诉讼中，总检察长作为王室代表，他是当然的当事人，这一原则同样适用于申请宣告合法的案件……。"【3】在行政诉讼方面，英国凡是涉及公共权利和利益的诉讼，并要颁布训令或宣言加以保护的，必须有检察长参加。检察长在行政诉讼中既可能是原告人，也可能是被告人。检察机关在行政诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控诉、上诉或复审请求等的权力。西方国家在此方面的有益经验也为我国的检察机关参加公益诉讼提供了借鉴。
公益诉讼制度的确立将会在相当大的程度上扩大司法对社会的间接管理功能。同时，由于公益诉讼涉及社会公共利益，由检察机关提起诉讼并由法院进行裁判，意味者检察和审判功能的同时拓展，而这正是法治社会的必要命题。因此，检察机关享有担当公益诉讼的职权是我国走向法治之路的正确选择。
综上，我们认为人民检察院组织法第5条最终应作如下修改，以建立起统一、协调的检察机关职权法律体系：
各级人民检察院行使下列职权：
（1）对危害国家安全、严重破坏宪法统一实施以及其他严重破坏法律统一实施的犯罪案件，行使检察权；
（2）对于法律规定由人民检察院立案侦查以及其他人民检察院认为需要立案侦查的刑事案件，进行侦查；
（3）对于侦查机关适用逮捕、拘留等限制人身自由的强制措施和搜查、扣押等强制性侦查行为进行审查，决定是否批准；
（4）对于刑事案件提起公诉、支持公诉、变更公诉或者撤回公诉；
（5）对于自诉案件，当刑事自诉人在诉讼过程中丧失行为能力或者死亡，没有承受诉讼的人或逾期不予承受的，可以担当诉讼；
（6）对刑事诉讼实行法律监督；
（7）对于涉及国家利益和重大公共利益的民事、行政案件，代表国家提起诉讼；
（8）对于民事诉讼和行政诉讼活动，实行法律监督；
（9）对于限制、剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚是否合法，实行法律监督；
（10）法律规定的其他职权。
参考文献：
【1】Zitiert nach Roxin,DRIZ,1969,385f;Eb,Schmidt,DRIZ.1957,273,277.
【2】卞建林：《刑事起诉制度的理论与实践》[M].中国检察出版社1993年版，第262－265页。
【3】肖禾、杨志宏：《外国检察机关参与民事诉讼的两个特点》[J].《人民检察》1989年第6期。
来源：中国诉讼法律网(原载于《国家检察官学院学报》2006年第5期)
