对税费改革下农村义务教育财政体制变革的调查及思考
引言
农村的义务教育在整个国民教育体系中占有举足轻重的地位。我国是个农业大国，农业人口有7.9563亿，占全国总人口的62.3%，农村中小学在校生有1.6亿，据国务院发展中心2001年的调查，我国80%以上的小学，64%以上的初中设在农村。[1]要办好农村的义务教育，必须要有充分的义务教育资金投入作为物质保障。
农村税费改革是继土改运动和联产承包责任制之后新中国农村的第三次重大变革，对农村义务教育的影响主要表现在取消了教育费附加和教育集资这两项经费来源。与税费改革相伴随的是，国家先后颁布了一些相关的法规政策，确立了农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的教育管理体制；而且规定农村义务教育收费办法实行“一费制”，大大改变了税改前农村义务教育实行“分级办学，乡镇为主”的管理局面。
那么在农村税费改革背景下，“以县为主”的农村义务教育管理体制推行的状况如何呢？作为管理体制重要构成部分的农村义务教育财政体制变革对农村义务教育的影响如何，农村义务教育发展是否还存在资金投入和管理上的问题，怎样为农村义务教育的健康发展提供有力的财政体制作保障呢？带着这些问题，课题组成员对河北省X县，LC县，山东淄博、青岛、江西宜黄等地区亲自进行了调研，同时通过委托南开大学一些学生调研社团的方式，获得了许多其他地区的情况：如湖南隆回、天津蓟县……涉及11个省市的部分地区。以下，我们将结合典型地——X县的变革情况进行分析和阐发。
一、X县概况
X县地处华北滨海平原，属河北省管辖，是经国务院批准的“环渤海经济区开发县”。根据2004年统计资料：该县总面积796平方公里，辖6镇6乡，450个行政村、4个居民委员会，总人口40.7万。该县从2001年起进行农村税费改革，2002年开始逐步确立了“以县为主”的义务教育管理体制，对协调农村税费改革和保障农村义务教育发展进行了较长时间的实践，因此该县具有典型性。
以下是该县税费改革前后五年的财政总收入和、总支出和用于教育的支出情况（见表1）：
表1 ：X县税费改革前后五年的县级财政收入、支出和教育支出情况表 [2]
（单位：万元）
项目
年度
财政预算内总收入
财政总支出
用于教育的预算内支出
1998
6036
9530
2787
1999
5986
10381
3302
2000
6062
11994
4174
2001
6251
14830
4566
2002
8242
18143
5432
2003
9263
20021
6042
截至2004年，X县已形成了门类齐全的教育体系，农村义务教育在学校数量、在校生数量、教职工人数方面构成了X县教育的主体力量。基本情况见下表：（见表2）
表2：X县2004年生的教育概况表[3]
学校设置 （所）
在校生情况（人）
师资情况（人）
公办
学校
幼儿园：4
幼儿园及学前班：3448
在职教职工：4305(*3066)
小学：222
小学：54706(*45891)[4]
双退人员：771
初中：20
初中：21068(*18523)
高中教师：277
高中：1
高中：2980
初中教师：1270
电大站：1
小学教师：2424
职教中心：1
进修学校：1
私立
学校
幼儿园：5
初中：1
高中：1
武术学校：4
二、税费改革前X县农村义务教育财政体制的概况
X县从1984年开始，落实《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中华人民共和国义务教育法》等相关法律、政策的规定，通过制定、实施本地农村义务教育办法等方式，在1986年基本确立了X县地方负责，县、乡、村三级投入，以乡、村两级投入为主；县、乡两级管理，以乡镇管理为主的农村义务教育财政体制（以下简称“乡镇为主”体制）。截止X县2001年农村税费改革时，该体制已非常稳固。根据调研资料，该体制下X县农村义务教育的经费投入和管理情况如下：
（一）农村义务教育经费投入的主体
为了研究的方便，特别是厘清各级政府在农村义务教育投资中的关系，我们将这些资金的管理者：村及各级政府作为义务教育的投入主体进行分析。
1.村集体组织
村集体组织对农村义务教育的投入为新建本村小学或对该小学进行大规模的修缮。
2.乡镇政府
乡镇政府对农村义务教育的投入包括一下三项：（1）乡镇一般只承担对乡镇初中的投入（每一个乡镇只有一个初中）。包括：新建初中学校，或对初中学校进行大规模地修缮。（2）拨发本乡镇范围内所有初中教师和小学教师的工资（3）拨发本乡镇范围内初中和小学的公用经费。乡级财政是农村义务教育财政的主要管理者。
3.县、市、省、中央
这些投资以各种形式的转移支付进行。县并不直接对农村义务教育投资，只是在乡镇和村在举办义务教育出现困难时提供一些资金帮助，一般只限于修建、新建学校，也可以是普九检查或某一专项活动中为了达标，而对某些学校提高办学条件而投资；市、省对农村义务教育的投资也是补贴性的专项转移支付，但资金须首先转至县，再经县的安排，对这笔资金进行分配。在X县，中央对该县农村义务教育的投资只有：“国家贫困地区义务教育工程”的专项转移支付。我们访谈的XX小学新建时就从县里得到了这一专项资金的一定补助。
（二）农村义务教育经费的来源
对于X县农村义务教育的经费来源，从实际来源的种类分析，可以分为集资、教育费附加等部分；从乡镇级财政对义务教育的主要管理责任的角度，这些收入项目又可分为乡镇预算收入和预算外收入。
1.来源项目
（1）集资
“经县级人民政府批准，乡、民族乡、 镇的人民政府根据自愿、量力的原则，可以在本行政区域内集资办学，用于实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍，不得挪作他用。”X县自1983年开始，在全县的乡、村，为改善办学条件，集资办学。集资有乡、镇集资和村集资，乡、镇集资主要以新建、或大规模修缮乡办初中名义；村集资主要以新建或大规模修缮村办小学的名义。这些集资按规定具有一定的程序性[5]和强制性。
（2）教育费附加
教育费附加要用于改善中小学的教育设施，补充办学经费不足和民办教师的工资待遇，任何部门和单位不能挪做他用或平调。教育费附加要由各乡镇人民政府统筹统支。教育费附加的征收对象：农村工商户，联合体，乡镇企业和农业、林业、牧业、副业、渔业，个别经济条件较差的户，可以以工代征，农村工商户、联合体、乡镇企业根据缴纳税费附加一定比例；农、林、牧、副、渔业从农业税附加一定比例。教育费附加，由各乡镇人民政府负责组织征收。
（3）学杂费
学杂费的征收是为了弥补农村中小学经费的不足。1978年河北省下达学杂费征收办法，规定可以征收学杂费。但有些村小学的办公经费由村实报实销，所以一直不收费。1986年确立农村基础教育分级管理办法后，各村的小学都恢复了收费。学杂费的收费项目较杂，设立的依据颇乱。一学期往往须收缴多次。
（4）社会捐献
数量不是很多但形式多样。可以是个人对学校的直接投资，也可以是以团体形式（主要是政府部门。比如X县建立了对口帮扶制度，即县政府的每个部门都要定点帮扶一个经济落后的村，这些部门往往会以单位集资的方式对被帮扶的村的学校进行投资；可以由民间倡导；也可以是政府或其他职能部门的牵头，比如县政协曾经发起的“春苗计划”。[6]既可以是捐款，也可以是捐物。
（5）勤工俭学收入
X县的农村中小学曾有过勤工俭学的传统，既是公用经费的筹措方式，又是劳动教育的重要方式。
（6）乡镇财政收入的其他部分
乡财镇收入包括农业的各种税费、工商税、车船使用税等，甚至包括金融借款和教育类的乱收费。农业为主的镇财政的主要部分是农业“两税两附加”（农业税、农业特产税、农业税附加、农业特产税附加），因此该“其他部分”，实际担负着农村教师工资的大部分。
（7）乡级以上政府的转移支付
具体情况如上文，这部分资金的一大特点就是周转环节多，监管难度大、且很不确定。
以下是税费改革前X县Y镇1999年农村义务教育经费收入情况：（见表3）
表3 ：Y镇1999年义务教育经费收入情况表 单位：千元
总计
教育事业费拨款
教育事业费附加
事业收入（学杂费）
勤工俭学
捐集资
其他收入
序号
1
2
3
4
5
6
合计
13379
3668+877
372+868
291+186
54+33
7000+0
18+12
