走向法治化的中国银行业
王利明：大家晚上好！今天晚上我们非常荣幸地邀请到了最高人民法院原副院长李国光教授为我们做一个有关中国银行法方面的专题研究报告。李教授是我们国家最高人民法院原副院长，专门负责民商事审判工作。李教授现在是我们国家全国人大代表，全国人大法律委员会委员，也是上海交通大学法学院的兼职教授，此外在很多著名大学的法学院都担任兼职教授。可以说，李教授是我国学者型法官队伍中非常杰出的代表，在审判实践中有很高的造诣很很高的业务水平。而且李院长经历丰富，前不久，李院长还整理了在最高人民法院期间的著述出版了一本书，可见李院长确实有很高的理论水平。今天我们能够请到李院长为我们做讲座，是我们的荣幸！我代表中国人民大学法学院、中国人民大学民商事法律科学研究基地，对李院长在百忙之中来我们这里讲学表示热烈的欢迎！（掌声）
李国光：同学们晚上好！受王教授的邀请，我今晚在人民大学和同学们以及人民大学的部分教师共同研究目前国内外广泛关注的中国银行业的改革，我感到非常荣幸。尤其是看到，在今晚这个有限的空间里，有不少同志站着来听我的讲座，使我非常感动。自我讲课以来，这种场面还是第一次。我深深地感觉到，这里的校风比我的母校北大还要厉害。我今天准备讲三个问题，题目是“走向法治化的中国银行业”。
第一个问题，我想讲三大银行法是深化金融体制改革、加强金融法治建设的必然要求。第二个问题，我想讲一下，三大银行法展示了我国银行业改革的方向，是我国金融基本法律制度的重要组成部分。第三个问题，我想讲一下，认真贯彻执行三大银行法，完善金融监管体制，深化金融企业改革，促进金融业的健康发展。我想重点讲一下第三个问题。我也想提一下目前媒体广泛关注的有关金融业宏观体制改革的几个问题，我提出来供同志们讨论。
今天我采用的数据和资料都是有依据的。首先我采用的是全国人大法律委员会关于审议三大银行法的一些资料；第二个我选用的是中国银监会主席刘明康同志、中国人民银行行长周小川同志还有中国证监会主席尚福林同志在今年2月10日全国银行、证券、保险工作上的重要讲话；第三，我也运用了刚结束的两会过程中的一些资料，包括家宝总理的答记者问。第四，我还想运用一下我们最高人民法院在审理金融案件纠纷过程中我所了解到的一些资料。我想把时间控制在两个钟头左右吧。
早在2003年12月27日，十届全国人大常务委员会第六次会议经过认真地分析，通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》（下面我们简称《银监法》），同时也修改了《中华人民共和国商业银行法》（下面我们简称《商行法》），修改了《中国人民银行法》（下面我们简称《央行法》）。应该说，三大银行法是我国银行业法律体系的三大支柱。我搞了这么多年的民商法，我觉得这三个银行法是我国和国际规则、特别是金融业的国际规则接轨最深的法律。请同学们在研究经济法和金融法的时候，给我们的银行法以极大的关注。
第一个问题，讲三大银行法是深化金融体制改革、加强金融法治建设的必然要求。也就是说三大银行法是怎样来的？大家知道，党的十一届三中全会以来，我国在推进社会主义市场经济体制改革的过程中非常重视银行业的改革问题。早在上个世纪80年代中期，我们的经济体制改革全面从农村推向城市的时候，小平同志曾经精辟地指出：“金融是国民经济的核心。”针对当时的银行是由政府办的、全部是由国有资本控制的这种情况，他讲“要把银行办成真正的银行”。现在我们二十多年以后再看这段话，“真正的银行”指的是什么呢？是市场化的、股份制的银行，不是政府的钱柜子，也不是政府的理财工具。九十年代初，朱镕基同志从上海市委书记调任国务院副总理。针对当时金融业的混乱情况，朱镕基同志亲自兼任中国人民银行行长。咱们的中国人民银行行长，就相当于美国的格林斯潘这样一个角色。有人说过格林斯潘就是美国的经济总统。自从朱镕基同志担任国务院副总理兼中国人民银行行长以后，中国金融业的改革就开始了极为辉煌壮丽的历程。我把这个历程分为三个阶段。
第一个里程从1992年到1997年6月，也就是从十四大到亚洲金融危机开始前夕，五年左右。十四大确定了中国经济体制改革的目标是建立有中国特色的社会主义市场经济体制。十四大明确要求金融体制改革进程加快。这个阶段中央和国务院的重大举措主要有以下几个。第一个举措，颁布《央行法》，即《中国人民银行法》，1995年3月18日通过，确立了中国人民银行的法律地位和职能。第一个是监督金融的职能，即监督职能；第二个职能，实施货币政策。不再举办具体的金融业务了。就这两个职能。第二个重大的举措，实施了中国人民银行的重大体制改革。由条块领导，也就是地方政府的领导，改为垂直领导，即国务院领导下的中国人民银行的垂直领导。这样的领导体系在当时的中央国家机关是第一个，以后才有税务系统、海关系统、工商行政管理系统、质量技术监督系统等等。第三个重大举措，颁布了《商业银行法》，确立了商业银行的法律地位，即在中国人民银行的监督管理下开展具体金融业务。设立了国有独资银行，由中国人民银行委派代表组成监事会进行监督。第四个举措，确立了商业银行业、证券业、保险业、信托业、非自用不动产业的分业经营、分业管理体制。同志们注意这一点。