全国人大常委会的监督工作

监督权，是宪法和法律赋予全国人大及其常委会的一项重要职权。全国人大常委会的监督，主要有两个方面：一是法律监督，即监督宪法和法律的实施；二是工作监督，即监督国务院和最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“一府两院”）的工作。法律监督的基本形式有两种，一是检查监督法律的实施情况（简称执法检查），二是法规备案审查。工作监督的基本形式是听取和审议“一府两院”的工作报告。
    
    一、关于执法检查
    
    执法检查是全国人大常委会行使监督职权的一项经常性工作，其目的是为了使宪法和法律切实得到贯彻实施，更好地做到“有法必依、执法必严、违法必究”。
    
    早在上个世纪80年代中期，一些省、市人大常委会就率先开展了执法检查。如安徽省人大常委会从1985年起每年组织一次全省范围的执法检查；浙江、江苏等省人大常委会经常听取关于法律、法规执行情况的汇报；湖南、青海等省人大常委会还作出了关于开展执法检查的决定。全国人大常委会在总结各地经验的基础上，于90年代初期开始组织执法检查。1993年9月2日，八届全国人大常委会第三次会议制定了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（以下简称《若干规定》），执法检查有了具体的法律依据。九届全国人大常委会进一步提出了《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》（1999年4月23日九届全国人大常委会第十四次委员长会议通过），使常委会的执法检查步入了规范化、制度化的轨道。
    
    （一）主要做法
    
    全国人大常委会的执法检查大体按以下五个步骤进行。
    
    1.制定计划。按照《若干规定》的要求，“全国人大常委会的执法检查计划，由常委会办公厅在每年代表大会会议后一个月内拟定，报委员长会议批准，印发常委会会议”。代表大会一般3月中旬结束，因此，常委会的执法检查计划需提请4月份召开的委员长会议审议批准。
    
    执法检查计划草案是由办公厅和有关专门委员会共同研究提出的。每年年初，办公厅就开始考虑这个问题，注意收集和听取各有关方面包括“一府两院”的意见；各专门委员会在拟定各自的年度工作计划时，也会对常委会的执法检查工作提出建议。在此基础上，办公厅和专门委员会经过反复协商，提出常委会当年的执法检查计划草案（草案包括：执法检查的内容和时间、检查的对象和组织、检查的步骤和要求、检查的新闻报道等）。草案经秘书长办公会议讨论修改后，报委员长会议审批，然后印发4月份召开的常委会会议，并书面通知国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院以及省、自治区、直辖市人大常委会。
    
    制定执法检查计划的核心问题是选择好检查的法律。主要把握三个环节。一是检查的法律不宜安排过多，要少而精。实践证明，常委会检查的法律每年安排4—5部比较适宜。6月到12月共有4次常委会会议，每次安排审议1个执法检查报告，全年可安排4个。如果计划检查5部法律，其中1部可作跨年度安排。二是检查的法律要选准、选好。三是检查要有侧重点。每部法律都涉及很多方面的内容，选择其中的两三个问题重点检查，效果比较好。
    
    2.组织检查组。执法检查计划经委员长会议批准后，本着精干、效能、便于活动的原则，组织相应的执法检查组。检查组组长一般请副委员长担任，副组长由相关专门委员会主任委员或副主任委员担任，组员从常委会组成人员中确定，也可请相关专门委员会组成人员参加工作。赴地方检查时，检查组可分成若干个小组。每个小组由1—2位常委会委员组成，工作人员从全国人大机关抽调，小组总人数一般不超过7人。在地方时，也可吸收当地的全国人大代表和地方人大常委会的有关负责同志参加。执法检查的具体组织、协调和服务工作，由办公厅和相关专门委员会共同负责。
    
    执法检查组成立后，要认真做好检查前的准备工作，制定出切实可行的执法检查具体方案（包括检查的指导思想、重点内容、日程安排、人员分组等）；检查组成员和工作人员要学习和掌握有关法律、法规和政策，以及必要的专业知识。
    