注：3368＋877表示：对小学投入为3368千元，对初中投入为877千元。以下如例。
2.来源项目分类
（1）预算收入
Y镇属于预算内的教育性收入包括：教育费附加 、乡镇财政的教育拨款。
（2）预算外收入
Y镇的预算外收入包括：教育集资和学杂费、勤工俭学收入、社会捐集资等。
（三）X县农村义务教育经费的管理
1.教育经费的开支项目
（1）人员费
包括国办教师、民办教师[7]、临时工、代课教师工资和教职工福利、教职工奖励。1985年始X县对公办教师工资进行改革，实行结构工资制：由基础工资、职务工资、工龄工资、奖励工资、教龄工资共同构成。
（2）公用经费
包括农村中小学、镇文教室的修缮费、业务费、公务费、购置费、邮电费、招待费等。购置费和修缮费的规定是较为明确的，公务费是一个较难界定的概念，因此在实际的会计列表中，往往以多个其他名目出现，并没有“公务费”这一项目。
（3）基建经费
主要是新建公办学校或对公办学校进行大型修缮而支出的项目。
2.教育经费的开支项目分类
（1）.预算内开支
Y镇对本镇范围内义务教育的预算内开支就是公办教职工的人员费支出，一般包括基本工资、补助工资和社会保障费三部分。
（2）.预算外开支
Y镇对本镇范围内义务教育的预算外开支主要是公用经费支出和基建费用支出。也包括人员费。
以下是税费改革前的1999年义务教育的经费支出情况：（见表4）
表4：Y镇1999年义务教育的经费支出情况 单位：千元
总计
个人部分
公用部分
基建
部分
基本
工资
补助
工资
社会保障费
业务费
公务费
设备购置费
修缮费
招待费
（包括自筹自建）
序号
1
2
3
4
5
6
7
8
9
合计
15942
4010
+438
1500
+439
846
＋0
744
+496
66
+44
141
+157
1049
+6000
7
+5
无
注：4010＋438表示：小学教师基本工资为4010千元，初中教师基本工资为438千元。以下如例。
（3）教育经费的管理部门
Y镇的管理部门有两个：镇文教室和镇财政所。镇财政所的主要职责就是收取预算内的教育费附加和预算外的乡镇教育集资，发放人员费和集资项目经费。镇文教对义务教育经费的管理表现在：收取本镇各初中、小学的学杂费，和课本费。
（4）各项经费的使用程序
a.人员费的使用程序
教师工资和津贴由镇财政定期（一般是每个月的月底）拨付给镇文教室，然后由乡文教室负责将工资发放到各个学校的教师，当然老师也可自己去乡文教领取工资和津贴。
b.公用经费的使用程序
较小数额的公用经费支出，可由学校先垫付，再由各个学校的会计将一段时期学校公用经费的支出列表，然后携带相关的票据到乡财政所去报销、结算。大型的公用经费的开支项目一般由学校向乡文教室提出申请，经文教室批准后，再由乡财政所拨付一定的经费，项目完成后再由学校到财政所报销、结算。
c.基建经费的使用程序
公立初中的新建和大型修缮，一般要由乡镇政府的规划，一般由镇政府采取集资的方式来筹措，统交镇财政，镇政府主管领导负责工程的兴建和工程款的使用。公立小学的新建和大型修缮一般由相关的村集资筹措工程款，村干部负责学校工程的实施和集资款的使用。
（5）教育会计制度
教育收费由镇财政实行“零户统管”和“收支两条线”制度，即学校不得在银行独立设置账户，其所有收费都应上缴到镇财政所统一管理，所需经费则在财政所批准后，由财政所拨付使用。
为了明确X县农村义务教育资金的运作过程，列经费流程图如下：（见图1）
图1：“乡镇为主”体制下X县农村义务教育经费流程图
公办教职工人员费
乡财政所
预算内
教育费附加、农业两税两附加的一部分、极少的转移支付
公用经费、集资建初中、大型修缮、代课工资
预算外
乡文教室
学杂费、取暖费等
学校
（有些学校有勤工俭学、捐赠收入）
公用经费
新建小学 村民教育集资及村集体收入的一部分
村集体组织
大型修缮
三、农村税费改革在X县的推行情况
2001年X县便在河北省率先进行了农村税费改革的探索和准备工作。此时尚未取消对农村教育事业费附加的征收等一些农村税费。
从2002年开始，河北省全面推行农村税费改革试点工作。[8]X县因为此前准备得比较充分，税费改革推行的比较顺利。X县推行的税费改革的主要内容“三取消、两调整、一改革”，具体如下：（见表5）
表5：X县税费改革的内容表
三取消
两调整
一改革
1． 取消乡统筹费、农村教育集资以及专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；
2． 取消屠宰税；
3． 取消统一规定的劳动积累工和义务工。
1调整现行农业税政策，按照明显减轻农民负担的要求，根据核实的计税土地面积、常年产量和省政府统一规定的计税价格，合理确定新的农业税税率，将农业税附加并入新的农业税
2调整农业特产税政策，农业税和农业特产税不重复交叉征收
改革现行的村提留征收使用办法，农村集体公益事业发展所需要的资金和劳务，通过“一事一议”的办法来筹集，包括筹集义务教育经费。
“一道税，一口清，谁让多交也不行。”这句顺口溜是当时X县成为税费改革试点后广大农民照章纳税、为己撑腰的口头禅。。根据当地政府的统计：X县农民平均减负率约为４１％。
X县税费改革对农村、农业的发展产生了巨大的积极影响的同时，也使传统的乡镇财政出现了巨大缺口，改变了传统体制下农村义务教育的经费来源。以Y镇为例，该镇2002年农村义务教育经费来源项目与2001年相比，变化如下（见表6）：
表6：Y镇2001-2002年农村义务教育经费来源变化表 单位：万元
来源
年份
教育集资
教育费附加
学杂费
勤工俭学收入
社会捐献
镇财政的其他收入的一部分
县级以上的转移支付
2001
76
109
48.7
1.2
6
576
无
2002
7.2
无
49
1.5
6.857
无
593*[9]
在2001年X县积极准备进行农村税费改革的同时，2001年5月《国务院关于基础教育改革与发展的决定》出台，规定“农村税费改革地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来”。 2001年11月河北省人民政府颁布了《<国务院关于基础教育改革与 发展的决定>的实施意见》。
X县积极落实这些规定，适时建立“以县为主”的农村义务教育管理体制，实现了以“农村义务教育的经费投入重担从乡村转移到县级，经费管理职责由乡镇上移到县级”为核心的农村义务教育财政体制变革。
四、X县农村税费改革后义务教育财政体制的变化
（一）新体制下投资责任的范围
税费改革后，中央和省级政府加大了对地方政府的财政转移支付力度，X县也越来越多地得到中央、省级政府的转移支付资金。按规定，其中的一般转移资金中应当有对农村义务教育的投入部分，以及对农村义务教育的专项转移支付资金。新体制下，义务教育投资责任范围是这样的：“中央和省级人民政府要通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度。省级和地（市）级人民政府要加强教育统筹规划，搞好组织协调，在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要。县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任。乡（镇）人民政府要承担相应的农村义务教育的办学责任，根据国家规定筹措教育经费，改善办学条件，提高教师待遇。继续发挥村民自治组织在实施义务教育中的作用。”
X县“以县为主”农村义务教育财政体制基本确立后的2003年的农村义务教育的经费来源情况如下（见表7）：
表7：X县2003年农村义务教育经费收入情况表：单位（万元）
总计
教育事业费拨款
教育事业费附加
事业收入（学杂费）
勤工俭学
捐集资
其他收入
序号
1
2
3
4
5
6
合计
2340.1
1578
无
1030.6
2.1
123.5
25
由表7可以看到：X县农村义务教育实行“以县为主”财政体制后，收入项目中无过去由乡镇承担的强制性集资、教育事业费附加。新体制下县级财政的教育事业费拨款和学生承担的学杂费收入在收入项目中所占的比重极大。
（二）经费管理体制
“以县为主”财政体制在X县的逐步确立也带来了经费管理体制的重大变化，具体如下：
1.管理机构及其人员
X县的农村义务教育事务由县教育局统一管理，包括经费的具体使用与管理，教职工的调配与安排，以及日常教育教学工作的督导等。同时，在X县，各镇还保留文教室，负责辅助教育局完成各项工作。