亚洲金融危机就是从泰国开始的。泰国的金融市场除二级市场设有防护墙以外，外资是可以随便进入的。然后就是汇率，泰币的汇率和美元的价格是不一样的。美国的索罗斯，量子基金的主席，集中了成亿的泰币攻击泰国的资本市场。而泰国的金融业是混业经营。它的银行资本进入了房地产市场，进入了股票市场，于是泰国的资本市场一下子就被搞垮了。第五个重大举措，加大了对非法集资、违法放贷、非法设立金融机构等违法犯罪行为的打击力度。大家知道在1992年到1997年的时候，非法集资非常厉害。当时有两大案件是非常有名的。第一个是北京的长城公司，非法集资12亿，最后主犯被判处死刑。非法集资的危害性是很大的，我举个例子。在90年代曾经发生过上海到北京的京沪铁路停运的事件。为什么呢？因为江苏镇江非法集资案的三千多个受害人集体卧轨。因为涉案人跑掉了，他们就要求从政府手上拿到钱。京沪线的停运在历史上只有两次。一次是在文革时期，另外一次就是这起案子。这个事情闹得很大。
经过这五个措施应该说一个基本符合我国国情的金融体制架构起来了，金融监督管理工作有所加强，金融秩序有所好转，经济发展成功实现了软着路。这个硬着陆和软着陆是经济学上的通俗说法。一般说来，从经济波动的状态恢复到经济正常的状态，一般采取两种办法。一个是软着陆，即采取政府的宏观调控，避免市场和社会发生震荡。第二个就是通货膨胀，把损失扩散到每个社会成员身上，这就是硬着陆。硬着陆是十分危险的。这样，我们就为应对亚洲金融危机的冲击做好了体制上的准备工作。1997年7月1号香港回归的时候，香港的房地产市场和股票市场都狂涨，恒升指数已经涨到了非理性的程度。没想到7月8号，也就是香港回归一个星期以后，泰国首先发生经济危机，然后波及到韩国。那时候，我国的金融体制处于这么一个情况之下，即在亚洲金融危机的冲击之下。正是由于我们采取了分业经营、分业管理的体制，我们比较安稳地躲过了这场冲击。
第二个阶段，从1997年亚洲金融危机一直到上个世纪末，也是五年。这个阶段是我国金融工作面临极其复杂的国内外环境，经济工作取得巨大胜利的时期。针对金融领域存在的非法经营活动还比较严重、金融机构不良资产比例过高、金融风险加大、甚至出现局部地区的金融危机的情况，针对亚洲金融危机对我国人民币产生的压力，党中央、国务院及时采取了坚决的措施。
第一个措施，是为解决我国信托行业因流动资金严重匮乏而引起的支付危机，全面清理整顿信托投资公司。大家知道，这个时候，一个很有名的案件就是广东国际信托投资公司的破产。这个公司在香港叫广东国信，我们叫广东国投。广东国投是广东省政府举办的、政府控制下的一家理财公司。这样的公司上海，北京也有。这个广东国投在改革开放初期是立下了汗马功劳的，但最后出现了严重的问题。广东国投有人卷钱跑了，直接造成广东国投产生了300多亿人民币的债务，80多亿美元的债务。它的主要债权人是境外的八家银行。包括香港汇丰、日本大和这些比较著名的八家银行。这个广东国投的破产，就是朱镕基同志当选为国务院总理后在记者招待会上讲的“我踩响了一颗地雷”，讲的就是这个事情。因为我们的《企业破产法》是1986年12月的，还是试行，没有金融破产法。特别是对非银行金融机构的破产该怎么处理？我们完全没有经验。这个案子在最高法院的指导下审理了4年，最后才结案。这个4年啊，我们看来是很长，要在英国、美国起码要9年。这个案子起到了一些特殊的效应。首先的一个效应就是，广东国投也办了一个公司，叫粤海。粤海的公司也发生了资不抵债，它的总部在香港。最后广东国投的清算率为10%，是国内最高的。还有大连国投，也发生了这样的问题。所以采取的第一项措施就是整顿信托投资公司。
第二个，为了减少、处置国有商业银行的不良资产，国务院成立了四家资产管理公司。华融资产管理公司剥离工商银行的不良资产，东方资产管理公司剥离中国银行的不良资产，信达资产管理公司剥离建设银行的不良资产，长城资产管理公司剥离农业银行的不良资产。那么对口处置四大商业银行的不良资产，从我们看来是24000亿人民币，实际上剥离了95769亿。
第三个措施，全面清理整顿农村合作基金会。大家知道，农村合作基金会本来是专门吸收农户筹措的资金。但是后来搞乱了，甚至有的农村合作基金会到城市里去搞房地产投资，甚至买国债，后来就发生了支付危机。中国农民很可怜啊，一点钱都投在农村合作基金会里面，所以要全面整顿。
第四个措施，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，扩大内需，加大对基础设施的投资力度，坚决顶住人民币的贬值压力，维护人民币的汇率稳定，保证国民经济持续快速健康发展。由政府加大对基础设施的投资力度。美国1929——1933年发生经济危机的时候，奉行凯恩斯的学说，加大政府投入。我们不是单纯地奉行凯恩斯的学说，我们有自己的中国特色。我们是有控制的，美国那时候是无序的。实施这样的政策，我们取得了很好的效果。亚洲金融危机期间，其他亚洲国家发生了很大的震荡，比如韩国甚至面临国家破产的边缘。什么叫国家破产边缘呢？韩国的经济主要由大企业、大集团来支撑。当时有二十多家大的企业集团破产，占韩国GDP的88.4%。这二十多家企业集团的主要市场在东南亚。