“非典”检视立法的得与失

一场突如其来的"非典"危机，检视着我们政府的能力、效率和责任，检视着我们社会的文明程度，公民的道德水平，也检视着我们20多年来立法工作的成绩与问题。
    应当肯定，法律在这场抗"非典"斗争中，确实发挥了重要作用，保证了抗"非典"斗争能够在法制的轨道内紧张而有秩序地进行，说明20多年来的立法工作成绩显著，考试及格。首先，传染病防治法、药品管理法、食品卫生法、执业医师法、动物防疫法、进出境动植物检疫法等一批卫生法律，成为这场抗"非典"斗争的重要法律武器，显示出了应有的作用和力量。比如，正是传染病防治法规定了疫情的报告和公布制度、疫区的隔离制度、传染病人的隔离治疗措施等，保证了抗"非典"斗争的顺利进行，为国务院制定《突发公共卫生事件应急条例》和卫生部制定一系列抗"非典"规章，提供了法律基础。其次，固体废物污染环境防治法、水污染防治法等一批环境保护法律，为整治环境，控制和消除"非典"污染源，提供了法律依据。第三，刑法、行政处罚法、治安管理处罚条例等一批法律，为在特殊时期维护社会秩序稳定，保证抗"非典"各项措施的落实，提供了重要法律保障。此外，还有价格法、产品质量法、公益事业捐赠法、铁路法、公路法、民用航空法等许许多多的法律，都在这次抗"非典"斗争中发挥了积极作用。这次抗"非典"斗争再次验证了中国特色社会主义法律体系已经初步形成，我国社会生活的主要方面已经有法可依的判断是完全正确的。
    同时，也应当清醒看到，这次抗"非典"斗争也暴露出过去立法工作的许多不足。看不到法律在抗"非典"中的作用，是不实事求是的，同时，看不到立法中存在的问题是有害的，可怕的。初步分析，至少有以下几点不足：
    一是，经济立法与社会立法失衡。立法必须服务于经济建设这个中心，为社会主义市场经济的建立和发展创造良好的法制环境，无疑是对的，也取得了举世公认的成绩。但社会立法相对薄弱，许多社会急需的法律迟迟未能制定出来，已经在一定程度上影响了经济和社会的协调发展。比如，关于社会保障方面的法律至今未能制定出来，在这次抗"非典"之初，就有一些民工患了非典之后因没有医疗保险而不敢到医院看病，扩大了非典扩散蔓延的危险，增加了抗非典斗争的困难。为此，中央不得不临时拨款为患非典的农民提供免费治疗，才使这个问题得到较好解决。又如，由于社会公共卫生立法失缺，使我国公共卫生建设与经济发展严重不平衡，公民公共卫生意识与经济和社会文明发展要求严重不协调。例如，对医疗废物废水处理，至今没有相应的法律法规规定，致使像北京这样一个致力于建设国际大都市的现代化城市，竟然没有专门处理医疗废物废水的设施，使医疗废物废水成为传播非典的重大隐患，不得不临时采取措施解决。
    二是，常态社会治理立法与非常态社会治理立法失衡。20多年来，我们对正常状况下的社会治理制定了一系列法律，为维护社会稳定和繁荣，提供了重要法律保证。但社会是复杂的，难免会发生一些始料不及的突发事件，出现一些非同寻常的社会问题，在这种非常社会状况下，必须采用一些非常的治理手段和措施。许多国家，都事先制定有应付各种非常事态的法律，以便及时、高效而有秩序地处理各种突发事件，将突发事件所可能造成的损失减小到最低程度。我国虽然已经制定了戒严法、传染病防治法、防洪法、防震减灾法等一批非常态社会治理方面的法律，但相对而言，这方面的立法欠债较多，仍有许多空白。最近国务院出台的《突发公共卫生事件应急条例》，弥补了一个空白，是非常必要的、及时的，但这种临阵突击立法也从反面告诉我们以往立法工作存在着严重的不足和滞后现象。还有较大规模的、严重的社会治安骚乱事件，是一个社会难以完全避免的，如果骚乱非常严重，需要实行戒严时，已经有了戒严法，但如果还没有达到需要戒严的程度，却至今缺乏相应的法律规范。再有，虽然现在和平与发展是世界趋势，但战争的威胁仍然存在，许多国家都制定有战争状态方面的法律，但我们至今仍是空白，这不能不是一个缺陷。
    三是，肯定性立法与预测性立法失衡。立法必须将经过实践证明行之有效的做法和经验上升为国家意志，使之法律化、制度化，这是我们立法的一条重要原则和经验。同时，立法也必须具有预测性，必须对未来可能出现的情况做出预测和规范。过去我们立法对肯定实践的成功做法比较重视，对预测性立法相对重视不够，致使一旦出现一些新的情况时容易出现措手不及。比如，在这次非典事件中，对各地之间如何协调统一行动，对进城民工如何管理等问题，缺乏预测性立法规范，出现了一些各自为政和民工纷纷返乡情况。据北京市政府在新闻发布会上透露，仅从北京返乡的民工就达80多万，成为"非典"扩散的一个主要途径。
    四是，授权性立法与制约性立法失衡。政府是社会的总管，在社会治理中起着核心作用，必须赋予足够的权力和管理手段，使其具有足够的权威，同时，也必须有所制约，保证权力真正能够为民所用。过去我们在立法中对政府赋予权力和手段较多，制约性立法相对薄弱，导致一定程度的权力与责任失衡现象，一些国家工作人员只知道耍权威，不知道何为责任。在这次抗非典斗争中，出现了一些国家工作人员反应不灵敏，责任心不强和失职渎职情况，其中个人素质固然是重要原因，但法律控制机制不健全，约束缺乏力度，平时养成了拖、懒、散习惯，无疑是重要原因。
    总之，一场非典检验了我们20多年立法的得与失，暴露了我们过去立法工作中存在的诸多问题，值得我们认真总结和反思。造成这些问题的原因，首先，是整个社会发展失衡在立法中的必然表现。20多年来，我国经济获得了从未有过的快速发展，令世界瞩目，但也存在着经济与社会发展不平衡，城乡发展不平衡，东西发展不平衡的现象，这种状况必然也会在立法工作中得到反映。其次，是立法参与失衡的必然结果。立法必须有社会各方面的广泛参与，做到集思广益。但在立法实践中，强势群体参与比较广泛和深入，弱势群体往往缺少参与渠道和机会，从而导致立法有向强势群体倾斜现象。第三，是立法科学性研究失缺的必然后果。法律是一门科学，立法必须符合客观规律，才能更加有效，减少失误。但至今我们对中国特色社会主义法律体系究竟包括哪些内容，缺乏清楚的认识，立法仍然是跟着感觉走，摸着石头过河。虽然有立法权的机关每届都要制定立法规划，每年都要制定立法计划，但规划和计划往往只是各方面提出的立法项目的"大拼盘"，难有科学性可言。这是导致立法诸多失衡的重要原因。
    当前，在党中央、国务院的坚强领导下，全国上下正在全力以赴地投入到抗击非典的斗争中去，最后的胜利终将到来。非典过后，各方面必将都会认真总结经验教训，以改进我们的工作。就立法而言，必须确实加强立法的民主性和科学性，提高公众参与程度，纠正过去存在的一些偏差，在今后的立法工作中，把加强社会立法，健全突发事件处置法律制度，完善责任政府建设和信息公开法律制度等方面的立法，放在优先地位，以立法促进社会稳定繁荣和协调发展，提高国家抗御各种灾难和风险的能力。
    
    
    文章来源：人大与议会网