制度性违法应引起高度重视

法制日报5月21日报道了郑州市城市管理行政执法局处罚宋某某违章停车一案，该案在诉讼上已经画上了一个完整的句号。但是，讼了理不一定了。或许有人说，这种在汽车上贴罚单的做法是一种便民、创新措施，是城市管理进步和文明的表现，是现行法律滞后与创新执法方式之间的衔接问题，等等理由。
    果真是这么个理吗？我不以为然。我倒认为，执法局的这种做法，既不合法也不文明，更谈不上进步。
    一、不遵守法律规定的执法就不是文明进步的执法。法律是人类文明和进步的体现，同时也是社会文明和进步的保障，无法无天是对人类文明的破坏，这是文明社会与非文明社会的区别。十六大提出建设政治文明，其中重要的内容就是法治文明。作为执法者应当忠于法律，严格执行法律而不是以种种理由和形式曲解法律，更不允许背法而行、逆法而为。这是执法“天条”，是最低限的文明。违背“天条”，离开法律的标准或者违背法律的规定另搞一套，才是对法治的亵渎，对文明的践踏，是倒退而不是什么进步，这是起码的常识。
    执法方式改革必须在现行法律允许的范围内进行，而且，这种改革措施应当是更符合法律精神和基本原则，而不是离法律的核心越来越远。《行政处罚法》规定了公正原则、教育与处罚相结合原则、保障被处罚人陈述申辩及救济权利的原则等。新的执法方式如果连这些基本原则都不能遵守，所谓“创新”岂不成为违法和倒退吗？
    二、不尊重人权的执法不是文明进步的执法。行政执法不仅要符合法律规定，而且还应当充分尊重人的权利，体现人文关怀，这是现代文明执法的特征。在这个案件中，执法局适用的是简易处罚程序，与一般程序、听证程序有所不同，但是，被处罚人在简易程序中享有合法权利是不能被简易掉的，如了解执法人员身份的权利，当面被告知处罚事实、理由和依据的权利，当面陈述与申辩的权利等。行政执法机关即使在适用简易程序时，也必须保障被处罚人能够行使这些权利，这是基本的要求。如果执法机关在创造新的执法方法和模式时，不能保障被处罚人充分行使法律赋予的权利，甚至还有意无意地限制、剥夺这些权利，这种“便民”岂不成了损民害民？不尊重人权的执法，能够称之为文明和进步的新举措吗？
    三、不履行法定义务的执法不是文明进步的执法。我们之所以说我国是法治社会，其中一个主要的根据就是国家机关与公民之间是法律关系而不是统治与被统治的关系，不是主体与客体的关系。在法律关系中，执法机关依法享有权利也承担义务（当然公民亦然）。依据《行政处罚法》的规定，执法机关在简易程序中所承担的主要义务有：向被处罚人当面表明身份的义务，查清事实（包括被处罚人身份的事实）的义务，处罚决定作出前告知被处罚人事实、理由、依据、权利的义务，当面听取被处罚人意见的义务，当面交付处罚决定书的义务等。执法机关在行使处罚权时必须履行这些义务，如果只热衷于权力、“治民”，而忽视了义务、“治官”，还美其名曰“进步”，岂不很可笑？
    四、制度性违法应当引起高度重视。法院的判决已经生效，我们任何人，包括行政机关都必须尊重司法的最终决断，这就是法治的“游戏规则”。但是，讼了事不一定了。如果上述做法并不是个别执法人员的异想天开，而是执法局或者市政府的文件规定，那么这里就有制度违法的嫌疑。如果文件制定机关仍然坚持这种制度不改，公然对抗《行政处罚法》的规定，破坏法制的统一，同级人大及其常委会应当行使监督撤销权，作为制定文件机关的上级政府直至国务院也应当履行监督职责，责令制定机关修改或者直接撤销该规定。何去何从，我们将拭目以待。
    《行政处罚法》规定的处罚原则、处罚程序、被处罚人的权利、处罚机关的义务等，反映了人民大众的意志，代表了最大多数人民的根本利益，也体现出对人权的尊重和对行政机关的严格要求。如果说某些执法机关的做法和制度规定与这样一部良法都存在有“衔接”问题的话，那么这些机关的领导人真是要好好地反思了。
    （作者系国家行政学院教授）