对全国人大及其常委会立法中几个问题的看法

经过几十年的立法实践，特别是立法法的制定，我国的立法制度逐渐完善，立法工作越来越规范。同时，也要看到，立法制度和立法工作中还有不少问题需要进一步细化和明确。这里，我就其中的几个问题谈谈看法。

    一、立法案提案主体的提案范围

    我国宪法规定了修改宪法的提案主体，除此之外，宪法和有关法律没有规定向全国人大及其常委会提出法律案的主体的提案范围。这是不是说，除宪法修改案外，全国人大及其常委会的所有法律案每个提案主体都可以提出呢？显然不是。比如，有关全国人大组织、有关全国人大代表的法律案，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院都不能提出。那么，各提案主体分别有权提出哪些法律案呢？我们有必要对这个问题加以研究，明确各提案主体的提案范围，进一步完善我国的立法制度。

    根据宪法确定的我国的政权制度和法理，我认为对各提案主体的提案范围（除宪法修改案），可以作如下的划分：

    1．全国人大会议主席团、全国人大常委会、全国人大的一个代表团和30名以上的全国人大代表联名，有权提出全国人大立法权范围内的所有法律案（全国人大常委会已将我国的法律体系划分为七个部门：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。按此划分，上述提案主体可以提出除宪法修正案以外的七个法律部门的所有法律案）。

    2．全国人大常委会委员长会议、10名以上的全国人大常委会组成人员联名，有权提出全国人大常委会立法权范围内的所有法律案，还可以提出全国人大立法权范围内的全国人大常委会有权审议的所有法律案（经全国人大常委会审议通过后成为全国人大常委会的议案，由全国人大常委会向全国人大提出）。

    3．全国人大各专门委员会有权提出全国人大和全国人大常委会立法权范围内与本委员会有关的法律案，例如，法律委员会有权提出刑法、民法方面的法律案，民族委员会有权提出民族方面的法律案，财政经济委员会有权提出商法、经济法（主要是计划、预算、税收等综合经济）方面的法律案，华侨委员会有权提出侨务方面的法律案。

    4．国务院有权提出宪法相关法、行政法、经济法、社会法、非诉讼程序法方面的法律案。由于国务院是行政机关，它不提出民事、刑事、诉讼程序方面的法律案。八届全国人大时，社会上就修改婚姻法问题进行了讨论，并传由民政部起草修改草案，社会上的讨论是由民政部组织的，因此，人们搞不清讨论中的一些观点是学者的意见还是官方的考虑。民政部是婚姻登记的主管部门，不是婚姻法实施的主管部门。婚姻法是民事方面的法律，其修改草案是由全国人大常委会委员长会议提出的。

    另外，国务院也不提出有关国务院组织方面的法律案。

    5．中央军事委员会有权提出宪法相关法及国防、军事、军队内部等方面的法律案，涉及军队外部的有关法律案可与国务院联合提出。

    6．最高人民法院、最高人民检察院分别有权提出与自己职权相关的法律案，但综合性的刑事诉讼程序、民事诉讼程序和行政诉讼程序不宜由最高人民法院提出。最高人民法院可以提出单项诉讼程序的法律案，如海事诉讼特别程序法草案。最高人民法院、最高人民检察院不提出有关法院、检察院组织方面的法律案。

    二、哪些社会关系需要用法律调整

    现在，各方面都非常重视法制建设，立法的积极性都很高，在开展或安排一些工作的时候，常常提出要进行或加强相关的立法。比如，决定实施西部大开发战略，立即建议制定西部开发法；决定加强公民道德建设，马上建议制定公民道德法。在八届、九届全国人大常委会立法规划制定过程中，有关方面建议制定化肥法、农药法、研究所法、图书馆法，等等。虽然这些项目都没有列入立法规划，但究竟哪些社会关系需要用法律调整，换句话说，究竟哪些事项需要立法，并没有从理论上搞清楚。

    在现实中也遇到这样的情况：某些法律制定之初，不少同志认为，它并没有什么用处，是“无病呻吟”，完全可以不制定。可是当某个事件发生时，这个法又确实提供了处理的依据。这使人们陷入了思维的矛盾中。近来有关体育界“黑哨”事件提出的司法可否介入问题，引起了立法、司法和法学界的深深思考。由此及彼，它提示着立法者：在立法时不能凭主观想象认为某种情况不会出现对此不加以规定，只是在事后对法律作修改补充（亡羊补牢），而应考虑到一旦出现这种情况怎么办。法律应有一定的预见性、预防作用（未雨绸缪），应有一定的包容性。当然，建立法治国家需要付出一定的代价，必须严格遵守“罪刑法定”的法治原则，法律没有规定的不能定罪量刑。应努力实现这两者的辩证统一。

    尽管如此，这也不意味着社会上所有的问题都要靠法律去解决，法律不是万能的。法律不能过度地干预社会生活。社会关系的多样性，决定了调整社会关系手段的多样性。社会关系要靠法律规范、市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范、技术规范等多种手段调整。