东南亚发生金融危机，使得这二十多家企业集团资不抵债，韩元就贬值。后来没有办法了，政府就号召已结婚的妇女捐献她们的金戒指、金耳环来挽救韩国的金融。第二个是IMF，也就是国际货币基金组织启动国家破产清算程序。这时候韩国最大的债权人是IMF，它自成立以来就没有启动过国家破产清算程序。刚开始的时候，美国是隔岸观火。但金融危机波及到日本和韩国的时候，美国坐不住了。最后美国开始干预。后来韩国就丧失了很多的经济主权。比如它的A股市场被冲破了，外资可以占50%以上。亚洲金融危机期间我们的人民币没有贬值，同时我们的外汇储备从1996年12月的1000亿美元上升到2000年的2000亿美元，在四年的金融危机期间我们增加了1000亿美元的外汇储备。应该说这是一个经济奇迹。我们就此树立了在国际金融界的威信，即不能小看中国。第二个阶段是各级人民法院比较紧张的五年。我这里有一个数据。1999年——2001年，我国各级人民法院共受理一审民商事案件503万件，审结了492万件，每年结案的标的额占当时GDP的7—8%。1999年是最高峰，以后有所下降，下降的原因是因为经济秩序趋于理性了。我在上海担任中级人民法院院长的时候，刚好赶上上海成立证券市场。上海证券交易所成立不到20天，就有股票纠纷的案子。但是我们的立法上不去啊，当时没有证券法。当时的思路是证券市场先搞起来，搞起来以后先乱后治。这个案子我们的确缺乏这方面的法律准备。这是第二个阶段。
第三个阶段，从我国加入WTO到现在。这个阶段是我国金融业开始全面进入经济、金融全球化的进程。这个时候国际金融市场也是瞬息万变。为了履行2006年12月使外资银行进入国内金融市场经营人民币业务这一承诺，现在的时间很紧迫啊，只有两年半时间了。党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，强调要加强金融监管，强化金融法制建设，实现金融企业的稳健、高效运行。从我国的实际情况出发，同时借鉴其他国家的金融监管实践，实施分业经营、分业监管的体制。开始分业经营、分业管理的时候，就成立了三个监督管理委员会。第一个是中国银行业监督管理委员会，简称银监会，监督中国的银行；第二个是中国证券业监督管理委员会，简称证监会，监督证券期货市场；第三个是中国保险业监督管理委员会，简称保监会，监督保险市场。第二个措施是加快金融业立法步伐。2003年4月26日，也就是吴邦国担任委员长后的第一次全国人大常委会会议，就通过了《关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理银行业的职能的决定》。本来，中国人民银行有两个职能，一个监督职能，一个是实施货币政策的职能。这次把监督职能剥离了，由银监会来实施，人民银行主要是实施货币政策管理。同时决定修改《中国人民银行法》和《商业银行法》。按照国务院领导同志的指示，2003年4月，国务院法制办、中国人民银行、银监会共同组织力量开始研究起草并修改这三大银行法。根据大量的调查研究，到2003年8月，温家宝总理就批了，提交十届全国人大常委会第七次会议审议。十月份就通过了，2004年2月1日起开始实行。这里面有几个时间的概念我想给同学们解释一下。我们的法律草案到全国人大要经过三次审议，也叫三读。全国人大内部又有分工，我和王利明教授都是法律委员会的委员，我们审议通过以后再提请人大常委会审议。人大常委会每两个月开一次会。这几部法律案是8月份提起审议的，12月27号就通过了，2004年2月1日就实行了。这在人大常委会的立法史上可能是最快的。一般的法律通过以后要6个月才实施，最少要3个月，而这三部法律两个月就实施了。这是因为这三部法律在整个法律体系中特别重要、特别紧迫。这就象小平同志说的那样：“金融是国民经济的核心。”
第二个问题，我想讲一下，三大银行法展示了我国银行业改革的方向，是我国金融基本法律制度的重要组成部分。这几部法律，我想大家手上都有资料了。
首先讲一下银监法。在讲之前我想先介绍一下它的背景。我个人认为，这部银监法是我们和国际金融规则接轨最深、最全面的一部法律。我们在总结自己经验的基础上借鉴了巴塞尔银行监管委员会的一些做法。巴塞尔银行监管委员会是国际上公认的比较权威的一个机构，它有两个协议。1988年的老协议和2004年颁布的新协议。我们的银监法主要是结合我们的国情借鉴了它的新协议。它这个新协议的内容很多，有三大支柱。第一个支柱，银行的资本充足率要等于或者大于8%。第二个支柱，对银行监管的覆盖面比老资本协议扩大了。新资本协议指出，全球银行业的监管风险、信用风险、道德风险都比较高，贷款不还贷的现象比较严重。同时也指出，银行内部的操作风险已经成为主要风险。英国在九十年代曾经发生过这样一起事件。一个银行的操盘手在操盘的时候，把一家银行搞得濒临破产。可见内部的操作风险也会给银行业带来很大麻烦。第三个制度，银行要搞市场化，总的来说是银行要搞股份公司，要上市。按照国际通行的规则，上市公司的信息披露要透明、要公开。我国银监会的主席刘明康同志给巴塞尔银行监管委员会的主席写了一封信，表明了我们的两点态度：第一，我们支持新资本协议，因为这三大支柱是非常好的；第二，中国银行业目前还不具备完全实施新资本协议的条件。我们银行业的监管人有意识地把新资本协议的三大支柱引进来，因此银监法就吸收了巴塞尔银行监管委员会新资本协议的原则。