2.工资发放渠道
X县在县财政局设立“教师工资专户”，并为每一个教师在银行开设个人工资帐户，由财政局拨付工资专款，直接打入教师工资专户，然后再分拨至教师个人的银行工资帐户，保证教师工资按时、足额发放。
3.日常经费的管理
X县教育局设立“教育经费核算中心”，统一管理全县的教育经费，同时，为方便农村中小学报帐，核算中心授权镇教育委员会（俗称“乡文教室”）对其辖区内的中小学进行经费核算工作，然后统一报核算中心。此外，X县设有“乡文教备用金制度”，根据全县农村义务教育的平均教育经费，计算出一个小学或初中每周的日常经费支出，由核算中心负责安排，财政局负责划拨，每周统一发放到各镇教育办公室，由他们负责具体的安排使用。各乡村中小学如需日常经费（需在教育局规定的经费项目范围内），必须向镇教育办公室申请，由镇文教办公室批准发放，镇教育办公室负责备案，最后统一报请县教育局核算中心。
4.教育会计制度
教育财政实行“收支两条线”，每学期开学初，经费核算中心授权的镇文教办公室人员会同银行人员一起到学校收取学杂费，全额缴入各专门的银行帐户后，再上解到县教育局，由教育局统一缴入县财政教育专户，这是“收”。然后由财政局根据财政预算返还教育局使用，这是“支”。各乡镇文教要根据各学校的申请，向教育局申请经费，然后下拨到各学校。涉及重大修缮的支出，需要县财政局会同教育局共同考察后决定是否拨款。
5.“一费制”制度的出现
“一费制”是指在严格核定杂费、课本费和作业本费标准的基础上，由省级人民政府确定一个收费总额，然后一次性统一向学生收取的收费办法。X县于2002年秋季新学期开始实行一费制，小学收费标准在国家规定每生每学年160元的基础上上浮最高不超过15%。
X县“以县为主”农村义务教育财政体制基本确立后的2003年的义务教育经费支出情况如下：（见表8）
表8：X县2003年农村义务教育经费支出情况表 单位（万元）
总计
个人部分
公用部分
基建
部分
基本
工资
补助
工资
社会保障费
业务费
公务费
设备购置费
修缮费
其他
（包括自筹自建）
序号
1
2
3
4
5
6
7
8
9
合计
2778
1530
48
44
139
437
204
315
61
无
X县“以县为主”体制确定后农村义务教育的经费使用过程如下（见图2）：
图2“以县为主”体制下，X县义务教育资金流程图：
“一费制”收入
学校（公用经费、基建经费等）
县教育局
乡镇文教 乡镇文教
上缴 拨付
县预算外拨款、上级转移支付
县财政局（财政教育专户）
捐集资
勤工俭学
县预算内拨款
公办教职工资
银行
工资专户
五、新财政体制对农村义务教育的积极影响及自身缺陷
农村义务教育财政体制 属于农村义务教育管理体制一部分，并由管理体制衍生而来。对该体制对农村义务教育的积极影响和存在的缺陷进行了分析，我们发现：一些情况具有X县的特殊性，也有更多的情况是具有共性的。下面，我们将结合对X县的调研情况，对这些问题进行阐述。
（一）新财政体制对农村义务教育的积极影响
到2003年初，X县已将中小学教职工工资管理权和人事管理权上收到县。“以县为主”的新体制开始确立,农村义务教育财政体制取得突破性进展,使多年来影响农村义务教育发展的一些突出问题正在逐步得到解决。新的体制的初步优势已逐渐显现出来。
1.提高了农村义务教育资金投入的稳定程度
随着“以县为主”体制的推进和落实，农村义务教育资金投入重心的上移，县级财政对农村义务教育经费投入明显增加，农村义务教育经费投入格局发生了变化。根据统计对比,1995年,各级财政对农村教育投入共300亿,占农村教育总投入的50%以下;2002年,各级财政投入共990亿,占农村教育总投入的78%;使农村教育由更多地依靠农民办转到依靠政府办。在“以县为主”的管理体制下,县级政府一般较乡镇政府更能担负对农村义务教育的财政性资金投入职能，在很大程度上做到了确保农村义务教育的投入不低于税费改革前的水平，甚至不少地方的义务教育经费得到了很大的提高。
教育经费收归县统筹管理，对教育经费实行“统一核算、统一支付、专户存储、专款专用”，有利于教育经费的规范化管理，从而保证农村义务教育经费专款专用，一定程度上防止因教育经费被挪用或违规使用而造成的教育经费紧张情况的发生。
“以县为主”体制下县级及县级以上政府对农村义务教育财政性投入增加，教育经费使用的规范程度提高，因此义务教育资金投入的稳定程度相应提高了。
2．有利于解决拖欠教师工资问题
在“以县为主”的体制下，中央和省级财政加大了转移支付的力度，尤其是教师工资得到了确保。教师工资统筹发放是以县为主管理体制的中心内容之一，将中小学教职工工资管理和人事管理上收到县，国家专门为教师设立银行帐户，教师的工资按时足额发放到他们的帐户中，基本杜绝了挪用的现象，确实保证了教师工资的发放。这样有利于改善教师生活状况，稳定了教师队伍。
同时在“以县为主”管理体制下,各地教职员工的人事管理权收归县里以后，实行教师竞争上岗和待岗制度。待岗的教师拿基本工资，同时安排他们学习进修，既调动了教师的工作积极性，又提高了教师的素质，也为教育储备了力量。
以X县为例，现在当地公办教师的工资基本得到保障，教师工作的积极性得到了提高。
3有利于义务教育经费的规范化管理
（1）.专款专用。在新体制下实行专款专用，上级的专项转移支付资金明确规定了专门的用途，确实规范了资金的管理和使用，效果最明显的就是教师工资的转移支付得到了确实的保障。很大程度上缓解了拖欠教师工资的问题。同时危房改造等专项转移支付也得到了保障。
（2）.“一费制”规范了收费行为，有利于防止经费滥用。“一费制”是指在严格核定杂费、课本和作业本费标准的基础上，确定一个收费总额，然后一次性统一向学生收取。这样不但使简化了学杂费的收取程序，而且有利于减轻学生家长的经济负担，同时规范了学校收费管理，有利于治理乱收费的现象，并有利于防止学校滥用来自学生的收费。
以Y镇为例，小学生的一费制收费包括：课本，作业本，杂费，煤火费，电教费等，每个学生共计92元。大大减轻了学生的负担。以后坚决禁止学校等向学生强制收取各种费用。
（二）新体制的缺陷
任何一项制度都不会是完美的，其在实施过程中必然有无法解决的旧弊端，也会有引发出的新问题。问题出在制度本身和实施过程中人的因素。对于“以县为主”的教育财政体制，亦然。上文论述了该新教育财政体制的优势，在我们通过获取信息、资料和对X县典型调查过程中，也发现新体制存在着一些缺陷。对于新体制缺陷的研究，无疑对我们更全面地认识该体制和提出完善农村义务教育财政体制的建议实益颇大。
1．无法解决农村义务教育经费总体紧张的局面
新教育财政体制，把乡镇对义务教育投入改由县级财政投入，只是改变了不同级政府的责任，并没有对义务教育进行新的大量资金注入，加上税费改革取消了对农民的教育集资和教育费附加，教育经费产生缺口无法弥补。[10]所以，农村义务教育经费仍总体紧张，原因如下：
（1）一些县的县级财政困难，难以完全承担“以县为主”的财政重任
新的教育财政体制要求县级政府“建立规范、稳定的经费投入保障机制，确保中小学教职工工资、正常运转经费和危房改造所需资金 [11]”。 但是，我国的县级财政状况如何呢？我国目前的县级财政，很大部分属于“吃饭财政”，甚至不少是“欠债财政”。农村税费改革后，县级税收减少，教育投入也随之锐减。如果说税费改革前农村义务教育可以靠欠债、向农民收费、降低办学条件和拖欠教师工资得以苟延残喘的话，那么税费改革后，则连这类方法也不能奏效了。看来，我们把教育的“重中之重”不加区别地交给了没有经济承受力的县级政府，使投入责任与投入力量的矛盾越来越尖锐，显然属于决策上的失误。[12]
X县属于国家重点开发扶贫县，县域经济落后。2003年财政总收入为9263万元，总支出2.21亿，可见该县财政何等困难！在这样的财力下，X县用于义务教育的支出为6042万元。6042万的义务教育投入还是远远不够。在这种情况下往往只是保证了教职工的工资，而保证不了其他方面的经费。许多农村中小学的正常运转仍难以维持。鉴于财务上的压力，县财政统一发放的教师工资，出现只包括国家规定的标准工资，其余政策规定的补贴往往不发，或仍然要求乡、村或学校自筹的情况。如表6所示：Y镇2002年农村义务教育收入较2001年并没有太大的变化。所以，农村义务教育经费仍总体紧张。
（2）上级教育性转移支付资金总量仍然偏低