    3.开展检查。执法检查组首要要听取法律实施主管机关及有关方面的汇报，了解法律实施的基本情况。到了地方之后，通常采取召开座谈会、实地考察、个别走访、随机抽查、问卷调查、开设热线电话等多种方式开展检查，听取各方面的意见，了解和掌握法律实施的情况。鉴于执法检查组只能去少数几个省份，可以委托部分省（区、市）人大常委会对全国人大常委会所检查的法律在当地的实施情况进行检查，并将检查情况书面提供给全国人大常委会执法检查组。
    
    需要说明的是，全国人大常委会执法检查的对象是法律实施主管机关，检查组到地方去调研的主要目的，是从下面进一步了解和掌握法律实施的真实情况和存在的问题，督促“一府两院”改进执法工作，而不是检查地方。当然，通过检查，对地方的执法工作也会起到促进作用。此外，委托部分省（区、市）人大常委会检查法律在当地的实施情况，是请他们帮助全国人大常委会更为全面地了解法律实施的真实情况，不是要他们“自己查自己”。因此，把这种安排称为地方的“自查”是不确切的。
    
    4．撰写报告，提请审议。到地方检查结束后，执法检查组召开全体会议，交流总结实地了解的情况，讨论分析法律实施中存在的问题，与法律实施主管机关的负责同志一道研究提出改进执法工作的措施。在此基础上，撰写执法检查报告，提请常委会会议审议。按照《若干规定》的要求，报告应该包括：对所检查法律实施情况的全面评价，法律实施中存在的问题及原因分析，对改进执法工作的建议，以及法律本身需要修改、补充、解释的建议等内容。
    
    执法检查报告由执法检查组组长或委托副组长向常委会会议汇报，并在分组会议上进行审议。
    
    5．跟踪落实。执法检查报告经常委会会议审议后，由委员长会议委托办公厅将执法检查报告及审议意见以书面形式送交法律实施主管机关。有关机关按照报告提出的要求改进执法工作，并在六个月内将改进的措施和取得的效果向常委会作出书面汇报，由办公厅印发常委会会议。为了促进整改工作的落实，在执法检查报告送交有关机关三个月内由相关专门委员会跟踪听取一次汇报，了解他们改进执法工作的进展情况。
    
    九届以来，办公厅每年年初都将上一年度常委会执法检查的有关材料(包括常委会领导同志的讲话、执法检查计划、执法检查报告、改进执法工作的反馈报告等)汇编成册，发给全体代表。今年是换届，代表们拿到的是九届全国人大常委会五年执法检查情况的汇总资料。
    
    （二）基本情况
    
    常委会领导同志非常重视执法检查工作，常委会委员们也都积极参与。执法检查已经成为常委会组成人员除常委会会议之外集体参与最多的一项工作。例如：
    
    1993年—1997年，八届全国人大常委会共检查了19部法律和有关法律问题的决定的实施情况，先后组织了23次执法检查 (对有些法律的检查，不止安排一次)，有12位副委员长28人次、69位常委会委员175人次、42位专门委员会组成人员94人次参加了检查工作。检查的内容涉及工业、农业、环保、教育、科技、产品质量、社会治安等领域。
    
    1998年—2002年，九届全国人大常委会共检查了21部法律和有关法律问题的决定的实施情况，先后组织了22次执法检查 (农业法检查了两次)，有12位副委员长25人次、68位常委会委员132人次、54位专门委员会组成人员117人次参加了检查工作。检查的内容涉及农业、环保、教育、科技、基层民主建设、社会治安等领域。
    
    实践表明，全国人大常委会执法检查的作用是明显的，主要表现在四个方面：一是推动了全国范围的法律宣传和普及，增强了广大公民特别是领导干部的法制观念；二是促进了法律实施主管机关依法行政、公正司法，维护了法律的权威和尊严；三是丰富了常委会监督职能的实现形式，提高了监督工作水平；四是促进了法律的修改和完善。这说明常委会的执法检查对我国的民主法制建设起到了积极的推动作用，但也确实不能估计过高，执法检查还存在不少需要改进的地方，如何进一步提高执法检查的水平，特别是如何增强监督的实效，还需要深入研究解决。
    