银监法主要有四个方面的内容：第一个方面，监管对象和监管手段。就是说银监会你监管谁？你有什么监管措施？
从监管对象上来讲，有三个方面。第一个，中华人民共和国境内的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。第二个监管对象是，中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构。第三个监管对象是，经国务院银行业监督管理机构批准在境外设立的金融机构以及以上金融机构在境外的业务活动。
银监会的主要职责有以下几点。第一个，依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。即它有权制定规则。在起草银监法的时候，我们仅仅是在草案中笼统地规定了监管者为银行业监督管理机构，直到二审的时候我们才发现这个问题——这个银行业监督管理机构究竟指的是国务院下属的银监会还是各省的银监局？各省的银监局无权制定规则，制定规则是银监会的权力。后来法律上就明确了国务院的银行业监督管理机构为中国银监会，各省为银监局。第二个职能，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。比如设立，全国中资银行的设立，都要它批准，破产也要银监会批准。第三，对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理，也就是管人，而且管的是高级管理人员。第四个职责很厉害，对银行业金融机构股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。不只是去查董事会，股东也管。还有一个就是银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查和非现场监管，这一点很厉害。现场检查这个东西，在美国和日本都很常见。美国的金融业监督管理局实施的现场检查非常厉害，营业资料和帐册都全部封存。谁要动就是违法，就要采取强制措施。还有一个就是，国务院银行业监督管理机构对银行业自律组织的活动进行指导和监督。银监会借鉴巴塞尔银行监管委员会新资本协议有三点措施。第一个措施就是国务院银行业监督管理机构监督银行业实行审慎经营的规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等等。这个完全是新资本协议的内容。第二个措施就是，国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构实行并表监督管理。这和我们以前的做法是不一样的，是新资本协议的体现。第三个措施，国务院银行业监督管理机构可以和其他国家或者地区的银行业监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。跨境监督管理要求订立双边协议，当然目前还没有这方面的情况，但这只是一个时间问题。因为我们已经有两家银行进入了世界500强，而且我们的金融流量非常大。跨境监督管理必须订立双边协议，不能象美国那样。我举个例子。前些日子中国银行的纽约分行因违规放贷被美国的银监局进行了现场检查，事后决定罚款8000万美元。中国银行纽约分行违规放贷的事实是确实存在的，但是美国提出的要求是无理要求。它说中国银行的分支机构我们实施了监管，对于中国银行的总行我们也要实施并表监管。这个要求当然被我们拒绝了。因为我们没有订立双边协议嘛！后来它的罚款也没有罚到8000万。这是一个主权问题。
第二个方面是监管制度的改革。监管制度改革的一个重要原则就是按照巴塞尔银行监管委员会新资本协议，由以前我们单纯的合规性监管转变为合规监管与风险监管并重，尤其是突出风险监管。
第三个方面是风险制度的建立。风险制度包括两个方面，一是突发风险的预警、发现和报告制度，这是银监会的一个重要功能。银监法中有这样一条很重要，就是“国务院银行业监督管理机构应当建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，根据银行业金融机构的评级情况和风险状况，确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。”第二个是突发风险的处置制度。银监法中有这样一条：“国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。”这些都借鉴了巴塞尔银行监管委员会的新资本协议。巴塞尔银行1988年搞了一个类似的资本协议，但是90年代国际上金融危机实在是太多了。首先是英国的英镑危机，其次是墨西哥的货币危机，然后是亚洲金融危机，第四个是卢布危机，最后是阿根廷的金融危机。阿根廷的金融危机严重到什么程度呢？外汇存款一次只能取30美元。当时阿根廷也准备启动国家破产清算程序。但是阿根廷是美国的后院，美国就实施了货币干预。所以，在这种情况下，巴塞尔银行对风险管理特别严格，而且还出台了一个新资本协议。