关于上级对农村义务教育的转移支付：中央政府负责加大对困难地区财政转移支付力度，促进各地区农村义务教育协调发展。省级政府要在发展农村义务教育中发挥关键性作用，要通过调整财政支出结构，加大省级转移支付力度，合理使用中央财政的转移支付资金等措施，重点支持财政困难县发展农村义务教育。地级市政府要统筹协调所辖县（市）农村义务教育的发展，对财力不足、发放财政供养人员工资确有困难的县，给予转移支付，对农村中小学危房改造给予补助。[13]
这只是对转移支付的原则性规定，而转移支付在实施过程中又如何呢？
现实中，中央、省、市对县级财政的转移支付非常不足。2000年中央对农村义务教育转移支付21.4亿元，只占当年义务教育经费总支出的1.8%，占当年全国财政总收入的0.16%。
（3）一个例证——X县教育经费投入与“普九”标准差距
是否达到“普九”各项标准，是考察一个地区义务教育经费是否充足的一个量化标准。达不到“普九”要求，可以凸现出教育经费的不足。
下边我们看看X县XX庄小学在“普九”复查中的一些情况。在我们获得的一张XH小学简介的资料下（该简介是发给普九检查组的），我们核对了简介与实际情况的差别（见表9）：
表9：XH小学迎接普九检查上报情况与实际情况差别表
项目
上报情况
实际情况
校舍
24间
22间
实验台
4个
无
实验室
防火防盗设施齐全，演示实验率100%。
无
图书
3200册
500册
学生
166名
156名
注：一些实验仪器系在迎接普九检查时从外校借得的，一些图书也是由学生个人携自家中。
从上表中可以看出虽然一些地区通过了普九检查，但实际情况对义务教育并不是按“普九”标准投入的，究其原因，还是农村义务教育经费总体紧张！
2．遗留下来的教育欠债问题的解决复杂化
教育欠债问题是一个我国大部分地区存在的“老大难”问题，也是新体制没有解决的旧问题。学校的债务主要是在“普九”硬件达标建设和“普九”后的设施配套中形成的。在财力紧张的情况下，高息举债进行学校建设，形成大面积高额负债。国家取消农村教育集资和以生代征教育费附加后，无论是乡镇政府还是学校，根本无力偿还学校债务。
在“乡镇为主”体制下，农村初中的教育欠债，应由本地区的乡镇政府负责解决。而“以县为主”体制推行后，乡级财政在摆脱了公教人员工资这一负担后，也极力地主张教育欠债的偿还“以县为主”，特别是税费改革推行期间的义务教育欠债。《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》第10条的规定“县级人民政府要采取有效措施，清理核实农村中小学“普及九年义务教育”欠债，摸清债务来源和使用情况，并尽力偿还。”似乎为这一主张提供了政策依据，同时乡镇认为：税费改革使乡镇的财政收入减少，再也不能通过集资等方式而偿还教育欠债，而中央的税费改革专项转移支付资金迟迟不能落实到偿还教育欠债方面。而县级政府一般主张“谁欠债谁还钱”，乡镇举办义务教育中欠下的债务当然由乡镇独立偿还。可以说，税费改革使乡镇财政收入减少，偿还教育欠债能力的降低，而“以县为主”体制的推行，使县、乡政府在这一问题上激烈博弈，使教育欠债问题难以解决。博弈的结果，就是拖延偿付债务。而许多欠债是以学校名义欠下的，学校就要直接面对众多的债主，甚至出现了一批“逃债校长”[14]在我们调研的X县BW乡中学，学校重建时，乡文教室对外欠下了40万元的债务，至今仍无法还清。
3．学校公用经费方面存在严重问题
（1）公用经费更加紧张
在新体制下，教师工资有了专门帐户可以从县财政直接拨付，可以做到了按时足额发放。改为“一费制”后，学校的公用经费（包括修缮费、业务费、公务费、购置费）主要是靠“一费”返还部分，“一费制”减轻了农民的负担，但造成了校公用经费严重匮乏，导致很多学校运转困难，公用经费缺口极大。上述的X 县XH庄小学，买粉笔、墨水、笔记本的钱有时也由老师垫付，更谈不上去购置一些实验仪器了，也就不可能开出演示实验课和分组实验课。在我们调研过程中也发现一些教学仪器已经非常陈旧，但也无钱去购置新的，严重影响了教学水平。
（2）公用经费限制过死，学校经费使用的自主性几乎丧失，经费使用效率低
在调研过程中我们发现：学校公用经费的使用被限制得过死。在图2中我们可以看到：公用经费的使用要通过乡镇文教室，文教室的经费管理要受县教育局控制，县教育局管理经费必须符合上一环节——县财政局对相关程序的要求。公用经费流转环节多，监控严格。经费申请、使用环节多有利于县级财政部门、教育部门加强对农村义务教育学校财务的管理，但在教育经费总体紧张的情况下，为确保公教人员费，X县财政局紧压公用经费支出，从而使公用经费申请、使用往往受到过于死板的限制。，例如，XH庄小学校长所讲“学校坏了一块玻璃，先要上报，要经过几道程序，常常是等很长时间才能安上那块玻璃”。当然，学校一些小额公用经费需要还好解决，但数额如果较大时问题就难以解决了。所以，公用经费的使用渠道，还是新体制需要改善的一个问题。
4．乡镇、村办学的积极性大大降低
在“以县为主”的教育财政体制下，乡镇和村集体是否对义务教育投入没有责任了呢？新体制对乡镇责任作了以下规定（见表10）：
表10：“以县为主”体制下乡镇、村集体组织的办学责任表
乡（镇）
村集体
乡（镇）人民政府要承担相应的农村义务教育的办学责任，根据国家规定筹措教育经费，改善办学条件，提高教师待遇。
继续发挥村民自治组织在实施义务教育中的作用。乡(镇)、村都有维护学校的治安和安全、动员适龄儿童入学等责任。
————资料来源：国务院关于基础教育改革与发展的决定
可见新体制对乡镇和村集体在义务教育中的作用规定得比较笼统，还不够明确。如果有的乡村财力非常不足，那就也谈不上“改善办学条件，提高教师待遇”了。但关键是新体制减弱了财力较好的乡镇、村对义务教育的投入的积极性。没有明确规定自己要投入，自己即使有财力，怎么就能保证这些财力用于义务教育呢？当然我们调查的X县各乡镇财力状况普遍较差，关于村集体的“一事一议”，根本没有实施的可能性，我们调研的所有村都没有通过“一事一议”去筹集过资金。其在新体制下办学积极性更多体现在维护学校的治安和安全、动员适龄儿童入学等责任上。
六、对农村义务教育财政体制变革的深层思索
按照公共产品理论，产品分成私人产品、公共产品和准公共产品。私人产品是具有排他性和竞争性的产品。公共产品是指非排他性和非竞争性，不能依靠市场力量实现优化配置的产品。非排他性是指人们在消费公共产品时，无法排除他人同时也消费该产品，或者虽然排除在技术上可行，但费用过于昂贵而使得排除没有意义，因此实际上也是非排他的。非竞争性是指对于公共产品来说，新增他人参与消费的边际成本为零。而具有非竞争性而非排他性不明显的产品则为准公共产品。[15]。
根据该理论，虽然严格意义上而言,教育只是准公共产品。但是由于义务教育具有极强的正外部性，极广泛的社会效益, “国家以法律形式规定了其非排他性,因而义务教育就具备纯公共产品的所有特点,自然就成为公共产品。”[16]依靠市场机制无法很好地解决公共产品的供给问题，国家则必然从市场的幕后走到台前，运用国家的宏观调控手段和财政力量，向社会提供义务教育这个公共产品。
“而在政府提供的公共产品中，凡具有全国规模和全局性质的，应当由中央政府进行决策和组织提供，凡具有地方规模和地域限制的，应当由各个不同的地区分头决策和组织供给。”[17]义务教育虽然在表面上看来主要是受益于地方，其实不然，义务教育的收益主要表现为公民科学文化水平和社会道德水平的提高，其收益的主体是整个社会，义务教育涉及到我们整个国家的长治久安和长远利益，因此它更大的程度上是一种全国性的公共产品。即使我们将义务教育看作地方性公共产品，它也是一种外溢性极强的地方性公共产品，因为义务教育（尤其是农村义务教育）阶段的学生最后往往在毕业后通过上大学、务工等方式在地方较大区域内乃至在全国范围内流动，从而使得义务教育（特别是农村义务教育）的收益外溢。因此义务教育应当主要由中央和省级财政提供。