    （三）进一步改进执法检查工作的思考
    
    吴邦国委员长在十届全国人大一次会议闭幕会上的讲话中指出：“要紧紧围绕增强监督实效这一中心环节，开展对宪法和法律实施的监督，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为，切实维护宪法和法律的权威”。我们理解，改进执法检查工作是全方位的，增强监督实效要体现在执法检查的全过程。我们考虑，是不是可从以下七个方面入手。
    
    1．要在选择检查的法律上下功夫。全国人大及其常委会通过的现行有效的法律和有关法律问题的决定有300多件，而每年只能安排检查4-5部法律或决定的实施情况。因此，选择好检查的法律项目尤为重要。法律选准了，再通过有效的检查，就可以起到典型示范、以点带面的作用。有的委员说，法律选对了，执法检查就成功了一半。这种说法是有道理的。
    
    怎样选择检查的法律呢？主要考虑三个因素，一是重大的，二是人民群众反映强烈的，三是覆盖面较广的。例如，今年的执法检查计划中，列入了农村土地承包法。大家知道，中央非常重视农村土地承包问题。胡锦涛总书记在今年1月份召开的中央农村工作会议上的讲话中指出，“土地直接关系农民的权益、农业的发展和农村的稳定，我们一定要给农民一个‘定心丸’。”“要尊重农户的市场主体地位，落实土地政策和土地承包法，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。据国家统计局提供的数据，我国现有2.4亿农户、9.3亿农民，土地是他们的基本生产资料和基本生活保障。开展农村土地承包法的执法检查，对于解决“三农”问题具有积极作用，也会受到广大农民的欢迎。又如未成年人保护问题，我国现有18岁以下的未成年人3.6亿。从国家来说，他们是祖国的未来；从家庭来说，他们多为独生子女，是家庭的重点保护对象。如何保障他们健康、安全成长，既是国家的大事，也是广大人民群众极为关心的问题。因此今年结合预防未成年人犯罪法，安排检查未成年人保护法的实施情况。我们相信，如果组织得当，会取得好的效果。
    
    对于一些重要的、基本的法律，还可以连续、反复检查。例如，农业法是农业方面的基本法律，1993年开始实施。考虑到农业问题始终是关系国计民生的重大问题，八届全国人大常委会于1994年至1997年连续四年检查了农业法的实施情况。1997年3月，布赫同志还代表常委会向八届全国人大五次会议作了农业法执法检查报告，大会通过了这个报告并作出了决议。1998年、2000年，九届全国人大常委会又两次组织了对农业法实施情况的检查。八、九两届常委会的六次执法检查，不仅促进了农业法的实施，也为该法的修改准备了条件。2002年12月，九届全国人大常委会第三十一次会议适时对农业法进行了修订。
    
    2．关键在于了解真实情况。了解和掌握法律实施的真实情况，是搞好执法检查、增强监督实效的前提。如何了解和掌握真实情况？最根本的是要坚持深入基层、深入群众、深入实际。这里有个如何真正做到轻车简从的问题。现在，检查组的同志到地方后，陪同人员仍嫌过多，而且层层陪同，越到下面人越多，动辄十几人，多者几十人，很难开展调研工作，更谈不上掌握第一手材料，了解真实情况了。这个问题应该下决心解决。从实际需要看，地方上只需安排少量必要人员帮助检查组做些事务性工作就可以了。此外，检查的方法也要切实可行。实践证明，以往采用过的听取汇报、召开座谈会、实地考察、个别走访、随机抽查以及问卷调查、开设热线电话等方式是行之有效的，要进一步总结这方面的经验，使之更加规范和完善。检查过程中，既要认真听取有关执法部门的汇报，更要注意听取各级人大常委会、各级人大代表和基层群众的意见。在选择检查对象时，好的单位、问题较多的单位都要考虑，这样有助于较为全面地了解情况。要继续坚持常委会执法检查组的检查与委托地方人大常委会的检查相结合，这样可以扩大了解法律实施情况的范围，同时也可以了解和借鉴地方人大常委会执法检查好的经验和做法。
    