第四个内容，确立了银监会统一领导的管理体制，削弱了地方政府的权力。银监会的权力很大，那么谁来监督银监会？现在的权力架构只有两种。一个是分权，权力不能过度集中，集中是要出事情的。象过去的苏联和我国的计划经济时代，就是那样。第二个是光分权不制约，最后导致分散主义。银监会谁来制约呢？银监法规定了两个。第一个，内部的制约，实行岗位责任制；第二个，外部的制约，由国务院审计、监察等机关，依照法律规定对国务院银行业监督管理机构的活动进行监督。 这样的一个权力架构是非常科学的。当然，我们和美国是不一样的，美国实行的是听政制度。我把你叫来，我提问题你来回答，这样来制约。
下面我们来讲央行法的修改。央行法的修改是三个方面。
第一个方面，加强人民银行制定和执行政策和改革的职能，以及宏观调控、化解金融风险的职能。比如它建立了中国人民银行货币政策委员会，这个委员会非常重要。它的职能是在国家宏观调控、货币制度调整中发挥重要的作用。比如说，人民币的利率，是升息还是降息？人民币的外汇汇率，是贬值还是升值？人民币的广义货币，狭义货币，投放量应该是多少？这些都由中国人民银行货币政策委员会来决定。这是一个非常大的权力。同时，为了是国家权力机关对人民银行实施更有力的监督，它特别制定了第六条：“中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。”同学们注意，这一条在其他法律中是很少有的。因为按照人大组织法，需要向人大提出报告的有五个：一个是国务院的政府工作报告，一个是财政部的预决算报告，一个是国家发改委的改革计划报告，第四个是最高人民法院院长的报告，第五个是最高人民检察院检察长的报告。虽然全国人大常委会可以临时性地就某个问题要求某个部门做报告，但很少在法律上明确要求某个部门必须做报告。
第二个方面，央行法保留了必要的监管职能。主要是对银行间同业拆借市场和银行间债券市场，银行间外汇市场以及黄金市场实施监督管理。它还有一个重要的职能是会同银监会制定支付结算规则，支付结算规则是银行的核心规则。
人民银行法修改的第三个内容，就是为了适应国际上打击洗钱工作的需要，增加了一条：“中国人民银行指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测。”大家知道90年代以来，国际上的可疑黑钱流动量非常大，每年都有成千亿的美元。黑钱细成白钱主要是通过银行。这个问题国际上有没有解决，包括瑞士银行。瑞士银行很大了，但萨达姆洗钱都是在瑞士银行，据说拉登洗钱也都是在瑞士银行。所以反洗钱是央行的一项重要职责。原来国务院的草案上写的是中国人民银行“组织、协调”反洗钱工作。后来大家考虑到反洗钱工作光由中国人民银行“组织、协调”能行吗？它涉及到海关、公安部、检察院、财政部、税务这些部门。单靠人民银行是不行的。人民银行应该搞资金监测，整天盯着那些可疑的黑钱。人民银行应该指导、部署方案。哪个时间哪个地区有可疑黑钱出现，你应该有个方案。所以后来决议写上了人民银行“指导、部署”反洗钱工作。
第三个，关于商行法。商业银行法主要有以下几处变动：
第一个是增加了办理票据承兑与贴现、买卖政府债券、金融债券、从事银行卡业务、经中国人民银行批准，可以经营结汇、售汇业务等，这些都是新增加的业务。第二个，删去了什么内容呢？国家的特定贷款。我们过去的商业银行法有个规定叫“国务院的特定贷款”。也就是说国务院批准的特定贷款项目国有独资商业银行应当发放贷款，这个贷款必须发放。现在这个特定贷款取消了。政府，也就是国务院，无权给国有商业银行搞特定贷款。特定贷款指的是什么呢？比如世界银行和亚洲开发银行对我国实施的贷款项目，这是国务院的特定贷款，你必须工商银行发放给哪个地区哪个部门。现在这些都被取消了。第三个改变的有，媒体上炒作得比较厉害的，我们实行的银行与房地产、保险、证券分业经营，不能混业经营。这个在草案起草时是有争议的。有一部分委员认为，既然我们的银行业要改革、要发展、要与国际接轨，就要实行混业经营。最后这个问题提请国务院进行研究，家宝总理主持国务院办公会议决定了现在的条款：还是分业经营，但加了一句话——“但国家另有规定的除外”。这样一来空间就大了，而如果没有这句话就不好办了。将来混业经营有条件了怎么办呢？还要修改法律吗？
银监法主要规定的是对银行业的监督管理，它不办金融业务。央行法的修改主要是把监督只能基本上分离出来，主要实施货币政策，调控金融风险。商业银行法的修改方向，有增加的内容；有删除的内容，比如政府不能给商业银行搞特定贷款；也有修改的内容。这体现了小平同志“把银行办成真正的银行”的思想，也给未来的混业经营留下了一个平台。这样大家都很高兴。
第三个问题，我想讲一下，认真贯彻执行三大银行法，完善金融监管体制，深化金融企业改革，促进金融业的健康发展。