而我们的义务教育财政体制是怎样的呢？现在的“以县为主”的体制是相对以前的以乡镇为主的体制而言。在原来，根据国务院发展研究中心的调查，自实施义务教育以来，我们的投入体制是：乡镇占78%；县占9%；省占11%；中央占2%。[18]很明显，我们的义务教育主要是由乡镇级财政提供的。于此相对应的是我们的财政状况。在2001年财政收入16386亿元中，中央财政就拥有8583亿元，占总量的52.4％。但是在2001年，中央的财政性教育经费支出仅为458亿元，而地方财政性教育经费支出为3391亿元，两者相比为11.9∶88.1。[19]而中央和省级的教育经费相当一部分是拨给高等教育等非义务教育，这样中央和省级财政提供给义务教育的财政经费就更少了。可见一方面中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。这样的义务教育财政体制明显不符合义务教育这个公共产品的全国性。而且同时也造成了这种政府间财力与义务教育事权责任的严重不对称，这也是义务教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。
而农村义务教育经费收入主要来自农民的税费，农民成为义务教育的根本投资者。所以，以乡为主的财政体制变成“人民教育农民办”，农民在举办农村义务教育中承担了主要的责任。这样从某种程度上来说，农村义务教育并非由国家承担，也与其公共产品的属性严重不符。
自从1994年分税制改革后，中央财政增长较快而县乡财政增长缓慢。而2000年开始的农村税费改革，进一步削弱了地方的财政（尤其是农业乡镇和农业县）。农村税费改革的推进，乡镇和村级财政大多出现了收入减少，财政困难，很多地方甚至连工资都无法承担。按照权责统一的规律，有权力必有责任，无权力则无责任或应当减轻责任。而现在的乡镇和村级没有相应的能够承担农村义务教育财权，也即应当免去或减轻它在举办义务教育中的责任。
因而实行“以县为主”的义务教育管理体制也正是义务教育的公共产品性质和权责统一的内在要求。而更深一步讲应当进一步地加大中央和省级财政的投入力度使其更加符合义务教育效益的全国性和目前的财政状况。
第十届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案，首次将“人权”概念引入宪法，明确规定“国家尊重和保障人权”。公民受教育权是人权的重要内容，是。《宪法》第19条规定：国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。第46条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。《义务教育法》第四条也规定:国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。随着农村税费改革的推进实施，以前的以乡镇为主的体制无法承载我们的农村义务教育，而要保障农村义务教育群体的受教育权则必须建立与现行财政体制相一致的新体制。而且以乡镇为主体的体制之下，农村义务教育呈现比较明显的地区差别、城乡差别，“以县为主”的体制从某种程度上对此有所减少，有利于保护农村受教育主体的平等受教育权。
因此，农村义务教育财政体制的变革必然的过程，而税费改革为之提供了一个密切相关的背景。该财政体制变革的目标应是：政府承担更多的经费投入责任，责任重心逐步上移;教育发展的原则由“效率优先”向“公平优先”倾斜；县级政府的负有的主要经费统筹责任更加明确。
七、对完善农村义务教育财政体制的政策性建议
针对“以县为主”体制在X县实行中所暴露出的问题（不仅仅在X县，在全国都是有共性的），结合上述的理论分析，我们提出了以下完善农村义务教育财政体制的政策性建议。义务教育财政体制包括经费投入体制和经费管理体制，从这两个方面我们思考了一些改进构想。
（一）经费投入体制
1．完善针对经济落后县农村义务教育经费收入的转移支付办法
在“以县为主”的农村义务教育体制下，地方政府特别是县级政府无财力作为实施政策和发展计划的必要保障，特别像X县这样国家级贫困县而言。因此各级政府间的教育财政转移支付制度是增加地区教育投入、保证地区间义务教育均衡发展和实现教育公平的主要手段。
与教育转移支付制度对应的专项资金的拨付有较大的随意性，其分配没有直接体现平衡学校之间差距的作用。越是发达地区，重点学校追加的专项资金越多，而越是落后贫困地区越少，即锦上添花式比例过大，而雪中送炭式比例太小，Ｘ县的县领导也向我们道出了他们到市里省里要教育资金的难处。因此，合理完善的制度设计,是保障和规范教育经费投入的最根本措施。
我们认为农村义务教育经费转移支付的制度设计应包括以下几个方面:
(1)以县为单位,确定各地区实际资金需求
对财政转移支付的额度和频率要进行细致的调研，在科学的调研基础上确定接受转移支付地区应具备的标准，根据这个标准来确定哪些县应该接受转移支付，应该接受多少. 以县级义务教育收支缺口确定中央、省、市、三级政府弥补责任，而且各级转移支付直接拨付到县，略去中间环节。
(2)中央逐步提高对农村义务教育经费投入的比重
前文中已对中央应加大投入比重进行了理论分析，与此不赘。至于，中央应该投入多少比例，怎么保证投入则是这里需要探讨的问题。我们认为中央政府应按其占有财政收入的份额来分担义务教育经费投入的比例。现实中，中央征收了全国60—70%的税收，而属于地方政府的税收只有30—40%,但是地方和中央的日常行政开支所占比例刚刚相反。
另外在转移支付中，要具体问题具体分析，经济条件好（根据前文确定的标准判断）的县可以不投或少投，经济条件不好的县则要多投，尤其是国家级贫困县。
(3)建立国家级贫困县（如X县）义务教育财政专项转移支付制度
为贫困县设立目标专款，对超出贫困县财政能力的基础教育事业费，由中央设立的目标专款保证，目标专款还应包括对农村贫困学生的直接资助，保证贫困学生获得充足的经费资助
转移支付不仅仅是“投”，也包括“免”，减免一费制中的学杂费等等都可以认为是中央转移支付制度的一部份。
与这种专项转移支付制度相适应的是,中央已经开始探索加大对贫困地区的教育资金倾斜力度.温家宝总理在3月5日开幕的十届全国人大三次会议上作政府工作报告时表示，从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费，被称为“两免一补”。这意味着中国贫困地区592个县约1400万农村贫困家庭的中小学生将可以享受国家提供的全免费教育。中央财政将安排约227亿元资金，2005至2007年三年内全部落实“两免一补”政策。
(4)创新转移支付经费发放制度
现行体制下县级以上政府的转移支付资金一般拨付到县级财政部门，然后由财政部门转拨到教育部门。资金中间很容易发生截留。在对X县的调查中，我们了解到，河北省教育厅2004年给予该县农村中小学的公用经费补助（初中生15元/人，小学5元/人），县教育主管部门和学校都称没有得到。因此，对于落后地区中小学的专项转移支付资金需要减少周转环节，可以借鉴粮食直补政策将经费直接发放到各学校的公用经费帐号。专款专用，教育部门予以指导和监督。另外，可以扩大实物发放型转移支付方式的适用范围。
2．公用经费支出和校舍建设支出也纳入县级财政预算
（1）公用经费的承担
由县级政府按照规定的义务教育学生生均预算内公用经费定额，将义务教育学校公用经费支出列入政府预算，并按照教育法的规定确保生均预算内公用经费的逐步提高，按照规定，中小学生均公用支出由省级人民政府核定[20]，但这种做法存在明显弊端，各地在制定公用经费标准时往往首先考虑不是学校公用经费开支与支出的实际需要，而是财政承担能力，因而指定公用经费标准一般很低，根本不能满足维持学校正常运转的需要。因此，应将制定权上调中央，保证学校按教学大纲要求开设课程和完成教学环节。约束地方政府建立保证公用经费支出水平不断提高的机制。
（2）校舍维护和建设经费的负担
由县级政府将农村中小学校舍维护和学校建设纳入事业发展计划和基础设施统一规划，将所需资金纳入县财政年度预算。在现存危险校舍消除后，中央和省级政府中小学危房改造专项资金主要用于支持困难县建立及时消除危险校舍的工作机制和投入保障机制。
3．通过鼓励社会办学方式、增加社会对农村义务教育投入
义务教育的产品属性被普遍认为是公共产品，义务教育的供给也应遵循公共产品的一般供给方式，即主要由政府部门提供，但在政府供应不足的情况下，社会资金的进入农村义务教育领域，有利于缓解一些地区农村义务教育经费紧张的局面，还可以保障一些要求择校接受义务教育的适龄儿童、少年的受教育权利。