    3．对执法检查中发现的典型违法案件要高度重视，并督促解决。按照《若干规定》的要求，“常委会不直接处理具体案件，具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理”，常委会可以把执法检查中发现的典型违法案件的有关材料转交法律实施主管机关，督促其依法处理。例如，2000年九届全国人大常委会刑事诉讼法执法检查组在检查中发现了一些违法案件，其中涉及超期羁押、刑讯逼供和保障律师履行职务不力等十起典型案件。根据检查组执法检查报告的建议，常委会将这些案件的单行材料随同执法检查报告转交法律实施主管机关，要求认真处理。有关机关非常重视，抓紧办理；举一反三，改进工作，并将这十起案件的处理情况及时向常委会送交了书面报告。这是常委会首次根据执法检查情况对典型违法案件提出查处意见，并实施监督，为常委会运用法律监督手段推进执法工作进行了有益的尝试，收到了较好的效果。
    
    4．要注意与法律的修改相衔接。执法检查的一项重要任务是，了解各方面对法律本身的评价，并提出修改的意见和建议。随着立法工作的深入开展，法律的修改与完善的任务将越来越重。例如，九届全国人大常委会通过的法律共76件，其中修改的法律就有41件，占54％。执法检查的过程也是考虑修改和完善法律的调研过程。因此在执法检查中，要注意收集各方面对法律本身的修改意见，在执法检查报告中提出相应的建议，把执法检查与立法工作有机结合起来。
    
    5．要切实提高执法检查报告的质量。执法检查报告是执法检查成果的集中体现，也是法律实施主管机关赖以改进执法工作的主要依据。从这些年的执法检查报告看，大多数写得比较好，有条件的还辅之生动形象的音像资料。但也有一些报告与《若干规定》的要求有距离。有的像一般的工作总结，缺乏执法检查特色；有的对法律实施中存在的问题及其原因缺乏深入分析，改进执法工作的建议比较空泛，缺乏指导性和可操作性。执法检查报告应该按照《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》的要求，围绕法律实施这一主线来撰写，使报告具有人大工作的特色。提出的改进执法工作的意见和建议要有针对性，做到有的放矢，言之有物，便于操作。
    
    6．重视审议环节，加强跟踪监督。常委会会议审议执法检查报告，是一个集思广益的过程。常委会会议的审议意见，实际上是对执法检查报告的完善和补充，对于法律实施主管机关改进执法工作具有同样重要的作用。因此一定要重视审议这个环节，下功夫提高审议质量。
    
    执法检查报告和审议意见送交法律实施主管机关之后，要注意跟踪监督，狠抓落实。抓住这个环节，执法检查工作才算做到了有始有终。现在，法律实施主管机关一般能按照《若干规定》要求的时间，向常委会提交改进执法工作情况的书面报告，并由办公厅印发常委会会议，问题是反馈的报告是否符合执法检查报告提出的要求，并没有作出评估。今后可否考虑增加一个程序，即法律实施主管机关改进执法工作的书面报告送达后，先请原执法检查组或相关专门委员会进行研究，提出评估性意见，然后再印发常委会会议。
    
    7．加大新闻宣传报道的力度，充分发挥舆论监督的作用。前面提到，常委会每年安排检查的法律只有几部，调研的地点也局限于少数省份。如何让广大人民群众了解执法检查的情况，关注执法检查的进程和效果，主要靠新闻媒介的宣传报道。自 1994年起，常委会每年的执法检查均设立新闻报道组。从法律实施主管机关的汇报会、执法检查组深入基层开展工作、检查情况的反馈会，到常委会会议审议执法检查报告，新闻媒介都作了积极的报道。需要改进的是，对于检查中发现的问题，特别是一些典型违法事例的报道还应该加强。《若干规定》第十一条规定，“全国人大常委会办公厅可就执法检查举行新闻发布会。对执法检查中发现的重大典型违法事件及其处理结果，可以公之于众”。今后可适时作出安排。这对于督促有关部门严格执法，及时纠正违法行为，增强全社会的法律意识，将会起到很好的推动作用。
    
    二、关于听取和审议工作报告
    
    听取和审议“一府两院”工作报告，是全国人大常委会进行工作监督的基本形式。自全国人大常委会成立起，这种监督形式就一直存在并在实践中不断完善和发展，九届全国人大以来又有了新的进展，主要是强调了听取和审议工作报告的计划性和规范化。九届全国人大的五年中，常委会共听取和审议了40个工作报告。办公厅已将这些报告汇编成册，在代表大会期间发给了全体代表。
    