当前，我们的金融监管、金融改革、金融建设呈现这么十二个字的特点。一是“整体推进”。什么叫整体推进呢？不仅国有独资银行改革在推进，而且政策性银行如农业发展银行，股份制银行如光大银行、浦东发展银行、深圳发展银行等都在改。第二句话“全面深化”。我认为全面深化是有特定含义的。我们老讲深化改革开放，要深化到什么程度？银行业的全面深化就是要深化到和巴塞尔银行监管委员会新资本协议接轨。什么时候能实行三大支柱了，银行业的改革也就差不多了。第三句话，“稳步提速”。这一点和媒体的提法不一样，媒体讲全面提速，我说还不行。因为四大商业银行只有中国银行和中国建设银行开始实行市场化的改革试点，工商银行和农业银行现在还没有。这个时候怎么能全面提速呢？所以目前的情况是“整体推进、全面深化、稳步提速”。第一个表现，首先是多种所有制经营机构并存的金融企业体系已经基本形成。截止目前，我国共有四家国有独资商业银行、三家政策性银行、十一家股份制商业银行、112家城市商业银行、758家城市信用社、35540家农村信用社、70家信托投资公司、74家财务公司、126家证券公司、25家资本管理公司、189家期货公司、58家保险公司。这些金融企业是金融市场的主体，正在并将继续承担资本外汇市场筹资、融资、投资、保值、增值，支持国民经济持续快速健康发展的重要职能。关于我们的资本原始积累，谁来积累？是我们的企业，是我们的自然人。但谁来认购？是我们的银行，是金融。其中银行业的金融机构又是金融市场主体的核心。我们现在的银行业金融机构的资产总额已经达到27.6万亿，占全部金融机构总资产的95%。所以国家要从银行开刀。因为银行搞好了，差不多整个金融就搞好了。第二个表现，中央分业经营、分业监管的体制得到了有效的实施。三个监管部门对各自发布的几千项部门规则按照WTO的承诺进行了修改、清理，同时制定了银监法，修改了央行法和商行法，完善了证券法、保险法等等。第三个表现，着眼中国资本市场体制结构安全，为履行2006年12月对外资银行全面开放的入世承诺提供了契机。比如外资银行经营人民币业务的城市扩大到13个；调高了外资金融机构参股中资机构的比例；出台了《汽车经营公司管理办法》，开放了汽车融资经营业务。特别是2004年1月6日，国务院指令动用外汇储备成立汇兑风险准备金。注资中国银行、中国建设银行450亿美元，37246亿人民币，实行股份制改革试点，争取3年内基本成为具有国际竞争力的现代化股份制商业银行，正式启动了国有独资银行股份制改造。什么意思呢？两家银行两年后一定要上市，而且要挤进全球100家之列。后来，国务院又出台了《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》。资本市场的稳定发展需要有相关的政策指导。这里面有几个政策亮点。第一个，关于各类所有制企业平等上市的问题。国有企业、民营企业、外资企业都平等对待，搞国民待遇。第二个，关于确保上市公司的质量和投资回报的问题。要改变重上市、轻转制，重筹资、轻回报的观念。要特别为投资者提供分享经济增长的成功的机会。第三个，关于鼓励合规资金入世的做法。比如社保基金，企业补助养老基金，商业保险基金都要逐步提高在资本市场的投入比例，特别提出要把机构投资者作为市场的主体。再一个，积极稳妥地解决国有股减持的问题。中国的资本市场发育不全。我主要是讲证券和期货市场。期货市场去年市值4万亿人民币，但它的品种太少，只有三个品种，一个粮食，一个胶合板，一个铜。一个成熟的期货市场对回避风险相当重要。到2003年底，中国共有上市公司1289家，证券市场市价总值42457亿，这个数目也很大啊！几乎占到GDP的三分之一。但它的流通市值只有13000亿，流通比例大约占三分之一，三分之二的股票处于不流通状态，这是很不合理的。中国银行业自身改革开放以来25年的发展历程表明，金融体制改革和金融建设过程和中国银行业的法治化进程是一致的。所以，我们应当严格执行法律、法规，特别要重视执行中央和国务院各个时期确定的金融方针政策，应该做到在政策引导下的法治化。这个问题涉及到政策与法律的关系，两者之间的关系是非常密切的。除了基本特征相同以外，它的主要职能是什么呢？政策来得快，法律来得慢；法律程序比较烦琐，政策的决策程序更快一些；政策成熟到一定程度，就可以上升为法律。如果不重视政策引导，死扛这几个法律法规，那是不行的。所以我们必须坚持政策引导下的法治化进程，这是我的观点，同志们也可以讨论。
关于政策引导下的法治化进程，我认为应该注意七个问题。
第一个问题，必须牢固树立金融在国民经济发展中重要地位的认识，25年以来的历程完全可以表明，金融是现代经济的核心。而金融业也是一个高风险的行业。金融风险突发性强、涉及面广、危害性大。一旦出现重大问题，就会危及经济社会稳定甚至政治稳定，严重影响改革开放和现代化建设进程。我刚才已经讲了90年代特别频繁的金融危机，为什么呢？经济全球化在90年代加强了，尤其是第三世界介入银行业，这个风险频率就相当高了。我讲一下美国。现在美国在搞两党竞选，他们的策略上有所不同。民主党善于搞经济，共和党善于搞扩张。克林顿当了两任美国总统，他上台以后民主党非常高兴。当时美国的经济正面临着严峻的考验，表现为持续多年的经济消退。老布什很成功的搞掉了苏联，搞掉了东欧的社会主义国家，打赢了第一次海湾战争，但经济搞得很糟糕。老百姓对经济衰退意见很大，就把克林顿选了上去。克林顿上台后采取了以下几个措施：第一个，他搞产业调整。他把传统的美国制造业的投资调整为以IT产业为主。