在坚持国家办学为主的前提下，允许并鼓励和提倡社会积极参与、群众集资的各种形式联合办学，如国有民办 民办公助、公民合办、私人办学、社会团体办学、引进外资办学等。民办学校招生、教师职务评聘、教研活动，表彰奖励方面与公办学校一视同仁，政府要对办学成绩显著者予以表彰奖励。在X县，也有几所私立学校，虽然困难，但毕竟接受了一批生源，它在以营利为目的的主观推动下，客观上使义务教育有了发展。但是这些学校遇到的最大问题就是融资困难。公民合办型，即政府办的学校吸收各种经济和社会组织团体，个人投资者参与办学，民办学校也可与政府合资合作办学，这也是一种可行的办学形式。这样可以积极地吸纳社会资金参与学校建设。比如：随着农村布局网点的调整，各地中小学规模均有较大扩展，许多地方还办起了寄宿制 学校。另外，原有的学校规模已经无法满足教育教学及生活的需求，教学楼，宿舍，食堂的兴建已经迫在眉睫。但对于学校和地方政府来说，投资兴建教学楼，宿舍，食堂是一笔巨大的财政负担，有的地方政府也无力承担这一笔负担。这些都可以通过“民建公租”[21]的形式解决。因此，在农村积极落实《民办教育促进法》，制定相关优惠政策引导社会力量适时而进，不仅有利于缓解农村义务教育经费紧张的局面，还是深化义务教育财政体制变革的内在要求。
（二）经费管理体制
1．适时取消“乡镇文教”,推进学区一体化
“以县为主”管理体制下，县级教育管理部门对农村中小学加强了直接管理，原乡镇文教办公室（简称“乡镇文教”）的职权弱化。几乎没有了农村中小学的经费管理权。取消乡镇文教是适时的。另外，乡镇文教工作人员补充到各农村中小学还可以增强农村义务教育的师资队伍。乡镇文教的取消与新管理机构的设置是同步的，乡镇文教取消后，它原来担负的部分职责可以通过各中心小学承担（初中由县直接管理）。这也为学区一体化[22]提供了一个很好的机遇，将有利于学区内教育资源的均衡配置，提高教育质量。
2．将公用经费纳入县财政预算
一级政府的财政预算内支出，具有固定性，而且也利于监督。将人员经费纳入县级财政预算，解决了教师工资问题，所以也可以将公用经费纳入县财政预算，以确保公用经费的有效投入。而且该政策已经在一部分地区实施，如 “为进一步增加教育投入，武义县今年出台的《武义县2003-2007年教育事业发展规划》规定：义务教育公用经费纳入县财政预算，不足省定标准的，由县级财政补足”。[23]具体操作可以按以下步骤；
(1).核对全县义务教育公用经费需要
a按照上一年度公用经费核对。县教育部门可以把全县范围内义务教育阶段各中学、小学上一年度公用经费核算出总数，确定对义务教育公用经费的总投入数额，并规定每年公用经费增长比例。
b按照生均公用经费核对。按照生均核对公用经费的需求，较以上方法更为合理科学。一些地区已经开始准备出台一些这方面的政策。如：福建省有关部门正在酝酿出台 《中小学生均公用经费标准》、《中小学预算外资金管理办法》。[24]
河北省财政厅、省教育厅公布的农村中小学生均公用经费标准：
生均公用经费标准定额。生均公用经费标准定额分为两档，一档标准为：农村小学每生每年160至230元，农村初中每生每年240至350元；二档标准为：农村小学每生每年100至160元，农村初中每生每年为160至240元。
财政预算内生均公用经费拨款标准。财政预算内生均公用经费仅指预算内正常公用经费，标准确定为：农村小学每生每年15至60元，农村初中每生每年25至90元，具体数额由各市、县自行确定，但不得低于上年实际执行水平。
————资料来源：河北日报 2004-03-13
(2)将公用经费纳入县财政预算的比例提高
这些新规定把生均公用经费的9.3%—26.8%纳入财政预算（按河北省生均公用经费标准）。各省可以根据本地区的财政情况，规定公用经费纳入县财政预算的比例范围。我们认为可以将公用经费的80%以上纳入县财政预算，不足部分都由上级转移支付资金补足。同时，还有一部分没有纳入县财政的公用经费需要解决，这样也可以调动除县财政以外，财力较好的乡、村集体支持义务教育公用经费的积极性。
3．建立学校公用经费专用帐户
为了克服对学校公用经费限制过死，经费利用效率较低的问题。可以给每一义务教育学校设立一个公用经费专用帐户，每月从县财政直接划拨公用经费的50%，不足部分向文教申请。学校在使用公用经费，如小额修缮费时，可直接从公用经费帐户上支取，这样既可以避免因一些小额公用经费支出，还要经过向乡文教申请，乡文教再报乡财政所的几道程序（这样往往造成一些学校基础设施长时间无法修缮之弊），又可以解决公用经费由老师垫付的问题。对于大额的公用经费的支出和超过50%部分，还按逐级上报的程序拨付，这样可以加大对这部分公用经费使用的监督。
4．完善义务教育经费使用的监督机制
应使各项公用经费支出更加明晰化、具体化。在我们查看XH庄小学的帐本时，发现各项支出并不是很清楚，如：购置费、差旅费等，有些支出连该校管财务的老师也搞不清楚实际情况如何，所以，可以由有权制定标准部门，根据现实情况变化，确定一个公用经费支出的具体项目（如购置费明确购置教学仪器和何种仪器等），各项开支只能用于这些项目，使公用经费固定化、规范化。一旦发现有挪用和挤占现象，要立即停止转移支付资金的发放，并及时采取应对措施，待运行通畅后再继续予以发放。
可以探索在人大代表中选举若干义务教育经费使用监督员，参与对政府和学校对经费拨付使用过程的监督，设立举报制度，这样群众也可举报在义务教育经费使用过程中的违法违纪现象。除此，应在各项义务教育法律政策中规定违反法律政策的责任，用法律的手段去加强使用义务教育经费的监督。
结语
调查研究体制变革中出现的情况，妥善解决出现的问题，需要制定相关完善政策。从依法治国的角度，体制变革还需要相应法律环境的完善。税费改革取消了教育费附加和教育集资，严格禁止向农民乱收费，这就意味着《教育法》和《义务教育法》所规定的通过政府拨款、征收教育费附加、进行教育集资等多渠道筹措教育经费的政策环境和法律环境等都发生重大变化。此外，确立“以县为主”的义务教育管理体制是通过国务院的一些决定，而这些决定实际修改了《教育法》和《义务教育法》等关于农村义务教育管理体制的规定，从法治角度考虑是存在问题的。这场改革的最终成果还是要得到法律的确认，而及时修订《教育法》和《义务教育法》等法律，才能科学规范中央、省、市、县、乡各级财政对农村义务教育的责任和义务，才能从源头上保障农村义务教育发展的物质基础，切实保证农村义务教育经费，并努力形成农村义务教育健康发展的环境，（对相关教育立法的修改意见详见本调查报告附录部分），使变革于法有据，依法而行。
此外，一个现实的问题是：一个地区经济总量决定着财政收入的基本水平，财政收入水平又决定着该地区投入教育经费的现实可能性。现行的“以县为主”的财政体制还处于完善的过程，贫困地区农村义务走出资金困境，经济发达地区增强义务教育质量，该地区大力发展经济，增加财政收入，在职责范围内，规范地投入和管理教育经费是必要的。
推进“以县为主”的农村义务教育财政体制是一个事关教育大局的问题，继续完善这一体制，必有利于我国农村义务教育的可持续发展！
调查报告的附录部分
完善立法——体制变革无法回避的话题
完善关于农村义务教育财政体制的立法必将是一个无法回避的话题，修改相关法律只是一个时间的问题。[25]在此我们力所能及地提出以下与农村义务教育财政体制相关的法律修改的学理建议。
（一）《中华人民共和国教育法》的修改建议
第十四条 国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。……
修改意见：国务院和地方各级人民政府根据国务院领导，由地方负责，分级管理以县为主的原则，领导和管理教育工作。
第十八条 国家实行九年制义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育。
修改意见：国家实行九年制义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育。各级政府应当逐步对义务教育阶段的学生免收书费和杂费。地方财政充足的以地方财政为主，地方财政资金不足的由上级政府专项转移支付。具体实施细则，由国务院根据各地情况制定。
第五十三条 国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。
修改意见：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。在经济发展比较快的县市实现以县级财政投入为主；财力状况一般的县市实行县级财政投入和省级和中央财政投入并重；财政严重困难的县市实行以省级和中央财政投入为主，县级财政积极配合。