    听取和审议“一府两院”工作报告同执法检查一样，也有一个如何进一步提高监督质量、增强监督实效的问题。从这些年的实践看，似应做好以下五个方面的工作。
    
    1．要选择好工作报告的题目。根据多年的实践，常委会每年安排听取和审议8-10个工作报告比较适宜、其中有3个报告依照法律规定是每年都必须安排的。这3个报告是：关于(上一年度)中央决算的报告(包含审查和批准中央决算)、关于(上一年度)中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告、关于 (本年度以来)国民经济和社会发展计划执行情况的报告。常委会十分重视对预算、计划执行情况的监督，于1999年、2000年相继制定了关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定。听取和审议上述3个报告是常委会对国家财政决算、预算执行和计划执行情况进行专题监督的重要措施，需要认真做好。其他几个报告的题目则要审时度势，仔细选择。
    
    选择工作报告题目的考虑因素，与选择执法检查项目一样，都要按照邦国同志多次强调的那样，着重抓两头：一头是抓关系改革发展稳定全局的重大问题，另一头是抓同老百姓切身利益密切相关的热点、难点问题。如果说有区别的话，就是有些工作报告的时效性可以更强一些。例如，1998年汛期，我国长江流域和松花江、嫩江流域发生特大洪水，全国人民十分关心抗洪抢险的情况。常委会在当年8月下旬召开的常委会会议上，听取和审议了温家宝同志代表国务院所作的关于全国抗洪抢险情况的报告。今年以来，广大人民群众十分关心非典型肺炎的防治问题，委员长会议遂作出决定，在4月份召开的常委会第二次会议上听取和审议了国务院关于非典型肺炎防治工作的报告。这个报告是吴仪同志来作的，反映很好。由于工作监督时效性强，更加贴近群众，很受广大人民群众的欢迎。
    
    有些涉及国家的重大问题和人民群众切身利益的问题，还可以连续安排听取和审议。例如，就业和再就业问题，关系改革发展稳定的大局，关系人民生活水平的提高，关系国家的长治久安，不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。全国人大常委会对此十分重视。从2001年开始，连续两年听取和审议了国务院关于就业和再就业情况的报告。今年，常委会仍将其列入计划，将在10月份召开的常委会第五次会议上再次听取和审议关于就业和再就业工作情况的报告。
    
    2．要同常委会的执法检查工作统筹考虑。执法检查、听取和审议“一府两院”工作报告都是常委会履行监督职能的有效形式，在制定计划时要注意通盘考虑，统筹安排。适合安排执法检查的，就列入执法检查计划；适合安排报告的，就列入听取和审议工作报告计划。例如，我国于2001年12月11日正式加入世界贸易组织，到今年年底刚好两年。为了适应加入世贸组织的需要，九届全国人大常委会先后修改了9部法律。两年来修改后的法律实施情况如何，“入世”后对我国的经济建设和社会发展有什么影响，人们十分关注。这9部法律涉及到几个法律部门和法律实施主管机关，如果分别逐个安排执法检查，不容易从总体上了解法律实施的效果。为此，常委会将其纳入听取和审议工作报告计划，拟于今年12月份请国务院就我国加入世贸组织以来的有关情况向常委会作报告。又如，未成年人保护和老年人权益保障问题，涉及到千家万户，都是人民群众普遍关心的社会问题。经过权衡，今年把未成年人保护法列入了执法检查计划(与预防未成年人犯罪法的实施情况一并检查)，把老年人权益保障工作列入了听取和审议“一府两院”工作报告计划。通过这两种监督形式，促进政府和全社会更加关心、爱护老年人和未成年人。
    