它的IT产业总量很大。他制定了信息高速公路计划，重点加强光纤网络基础建设和基础研究。从90年代开始，美国对信息产业的投资超过对其他产业的投资。到2000年，美国这方面的研究和发展的投资超过2500亿美元，占美国GDP的2.5%。当然到了克林顿后期也出现了IT产业的泡沫。不过克林顿留下了比较好的摊子。第二个措施，他健全了北美自由贸易区。他把加拿大的资源，美国强大的资金与技术，和墨西哥的廉价劳动力紧密结合起来。这是一个最佳组合的经济贸易区。第三，发展外贸市场。原来美国的进出口贸易额只占GDP的12%左右，后来他搞到18%。最后一个措施，他启用了格林斯藩，也就是美国联邦储备局的主席。应该说，格林斯藩对克林顿政府维持4—5%的经济高速增长立下了汗马功劳。克林顿下台的时候，给小布什留下了1500亿美元的财政盈余。小不什在两年多的时间里，打仗就打掉了1500亿美元，此外还欠4000亿美元。新总统上台组阁的时候，一般的政府官员包括驻外大使都要换掉，但美联储的主席格林斯藩就没有换。小布什上任两年多以来，格林斯藩8次降息，这在美国是没有过的。降息就是为了刺激美国的制造业，为小布什打仗寻找财源啊！所以，格林斯藩被成为美国的经济总统。我估计，如果没有格林斯藩，小布什在过去两年多打仗的时候很可能会遇到财政困难。所以银行业、金融业的地位是非常重要的。
在我国，有人说银行资产的流失就是国有资产的流失，我认为是储户的损失。所以，最高人民法院民二庭的法官对金融案子特别重视。在程序上，银行和其他当事人地位是平等的。但是在涉及到实体案子的时候，我们必须明确银行资产是不能随便流失的。
第二个，必须着力推进国有商业银行股份制改革。我刚才讲了，国有商业银行在我国经济、社会发展中起着举足轻重的作用，关系到国民经济的命脉和经济安全。目前，国有重点企业贷款，比如说宝钢、鞍钢、一汽、二汽等，国有商业银行贷款占90%；国家重点建设贷款，比如三峡工程、南水北调工程，国有商业银行贷款占95%左右。可见，搞好国有商业银行的改革是相当重要的。但是我们现在的情况不是非常理想。截止2003年底，我们金融机构中银行不良资产的比重是62%多，这比例很高了。全国金融机构的资本充足率只有6.36%。为什么选中国建设银行和中国银行作为试点呢？主要是因为中国建设银行的不良资产只有11%多一点，中国银行是18.02%。我们的银行不良资产的比例是相当高的。所以，有的国外媒体讲，中国的国有商业银行实际上已经破产了，也不是没有道理。从这个意义上来讲，这次的改革是不得了的事情。所以家宝总理在两会结束后的记者招待会上讲：“这次改革是背水一战，只能成功，不能失败。我们采取这样有力的措施，因为这确实是一场输不起的实践。我们必须下大的决心来保证这次改革成功。”输不起啊，同志们！其他的改革我们可以摸着石头过河，走不过去可以回来。我们的450亿美金投下去不要打水漂啊！过去我们不是没有投资啊！我们1988年就投了2000多亿，最后还是不行啊！为什么？没有改革嘛！政府控制嘛！政府要求投向哪里就得投向哪里。大家想想我们朱镕基总理当选后在记者招待会上讲过：“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我将勇往直前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已。” 朱镕基同志担任总理的五年，恰好经历亚洲金融危机，但我们没有出现日本、韩国那样的危机，更没有出现政治动乱。五年间我们的外汇储备增加了1000亿美元。所以我觉得家宝总理在说这段话的时候是很有感情的，非常重要。
第三个，必须完善农村金融体系，深化农村信用社改革，这个也是很重要的。这个对于解决“三农”问题，非常重要。深化农村信用社改革的关键，是要甩掉农村信用社的包袱。中央已经决定选择8个省区作为试点，这8个省区的损失由中央和地方两级分摊。2000年底以前发生的一般贷款190亿美元，由中央中国人民银行垫付。同时3年内关闭、兼并目前的3万多家农村信用社，只留3000家。这是一个很重要的举措。第二个措施，把农村信用社的法律地位定位为“为三农服务的社区金融机构”，不准到城市去搞房地产，不准为企业放贷，更不准搞股票，必须为三农服务。这里面有个问题我提出来。十一届三中全会决议里有这么两句话：“实事求是地对待民间借贷。规范和引导民间借贷。”怎么理解？我个人理解民间借贷分为两种：一种是企业与企业或者企业与自然人之间，另一种是自然人之间。按照我们的法律法规，不允许企业之间私相借贷，企业借贷必须经过银行。私相借贷产生的纠纷，人民法院一般都按无效民事行为处理，判决返还。第二个是自然人之间的高利贷问题。我们一般认为高于法定利息的3倍为高利贷。高利贷一般不予保护，而且要处罚。但是咱们党的文件提出要实事求是地对待民间借贷、规范和引导民间借贷，这是一个问题。我提出来，供大家讨论。