第五十七条 ……农村乡统筹中的教育费附加，由乡人民政府组织收取，由县级人民政府教育行政部门代为管理或者由乡人民政府管理，用于本乡范围内乡、村两级教育事业。农村教育费附加在乡统筹中所占具体比例和具体管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定。
修改意见：由于税费改革农村乡统筹中的教育费附加已经取消，关于这方面的规定已经没有实际的法律意义，建议删掉。
第五十九条 经县级人民政府批准，乡、民族乡、镇的人民政府根据自愿、量力的原则，可以在本行政区域内集资办学，用于实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍，不得挪作他用。
修改意见：同上原因，教育集资也已经取消，对此规定也无实际意义，应删掉。而针对保留的村级的“一事一议”的规定改为：村级一事一议筹集资金，用于实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍，由村民自愿决定，量力而行，专项资金专项使用，禁止挪作他用。
（二）《中华人民共和国义务教育法》相关条款的修改建议
第八条 义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。
修改意见：义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理，以县为主。
第十条 国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学。
修改意见：参照《教育法》的18条修改：国家对接受义务教育的学生免收学费。同时各级政府逐步实现免收书本费和杂费；地方财政充足的以地方财政为主，地方财政资金不足的由上级政府专项转移支付。各级政府设立专项助学金，帮助贫困学生就学。
第十二条 第三款 国家对经济困难地区实施义务教育的经费，予以补助。
修改意见：经济困难地区实施义务教育的，经费困难的由上级政府予以专项扶助。严重困难的地区由上级政府专项资金解决。
（三）《中华人民共和国义务教育法实施细则》相关条款的修改建议
第二十七条 第二款 地方各级人民政府应当制订实施规划，使学校分期分批达到前款所列的办学条件标准，并进行检查验收。
修改意见： 县级以上地方各级人民政府应当制订实施规划，使学校分期分批达到前款所列的办学条件标准，并进行检查验收。
第二十八条 地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措。……
修改意见：地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由县级及以上地方各级人民政府负责筹措。地方财政困难的由省级和中央财政，建立专项资金，予以扶助。……
第三十条 第二款 实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。
修改意见：实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，由当地县级以上人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；当地县级以上人民政府财政困难的，由其上级政府建立专项资金，予以专项扶助。
注：上述关于“经济发展比较快的县市”“财政严重困难的县市”等的标准由国务院作出专门规定或立法机关做出相关解释。
（四）《河北省义务教育经费筹措使用管理条例》相关条款的修改建议
第一条 .本条例所称义务教育经费，是指用于实施义务教育的各级财政拨款、城乡教育费附加以及从其他渠道筹措的经费。
修改意见：本条例所称义务教育经费，是指用于实施义务教育的各级财政拨款，一般转移支付，专项转移支付，教育税，社会捐资，教育贷款以及通过其他渠道筹措的教育经费。
第三条 .各级人民政府负责义务教育经费的筹措、使用和管理。 各级人民政府应当建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措义务教育经费为辅的体制，保证义务教育经费的稳定来源和逐步增长。
修改意见：县级以上人民政府负责义务教育经费的筹措，使用和管理。县级人民政府及县级以上人民政府应当建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措义务教育经费为辅的体制，保证义务教育经费的稳定来源和逐步增长。
（增加）县级人民政府对本地区的农村义务教育负有主要责任，统筹规划，合理使用和管理本地区义务教育经费，切实抓好中小学危房改造，校舍建设，修理和扩建，合理调整中小学布局，按时足额发放教师工资，保证中小学教育经费的支出。
（增加） 省级人民政府和地市级人民政府要统筹规划，合理安排对下级人民政府义务教育经费方面的转移支付和财政拨款，确保本辖区内义务教育经费的合理有效使用，保证义务教育经费符合义务教育发展的需要。
第八条：在国家规定的农民负担限额以内，由乡镇人民政府负责征收农村教育费附加。征收比例由省人民政府按国家规定确定。农村的五保户、特困户以及残疾人免缴农村教育费附加。
修改意见：在农村取消教育事业费附加，对企业征收的教育事业费附加，由省级人民政府按照国家规定确定其征收比例。
实施义务教育的学校新建，扩建校舍，免交土地使用税，以及国家规定的其他费用。
第十三条：实施义务教育的学校改造危房和新建、扩建校舍确需集资的，村办学校由村民委员会提出集资方案，经村居民会议通过并报乡镇人民政府审批后组织实施；乡镇学校由乡镇人民政府提出集资方案，报县级人民政府批准后实施
修改意见：县级人民政府将本辖区内实施义务教育的学校改造危房和新建，扩建校舍所需要的资金，纳入到教育财政预算，结合上级政府对本县的危房改造专项转移支付，按照国家和省级政府的相关规定，配套划拨经费。
第十六条：实施义务教育的学校，按省人民政府规定的收费标准收取杂费。
修改意见：施义务教育的学校，按照省级人民政府规定的收费标准结合本地区的经济发展情况收取学杂费，对学杂费的收取实行“一费制”，每学期收取一次，由县级人民政府指定的银行和县财政局在每学期开学初一同到学校收取，使用财政部门统一印制的行政事业性收费票据，开具六联单。收取的学杂费上解到县财政局，由财政局划拨到教育局的教育经费帐户上，专门用于义务教育。
（删除第三十二条）
（增加） 实施义务教育的学校，除了每学期开学初收取的“一费”外，不得另行收取费用。不得借教学的名义随便收取辅导费，或者借教学的名义经营书报，辅导书，参考书，试卷等营利性行为。其为教学任务必须收取的费用，按第三十七条规定。
第十七条：实施义务教育的学校应当将校办产业、勤工俭学、社会服务收入以及校办产业减免税、费部分，主要用于补充学校公用经费和改善办学条件。财政部门不得因学校增加收入而减少应当拨付的义务教育经费。
修改意见：实施义务教育的学校应当将校办产业，勤工俭学，社会服务收入以及合理利用学校闲置资源所得收入和校办产业减免税，费部分，主要用于补充学校公用经费和改善办学条件。县财政部门不得因学校增加收入而减少应当拨付的义务教育经费。
第十八条：各级人民政府及其教育、财政、计划等有关部门应当加强对义务教育经费的使用管理，按照事权和财权相统一的原则，分别纳入各级财政预算和教育行政部门的财务收支计划，统一核算，统一管理，统筹安排使用。
修改意见：省级人民政府，地市级人民政府和县级人民政府（由于本条例是省级条例）应当根据本辖区的经济发展水平和政府财政收入状况，划分各级政府对义务教育的投入比例，统一预算，统一管理，统筹安排使用。
（增） 县级人民政府鼓励社会力量捐资助学，对义务教育捐资有突出贡献的企业，个人，社会团体，海外组织，应予以鼓励表扬。
（增） 县级人民政府鼓励社会力量投资参与义务教育阶段学校的校舍建设，后勤管理等部门，并为其提供优惠政策，促使提高义务教育的办学条件。
当然，义务教育立法的完善将是一个系统的工程，我们提及的上述法律的修改也需要与之配套的下位法的完善。农村义务教育财政体制的变革是一项重大的变革，相信我们的国家能够通过立法对这场变革做出高瞻远瞩的规划，对这场变革的积极成果以完善立法的方式加以确认和巩固，使农村义务教育发展的拥有一个更加良好的法律环境。