    3．制定计划要同“一府两院”充分协商。主要协商三个方面。一是工作报告的题目。例如，去年曾考虑把听取和审议南水北调工程的情况列入计划，当时国务院办公厅认为该工程总体规划尚在研究调整之中，汇报的条件不够成熟，因此没有列入。现在条件成熟了，经协商把这个题目列入了今年的计划。二是报告的时间。有的综合性工作涉及到多个部门，需要请国务院领导同志到常委会会议上作报告。例如，2000年安排的关于实施科教兴国战略工作情况的报告是李岚清同志作的；2001年安排的关于加强社会治安工作、开展严打整治斗争情况的报告是罗干同志作的；2002年安排的关于妇女权益保障工作情况的报告是吴仪同志作的。这些领导同志工作很忙，在安排计划时要考虑他们的时间，事先协调好。三是报告的侧重点。泛泛而谈，往往效果不好。重点讲什么，要事先协商好。
    
    4．要帮助有关部门提高工作报告的质量。人大各专门委员会人才荟萃，具有独特的优势，应该充分发挥作用，帮助有关部门提高工作报告的质量。常委会听取和审议工作报告的计划经委员长会议审议通过后，相关专门委员会可以提前介入，与有关部门共同研究报告的内容和重点；专门委员会也可以就工作报告涉及的问题开展调研，与报告的起草部门保持联系，了解工作进程，提供参考建议；在常委会听取报告前，相关专门委员会可以先听一次，帮助有关部门修改提高。
    
    5．要提高审议工作报告的水平。审议水平的高低主要表现在能否提出高质量的审议意见，并对改进工作有所帮助。如果审议的水平高，提出的意见和建议对报告部门有参考价值，就会受到重视和欢迎，也有助于同报告部门形成良好的互动关系。例如，在今年4月份召开的常委会第二次会议上，常委会组成人员对吴仪同志所作的关于非典型肺炎防治工作的报告进行了认真的审议，提出了许多好的意见和建议，办公厅连续出了八期简报反映审议情况。国务院领导同志对此非常重视，指示有关部门认真研究落实。他们把常委会的审议意见归纳成八个方面的工作，逐项落实，并且在不到一个月的时间内，就主动把落实的情况书面报告常委会(报告已印发常委会第三次会议)。
    
    提高审议水平的关键是事先做好调查研究，把听取和审议工作报告同开展调查研究结合起来。例如，在听取工作报告之前，安排常委会组成人员对报告涉及的问题进行视察，了解情况；请相关专门委员会进行专题调研，提供背景情况，供常委会审议时参考。此外，工作报告要尽可能提前印发常委会组成人员；在常委会会议审议工作报告时，提出报告的机关应派负责人到会听取意见，回答询问，交换看法。
    
    三、关于法规备案审查
    
    法规备案审查是全国人大常委会行使宪法和有关法律赋予的职权，对国务院和地方国家权力机关的立法情况进行法律监督的基本形式。这里所说的法规包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例；备案是指上述法规在公布后的一定期限内，由法定机关报送全国人大常委会存档，以备审查；审查则是全国人大专门委员会对报送备案的法规是否同宪法和法律相抵触进行审查，并提出审查意见。
    
    （一）法规概况
    
    行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，在法制建设中具有重要的地位和作用。这里先扼要介绍一下法规的基本情况。
    
    1．行政法规。行政法规是最高国家行政机关——国务院，根据宪法和法律制定的有关行政管理的规范性文件，其效力仅次于法律，高于地方性法规。国务院制定行政法规的权力最早源于 1982年宪法。1984年9月六届全国人大常委会第七次会议通过了关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定、1985年4月六届全国人大三次会议又通过了关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定，进一步扩大了国务院制定行政法规的范围。国务院在制定行政法规的同时，对原有法规也进行了清理。截止2003年5月31日，现行有效的行政法规共有640件。
    
    2．地方性法规。地方性法规是地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定的在本行政区域内实施的规范性文件。地方性法规包括：省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规；较大的市的人大及其常委会制定，经省、自治区人大常委会批准的地方性法规；经全国人大及其常委会授权的经济特区所在地的省、市的人大及其常委会制定的、在经济特区范围内实施的法规。
    
    省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规，是 1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的地方组织法规定的。 1982年宪法对这项权力予以确认。至2003年5月31日，省(区、市)人大及其常委会制定的、现行有效的地方性法规共4200多件①。
    