第四个，必须加快资本市场发展步伐，提高直接融资比例。应该说资本市场是金融市场的重要组成部分。资本市场包括证券市场、保险市场、外汇交易市场、期货市场、以及其他金融衍生产品市场等等。一个繁荣、完善、有效的资本市场是增加资本积聚、促进资本形成的重要条件。我们正处在中华民族复兴的重要阶段，这个复兴主要市经济的复兴。经济复兴就要进行资本的原始积累。所有的国家都有资本原始积累的过程。西方国家资本原始积累是通过掠夺、侵略和扩张完成的，比如甲午战争。在国内，美国剥削黑奴，欧洲剥削华工。我国的资本原始积累，主要还是靠企业，靠自然人。他们是在资本原始积累的同时进行经济建设，所以我们对资本的需求量是非常大的。我们除了借外债和引进外资以外，国内积累主要靠资本市场。有人说我国储蓄额过高。我给同学们提供一个信息。截止2003年底，我国全部金融机构居民储蓄存款余额为103617亿。但是，当我们1986年开始城市经济改革的时候，日本的居民人均储蓄余额为24303美元，而我国的现在的人均水平还不到1000美元。这怎么能说我国储蓄余额过高了呢？问题是我们这么多的储蓄余额怎么用。
我们的问题是资本市场发育不健全，直接融资不够，依赖于银行借贷的观念还没有转变过来。在资本市场中，我国的证券市场发展比较快。证券市场以股票市场为主，股票以散户交易为主，交易成本比较高，非系统风险大，筹资效率低。由于资本市场不发达，导致直接融资与间接融资的比例严重失调。所以资本市场要改革，改革的方向就是市场化。
第五个问题，积极鼓励社会资金参与证券经营机构的重组和改造，稳定和发展股份制金融企业。我想讲一下关联贷款和关联交易的问题，这是建立民营银行的重要问题。银监会为什么要审查股东的资金来源和资本充足能力？主要是担心风险交易。风险交易已经成为资本市场的严重威胁。很多大股东把上市公司当成提款机，最后把上市公司掏空。还有一些上市公司搞虚假陈述。所以最高法院前年专门出台了一个关于审理证券市场虚假陈述案件纠纷的司法解释。上市公司成为大股东的提款机，这对股票市场是很危险的。据我所知，现在有5家民营银行正在银监会报批。如果这些银行上市以后也成了大股东的提款机，这对股票市场是很危险的。2000年贵阳市商业银行增资扩股，贵州一家民营企业入股1900万人民币，占4%。它马上就从贵阳市商业银行贷款400万。它要是有资金还没关系，要是没有资金那不是打水漂了？当然，它投的1900万注册以后有没有抽回来也还没有搞清楚。2002年10月，成都市商业银行想增资扩股8亿元，中国人民银行成都分行就批了。批准以后，中国人民银行成都分行检查的时候发现，它扩股8个亿，但严重的违规贷款就有10个亿。民间资本是非常愿意投资股份制商业银行的——多好啊，财权掌握在我手里了！可见，社会资金进入股份制银行的时候，关联交易非常严重。所以中央提出要协调发展，一方面要搞经济体制改革，另一方面要加强诚信体系建设。
第六个问题，必须加强对金融的宏观调控，防范和化解金融风险。围绕这个问题，最近金融调控的热点问题是人民币的利率问题，人民币的利率要进行市场化改革。人民币的汇率也要进行改革。当前关键是要对付美国发起的、日本配合的、欧盟支持的人民币升值的压力。这也表明中国经济对世界的影响增大。去年世界经济增长3.3%，中国贡献1.2%，美国贡献0.8%，还有1.3%是日本和欧盟贡献的。这就使人民币是否升值、中国经济是否过热成为国际上关注的焦点。美国的压力主要是他们认为和我们的贸易逆差太大，实际上这是由于中美两国的计算方法不同造成的。美国失业率高不是因为贸易逆差，原因在于他的产业结构不合理，更何况中美贸易额只占他们总额的1%！所以欧元之父罗伯茨.蒙代尔认为人民币升值应满足3个条件：第一，人民币可兑换；第二，国际收支平衡；第三，国际金融稳定。目前这三个条件一个都不具备。如果这种情形下强行使人民币贬值，可能导致类似上个世纪九十年代迫使日元升值造成的日本持续十多年的经济衰退的局面。当年美国的政策是让日本人“用自己的锅煮熟自己”，我们也要防止美国人让中国人“用自己的锅煮熟自己”。罗伯茨.蒙代尔还认为人民币升值将会使中国这个世界经济中的亮点因此而变得暗淡，从整体上对世界经济不利，可能导致其他国家面临风险。他强调，要求人民币提高汇率是一个重大的错误。
讲到宏观调控，还有一个问题就是银行的贷款，这个问题非常重要。这次中国人民银行确定的2004年的货币供应量和新增贷款规模都要低于去年，广义货币和狭义货币分别增长17%左右，全部金融机构新增贷款2.6万亿左右，都低于去年。钢铁、电解铝、水泥等过度投资行业的新增贷款将受到严格控制。房地产、汽车信贷业务也将加强风险监管和控制。去年披露的是这样。去年我国钢材的消耗占世界消耗总量的36%，煤的消耗占世界消耗总量的30%，水泥的消耗占世界消耗总量的55%，原油进口达到国内产量的80%。要是这样搞下去，我们是在透支子孙后代的资源啊！所以中国人民银行在宏观调控方面作出了一个非常英明的决策。
第七个问题，必须完善金融监管体制。巴塞尔银行监管委员会新资本协议的第二根支柱就是金融监管的覆盖面，将风险扩展到内部的操作风险。这也是我们三大银行法的重要问题。我们要转变理念，从合规监管为主到合规监管与风险监管相结合。
好！我已经讲了两个钟头了，可能超出了规定的时间。我先说明一点，我今天讲的，讲对了，同志们参考；讲错了，我们可以讨论。今天能在中国人民大学法学院这样一个高雅的场所讲课，我真是感到非常荣幸！谢谢大家！谢谢！（掌声）
来源：中国民商法律网