主要参考资料
一、法律、法规、规章、政策
《中华人民共和国宪法》2004年3月14日
《中华人民共和国教育法》1995年9月1日
《中华人民共和国义务教育法》1986年4月12日
《中华人民共和国义务教育法实施细则》1992年3月12日
《中华人民共和国民办教育促进法》2002年12月28日
《中华人民共和国民办教育法实施条例》2004年2月25日
《河北省农村基础教育分级管理办法》1986年
《河北省乡镇人民政府工作暂行条例》1996年12月17日
《河北省乡镇财政管理条例》1995年12月26日
《河北省义务教育经费筹措使用管理条例》1997年10月25日
《河北省中小学收费管理办法》1997年2月15日
《义务教育学校收费管理暂行办法》1996年12月6日
《征收教育费附加的暂行规定》1990年6月7日
《国务院关于基础教育改革与发展的决定》2001年5月
《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》1984年12月13日
《中共中央关于教育体制改革的决定》1985年
《国家教委关于重申教育费附加使用范围的通知》1991年12月11日
《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》2002年5月16日
《财政部过渡期财政转移支付办法（１９９９）》 2000年1月
《国家计委、财政部、教育部关于坚决落实贫困地区农村义务教育阶段实行“一费制“收费制度的通知》2001年11月16日
《国务院完善农村义务教育管理体制电视电话会议》2002年4月26日
《在全国农村教育工作会议上的讲话》温家宝 2003年9月19日
《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》2003年12月31日
二、调研中获取的资料
《X县志》《x县教育志》；《X县教育经费总收入表、支出表》《各乡镇农村集资办学支出统计表》等教育经费统计表；《X县政府工作报告》《关于X县财政预算执行情况和财政预算的报告》（1999-2004）；X县政府、教育局、Y镇文教室内部文件一批；Y镇XH小学教育经费帐簿（1999-2003）
三、专著类
喻本伐 熊贤君： 《中国教育发展史》 华中师范大学出版社 1999年6月第2版
靳希斌：《教育经济学》人民教育出版社 2001年5月第2版
黄崴：《教育法学》广东高等教育出版社 2002年11月第1版
李冬民：《社会学方法简论》山东人民出版社 1986年1月第1版
费孝通：《费孝通选集》天津人民出版社 1988年6月第1版
费孝通：《江村经济》 江苏人民出版社 1986年
尹焕三：《村民自治面临的焦点问题透析》山东人民出版社
褚洪启著：《教育现代化的路径》 教育科学出版社 2000年版
王善迈 袁联生：《中国教育发展报告》北京师范大学出版社 2002年8月第1版
贺春兰：《义务教育谁买单》苏州大学出版社 2003年2月第一版
腾霞光：《农村税费改革与地方财政体制建设》经济科学出版社 2003年5月第1版
杨东平：《中国教育蓝皮书》高等教育出版社 2004年3月第1版
方宁： 《中部地区乡镇财政研究》 清华大学出版社 2004年3月第1版
陈桂 春桃：《中国农民调查》人民文学出版社 2004年1月第一版
李培林：《村落的终结——羊城村的故事》 商务印书馆 2004年1月第1版
王朝才： 《地方财政风险管理与控制研究》经济科学出版社 2003年7月第1版
中央纪委、财政部：《财政管理体制改革》 中国方正出版社 2004年9月第1版
贺雪峰：《新乡土中国》 广西师范大学出版社 2003年3月第1版
刘剑文：《财政税收法》 法律出版社 2003年3月第3版
四、文章类
葛新斌：《广东*县农村税费改革后教育状况分析 ---以教育经费变动为中心》，《开放时代》，2003年第5期；
郭健如： 《基础教育财政体制变革与农村义务教育发展---从制度分析的视角》，http://www.edu.cn/20030219/3077733.shtml，中国教育和科研计算机网
胡素珊：《中国农村教育改革政策评述 》，《二十一世纪》，2000年10月号
陈永明：《七国教育财政比较及其反思》，《教育与经济》2003年9月,第3期
张守祥：《谁为农村义务教育“买单”》，《南风窗》2001年第6期。
刘允等：《将“责任”量化为“标准”把“支出”落实到“学生”》，河北财政信息网，http://www.hebcz.gov.cn/view.asp?id=194
吴方法：《完善农村义务教育管理体制》，《湖北日报》，2003年7月8日
张谋贵：《农村税费改革影响农村义务教育的深层分析》，《中国研究》，2002年12期
曾贱吉：《论税费改革后的农村义务教育投入机制》，《上海教育科研》，2002年第1期
尹冬华：《村民自治背景下村委会在村经济发展中的作用》，《云南行政学院学报》，2002年03期
向罗生：《安仁县实施县乡分税制财政体制和税收征管体制改革的实践与思考》，中国县域经济网，
http://www.china-county.org/bbs/new/read.asp?id=261
胡一帆：《费税改革后农村教育投入的困境》，《中国经济快讯》，2002年第36期；
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[1]陈永明 《七国教育财政比较及其反思》，《教育与经济》2003年第3期。
[2] 根据在X县政府调研获取的资料整理而来。
[3]根据在X县政府和教育局调查的资料整理，以下涉及X县教育财政的数据表均根据在X县调研获得的资料分析、整理而来。8小学：54706(*45891)[3]表示小学阶段在校生54706人,其中农村学生45891人,其余同。
[5] 村级教育集资要由村民集体组织提出，报乡人大批准实施；乡级教育集资要由乡级政府提出，报县级人大批准实施。
[6] 该计划是由X县政协协同妇联牵头，为县直各单位和家庭贫困学生建立对口帮扶关系。
[7] X县逐步推进民办教师转公办教师进程，截止1999年，X县农村义务教育学校已基本没有民办教师。
[8] 《河北全面实行农村税费改革》 中国网 http://www.china.org.cn/chinese/EC-c/150091.htm。
[9] 注:02年Y镇的公教人员的工资已有X县级财政负担,593万元属于县级财政的直接拨款,不属于Y镇财政的转移支付,只是为了比较的方便,才将此笔经费列于此项。
[10] 对于中央和省级的对县财政转移支付，力度仍然不够，只是一种补漏性质，在下文会详细论述。
[11] 2002年4月26日，李岚清《在国务院办公厅召开完善农村义务教育管理体制电视电话会议的讲话》。
[12] 指不区别各县各地区经济发展的不平衡性。
[13] 节选自上述李岚清讲话。
[14] 参见《中国经济时报》2003/1/7《农村义务教育遭遇资金断档》中的相关报道。
[15] 参考陈通主编《宏微观经济学》，天津大学出版社2003年版，第294-303页。
[16] 盛世明《义务教育的产品属性及其供给的博弈论分析》，《上饶师范学院学报》2003年6月，第16页。
[17] 张曙光著《农村问题的根源是个人产品和公共品关系混淆》，《领导决策信息》, 2002年 第44期。
[18] 见《中国教育报》2000年10月27日的相关报道。
[19] 漆权著《政府要切实承担起发展农村义务教育的责任》，《求是》2003年第三期，第53页。
[20] 2001年5月颁发的《国务院关于基础教育改革发展的决定》规定。
[21] 民建公租的主要形式就是由社会力量兴办学校公共设施，政府通过租借的方式，占有使用，给付租金。
[22] 学区一体化主要是在一定范围内划分一定的学区，学区事务县级部门同学该学区的中心学校解决。学区内各学校师资、公用设施共享，通过“教师走教”，“学生走读”等途径共享教学资源。调查中得知X县的邻县Q县正在推进学区一体化制度。
[23] 《中国教育报》2003年10月14日第2版
[24] 《海峡都市报 》 2003年1月24日
[25] 一个例证：2004年1月21日《法制日报》报道：“义务教育法修订已列入十届全国人大常委会立法规划的第一类。全国人大教育科学文化卫生委员会认为，修改义务教育法是急需的立法项目。”