    较大的市的人大及其常委会制定地方性法规的权力，始于 1986年12月六届全国人大常委会修改的地方组织法，该法规定省会市和国务院批准的较大的市可以制定地方性法规。2000年3月15日九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》又规定，经济特区所在地的市可以制定地方性法规(立法法将上述三种类型的城市统称为“较大的市”)。我国现有省、自治区的人民政府所在地的市27个，经国务院批准的较大的市18个②，经济特区所在地的市4个(深圳、汕头、厦门、珠海)。截止 2003年5月31日，这49个较大的市的人大及其常委会制定的、现行有效的地方性法规近2000件。
    
    经济特区所在地的省、市的人大及其常委会制定法规是从 1981年开始的。全国人大及其常委会先后授权广东、福建、海南省和深圳、厦门、汕头、珠海市制定法规，在经济特区范围内实施。③从1981年11月五届全国人大常委会首次授权起到2003年5月31日，现行有效的经济特区法规共有260多件。
    
    3．自治条例和单行条例。自治条例是民族自治地方的人民代表大会，依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的全面调整本自治地方事务的综合性规范性文件。单行条例是民族自治地方的人民代表大会，依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的调整本自治地方某方面事务的单项规范性文件。
    
    早在1954年我国制定的第一部宪法就规定，自治区、自治州、自治县的自治机关可以制定自治条例和单行条例，报请全国人大常委会批准。1982年宪法对此作了新的规定，即：自治区制定的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案(2001年九届全国人大常委会修改的民族区域自治法，增加直辖市人大常委会为批准机关)。我国民族自治地方分为自治区(5个)，自治州 (30个)和自治县、旗(119个)三级。截止2003年5月31日，已有28个自治州、110个自治县(旗)制定了134件自治条例和438件单行条例(含对法律的变通和补充规定)。5个自治区还没有制定出自治条例和单行条例。
    
    （二）法规备案
    
    省、自治区、直辖市制定的地方性法规于1979年11月开始向全国人大常委会报送备案；自治州、自治县(旗)制定的自治条例和单行条例于1983年开始备案。报备的法规由全国人大常委会办公厅受理，主要是登记、存档。1987年，全国人大常委会办公厅和国务院办公厅联合发出《关于地方性法规备案工作的通知》，规定了地方性法规、自治条例和单行条例报备案的时间、内容、方式，备案工作有了新的发展。2000年3月九届全国人大三次会议通过了立法法，同年10月，九届全国人大常委会第三十四次委员长会议通过了依据立法法制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，使法规备案工作有了法律依据和规范化程序。
    
    行政法规是从立法法实施起(2000年7月1日)开始向全国人大常委会报送备案的。到2003年5月31日，国务院共报备了86件行政法规。在这次常委会召开期间，又收到1件国务院报备的行政法规——《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。这个管理办法是6月18日国务院第12次常务会议通过的， 6月20日(仅两天时间)就向全国人大常委会报请备案。
    
    省、自治区、直辖市制定的地方性法规，较大市制定的地方性法规，自治州和自治县(旗)制定的自治条例和单行条例统一由省(区、市)人大常委会向全国人大常委会报送备案。截止 2003年5月31日，报送备案的现行有效的地方性法规共计6195件，自治条例和单行条例共计572件。经济特区法规由制定机关直接报全国人大常委会备案。至2003年5月31日，报备案的现行有效的经济特区法规261件。
    