    确定哪些社会关系需要用法律调整，可以从三个方面考虑：第一，不立法（不规制）不足以规范该领域的问题。这就是说，对那些社会生活中带普遍性的、反复出现的、靠其他手段难以解决、最终需要靠国家强制力解决的问题需要立法。能够靠其他社会调整手段解决的问题又不能或者基本上不能靠国家的强制力解决的问题，不宜或者不必通过立法解决。第二，立法一定能够解决问题。如某一社会关系必须用法律调整，但现实立法也不能解决问题，就不要急于立法。第三，立法后的综合效益超过立法、执法成本。

    三、“母法”与“子法”的设计

    在八届、九届全国人大常委会立法规划制定过程中，有一种意见：每个方面的法律都应形成体系，这个体系由一个“母法”（或称“龙头法”）和若干个“子法”（或称单行法）构成。比如，教育法律体系由“母法”（教育法）和若干个教育方面的“子法”（教师法、义务教育法、高等教育法、职业教育法等）构成，卫生法律体系由“母法”（卫生法）和若干个卫生方面的“子法”（执业医师法、母婴保健法、传染病防治法、职业病防治法等）构成，税收法律体系由“母法”（税收基本法）和按税种制定的若干个“子法”（个人所得税法、资源税法、遗产税法等）构成。

    一般认为，环境保护法是环境保护方面的“母法”（“龙头法”）。1993年底，在制定八届全国人大常委会立法规划时，有关方面提出将环境保护法的修改列入立法规划，但有的部门不赞成这个意见，认为只把制定和修改单行的环境保护方面的法律（如：水污染防治法、大气污染防治法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法等）列入立法规划即可，这些法律是环境保护法内容的具体化，在实际工作中执行的就是这些单行的环境保护方面的法律，没有必要再花精力修改环境保护法，没有必要在每个方面都搞一个“老子法”和几个“儿子法”。当时，对此并没有形成统一的意见。虽然修改环境保护法的项目列入了八届全国人大常委会立法规划，但是八届全国人大期间没有对这部法律进行修改，九届全国人大常委会立法规划没有再列入这个项目。这些年来有关环境保护方面的立法和执法检查，都是针对单行的环境保护方面的法律。时间证明，不修改环境保护法的意见是正确的。

    1998年，在制定九届全国人大常委会立法规划时，提出了这样一个问题：如果确定按税种分别制定若干税法，但还有一些与各单行税法都相关的共性问题（如：国家征税的基本原则、税收管辖权的范围、税制结构、中央和地方征收税种的范围等）通过制定单行税法无法解决。

    究竟是否应该建立各个方面的法律体系，是否每个方面都应有一个“母法”？总结这些年的立法实践，我认为，国家需要有一个法律体系，以便统筹安排立法工作，协调好各法律之间调整社会关系的分工。但是，没有必要主观预先设计出各个方面的法律体系，不必刻意去构造这种法律体系。因为经过近20多年立法实践，我们有条件也有可能将立法思路从原来的“成熟一条修改补充一条”转向尽量制定综合性的法律，凡是能够通过制定综合性法律或若干个单行法律涵盖所谓“母法”内容的，就不必制定这种“母法”。只是在必须分别制定若干单行法而这些单行法又无法包括一些必须的共性内容的情况下，才可考虑制定这种“母法”。

    四、法律的通俗化与法律的专门化

    简单地说，这里的法律通俗化，是指法律条文尽量用大众语言来表述；法律专门化，是指法律条文用专门术语来表述。在法律的通俗化与法律的专门化之间，立法者应作何种选择？

    当前，全国人大常委会有关部门正在抓紧起草物权法。待物权法制定之后，将着手编纂民法典。有的学者建议我国的民法典采用德国法系的模式，认为德国法的特点是着重法律的逻辑性和体系性，尽管这样的法典是为法官和律师准备的，不是为普通百姓准备的，但其突出的优点是易于保证裁判的公正性和统一性。有的学者提出不同的意见，认为可以对德国民法典有所借鉴，但决不能因其体系完整性、严谨性而照搬德国民法典的立法技术风格，而应以简明易懂为基本风格，法律的通俗化、本土化及明了化，是现代法制建设的基石，不应只为了概念体系的精确完整而舍弃其大众化目标，不应完全套用大陆法系民法中的术语。

    我认为，法律有自身的内在结构，需要用专门的、特定的词汇表述，其中的许多用语与日常用语的用法有很大的区别，在一些情况下，离开了这些特定的词汇，就难以准确地表达法律的本意，难以保证裁判的统一和公正，也给与世界法律界的对话、交流带来困难。

    当然，立法者不应有意把法律搞得晦涩难懂，但也不应为通俗而影响法律的准确性。在具体立法工作中，在通俗化与专门化的选择上，应在不影响法律表述准确性的前提下，使法律尽量通俗。同时，应注意立法中不能使用口语，要避免把报告、讲话的一些语言写到法律中。1998年修改的土地管理法中有这样的表述：“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地……”我认为，这里的“按照‘占多少，垦多少’的原则”这句话是多余的，是累赘，“占多少，垦多少”也不是法律语言。

    法律是科学，不可能做到所有的人都搞懂所有的法律。我们进行普法教育，目标不应是公民学懂、掌握了多少具体法律，而应着眼于提高全体公民的法律意识和法制观念，使其自觉地遵守法律。在诉讼以及其他活动中涉及法律问题时，应寻求律师等专业法律工作者的帮助。

    （作者单位：全国人大常委会办公厅研究室）
    （责任编辑：赵纲）


    文章来源：《中国人大》