立法与执法

社会虽然需要法律,但如果有了法律却得不到很好的执行,违反法律的人受不到应有的惩罚,法律就会失去权威而被人藐视,结果是再多的法律也等于没有法律。
    
    国土资源部的一项调查显示:今年上半年全国各地共查出多年来产生的各类土地违法行为10.1万起,其中今年发生5.3万起。土地利用领域为什么会有如此严重的问题,是缺乏法律规制吗?10月5日的《财经》给出了答案:在中国,关于用地的法律、法规和部门规章,不算正式法律的《土地管理法》和《房地产管理法》,就有26部之多,地方的规定更多,例如北京市就有12部。应该说,已有的这些法律法规基本上能够对土地市场的交易行为进行有效的规制。然而"虽然法律法规并不少,但人们习惯了行政干预"。可见,执法机关是否不折不扣地执行了法律规制,是探究这个问题的关键。
    
    改革开放之初,我们的法制不健全,很多社会领域都没有法律规制,当出现了一些问题时,大家总是抱怨国家的法制不健全。乍看起来,这种指责似乎很有道理,因为法律毕竟是经验的总结,总是先有行为后有规范,因此,法律永远不可能尽善尽美。然而,如果我们仔细观察大多数对法制不健全的指责,就会发现很多时候情况并非如此,特别是经过近些年来的加强立法之后,立法已经不是问题,执法才是我们应该关注的。
    
    其实,过于关注立法,而对执法不到位视而不见的情况,不仅土地领域存在这样的问题,证券市场上也俯首可拾。以上市公司与关联方的资金往来和担保为例,《公司法》、《担保法》、《票据法》、《贷款通则》等法规早有规定,法院也有相关判例。监管部门也不断地根据法律制定"办法"、"准则"和"通知"之类的规范性文件,如2000年6月,证监会就曾专门发了《关于上市公司为他人提供担保有关问题的通知》,明确规定:上市公司不得以公司资产为本公司的股东、股东的控股子公司、股东的附属企业或者个人债务提供担保。2003年8月,证监会和国资委又联合发布的《关于规范上市公司与关联方资金往来及上市公司对外担保若干问题的通知》。但由于没有强有力的执法做支撑,上市公司在担保这一方面上的问题一直未得到有效的解决。
    
    为什么会出现有法不依、执法不严的情况?个中原因恐怕就很值得我们深思。我觉得主要是执法者法律素质不高、怠于执法或执法不严的问题。法律素质不高,导致执法者在执法时不能正确适用法律解决存在的问题,于是老觉得法律规定得不够详细和完善,以至总喜欢反复地制定各种法规文件,把纸面上的法规当成了法纪严明的体现。而怠于执法或执法不严,一来恐怕是执法者受人恩惠而故意不正确理解法律,二来就是责任心不强。只是这样一来,那些动用了大量人力物力辛辛苦苦制定的法律法规,往往被束之高阁了。
    
    正因为这样的原因,才造成了有关部门热衷于立法,而冷淡了执法的现象。于是我们陷入了一个怪圈:问题严重----抱怨法制不健全----立法----将法律束之高阁----问题又严重----抱怨----再立法。而对这个怪圈考察一番,可以发现这里恰恰缺少了解决问题的重要环节,即执法。
    
    社会虽然需要法律,但如果有了法律却得不到很好的执行,违反法律的人受不到应有的惩罚,法律就会失去权威而被人藐视,结果是再多的法律也等于没有法律。长此以往,我们就永远也跳不出怪圈,也永远不可能解决我们面临的种种问题,具体来说,比如关于上市公司的担保问题,如果没有人认真执法,那么这个问题就将永远存在,且愈演愈烈。
    
    《上海证券报 资本周刊》 马荣伟