    全国人大常委会办公厅秘书局具体负责报备案法规的登记与存档工作，并根据各专门委员会的职责分工，对法规进行分类，送交相关的专门委员会备查。
    
    今年年初，办公厅将报备的法规汇编成册，其中法规目录约 8000件，录入光盘的法规(含法律)内容约3800万字，代表大会期间发给了每位代表。
    
    （三）法规审查
    
    全国人大常委会对备案的法规进行审查是从1982年开始的。当时，全国人大常委会已陆续收到报备的法规近300件。常委会办公厅根据领导同志的要求，组织力量对这些法规进行了初步审查，并于1982年8月提出了审查意见，印发常委会组成人员。以后几经调整，备案的法规转由专门委员会进行审查。具体做法是，法规报全国人大常委会备案后，由办公厅秘书局负责登记，并分送有关的专门委员会进行审查。专门委员会(或其办事机构)提出审查意见后，多半以办事机构的名义将审查意见送秘书局。秘书局汇总后，转送有关地方人大常委会办公厅研究办理。据统计，从1993年八届人大开始到2000年6月底立法法实施之前，送交各专门委员会审查的法规近6300件④，各专门委员会做了大量的审查工作。但是，由于当时没有明确的法律规定，法规审查工作基本上是工作机构之间的内部沟通。这样的审查方式存在两个问题：一是由秘书局转交的审查意见没有法律效力，地方人大可以修改，也可以不修改；二是这种主动审查的方式增加了专门委员会的工作量，特别是一些审查任务比较集中的专门委员会(如财经委员会)感到压力很大，难以承担。
    
    2000年制定的立法法，为法规的审查提供了法律依据。
    
    立法法第九十条规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”立法法除了对法规审查的提出和审查的机构作了规定之外，还对审查的具体程序作出了明确的规定，把法规的审查工作纳入了依法监督的轨道。
    
    由于立法法关于法规审查的提出，带有被动审查的色彩，即通常所说的不告不理，因此又出现了另外一个方面的问题。立法法实施以来，全国人大常委会一直没有收到国务院、中央军委、“两高”和各省(区、市)人大常委会对哪一件法规提出进行“审查的要求”，只收到一些企事业单位和个人提出的对某些法规进行“审查的建议”(目前正由法工委进行研究是否需送专门委员会审查)。有关部门对已经备案的法规是否存在同宪法和法律相抵触或不一致的问题，也没有主动过问。这样一来，在立法法实施后的近三年时间里，没有一件备案的法规正式进入专门委员会的审查程序。
    
    事实上，法规或法规的某些条款与法律相抵触或不一致的情况是存在的。因此，需要加强法规的审查工作。从目前情况看，在认真受理“审查的要求”和“审查的建议”的同时，采取适度的主动审查是必要的。就是说，专门委员会和工作机构可以主动研究备案的法规，选择少量的法规作典型，在做好充分准备的前提下，按照立法法的规定，启动审查程序。这种被动审查和主动审查相结合的方式，不仅有助于法规备案审查这一监督形式起到应有的作用，而且可以更好地发挥专门委员会的积极性和主动性。这项工作做好了，将会有效地督促法规制定机关增强宪法意识和法律意识，在立法工作中自觉维护我国社会主义法制的统一。
    
    吴邦国委员长在常委会第二次会议闭幕会上的讲话中指出：“全国人大常委会的监督工作，主要是法律监督和工作监督。监督的基本形式，主要是执法检查、听取工作报告和法规的备案审查。”这就是说，这三种监督的基本形式将成为全国人大常委会行使监督职权的经常性工作。从前面介绍的情况看，执法检查、听取和审议工作报告这两种监督形式的做法已经规范；法规备案审查这一监督形式中，备案工作已步入正轨，审查工作差距较大，法律意义上的审查工作尚处起步阶段。如果能以法规的审查作为监督工作的新的着力点，采取措施，加大力度，使得执法检查、听取和审议工作报告、法规备案审查这三种主要监督形式协调有效地运作起来，并且在实践中不断改进和提高，全国人大常委会的监督工作将会得到进一步的完善和加强。
    
    （作者为全国人大常委会副秘书长 全国人大环境与资源保护委员会委员）
    
    ①这个统计数据没有包括已经废止的地方性法规；经过多次修改的同一件法规，在统计中只作一件计算。以下的数据均以此方式统计。
    
    ②这些较大的市分别是：1984年批准的唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳，1988年批准的宁波，1992年批准的淄博、邯郸、本溪， 1993年批准的徐州、苏州。重庆市1984年被批准为较大市，1997年3月升为直辖市。
    
    ③1981年11月26日五届全国人大常委会授权广东、福建省可以制定法规，1988年4月 13日七届全国人大一次会议授权海南省可以制定法规，1992年7月1日七届全国人大常委会授权深圳市可以制定法规，1994年3月22日八届全国人大二次会议授权厦门市可以制定法规， 1996年3月17日八届全国人大四次会议授权汕头市和珠海市可以制定法规。
    
    ④统计时，法规在此期间多次修改的，按修改次数计算件数。
    
    来源：人民网