坚持人民代表大会制度 推进依法行政 建设法治政府

各位领导，同志们：
    在全国人民代表大会成立50周年之际，首都各界隆重举行全国人民代表大会成立50周年纪念大会，胡锦涛总书记发表了重要讲话。全国人大常委会办公厅又专门召开社会主义民主法制建设座谈会，吴邦国委员长作了重要讲话。这两个重要会议的召开对贯彻落实“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届三中全会精神，建设社会主义政治文明，推进依法治国、建设社会主义法治国家进程，具有重大的现实意义和深远的历史意义。下面，我结合学习胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的重要讲话和吴邦国委员长在社会主义民主法制建设座谈会上的重要讲话，就行政机关如何坚持人民代表大会制度，推进依法行政、建设法治政府，谈点个人的学习体会。
    胡锦涛总书记的重要讲话，坚持辩证唯物主义和历史唯物主义，全面回顾了自上个世纪初以来中国人民为追求民主自由和当家作主的权利所作出的不懈努力，深刻阐述了人民代表大会制度的作用，科学地回答了为什么要坚持人民代表大会制度、怎样坚持人民代表大会制度以及如何在新时期进一步完善人民代表大会制度的问题，并以无可辩驳的事实证明了这样一个道理：人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是中国近代历史发展的必然结果，是中国共产党领导人民长期革命斗争和实践探索的伟大创举，是全国各族人民的共同选择和共同愿望，是马克思列宁主义国家学说同中国实际相结合的光辉典范。50年的实践证明，人民代表大会制度是符合我国国情的民主政治制度，在建设中国特色社会主义的伟大事业中，充分显示了它的巨大优越性，展现了它的强大生命力。胡锦涛总书记的重要讲话，为坚持和完善人民代表大会制度指明了方向，对巩固国家政权，保障人民当家作主，维护社会稳定和民族团结，将全国各族人民的智慧和力量凝聚到全面建设小康社会的伟大事业中，具有十分重大的意义。吴邦国委员长的重要讲话，对认真学习和落实胡锦涛总书记的重要讲话，进一步统一思想，提高认识，增强建设社会主义民主法制的自觉性，更好地坚持和完善人民代表大会制度，切实做好新时期人大和政府工作，具有十分重要的指导作用。
    人民代表大会制度是我国宪法确立的根本政治制度和人民当家作主的政权组织形式。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，它的本质特征就是人民当家作主。人民当家作主是社会政治文明形态跃进到社会主义历史阶段的根本标志，是社会主义制度的内在属性。在我国，人民当家作主的重要途径和最高实现形式，就是人民代表大会制度。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”人民代表大会制度是以人民选举产生的人民代表大会为基础的政权体系、政权制度。坚持和维护人民代表大会制度，是落实宪法规定的根本要求，是加强社会主义民主法制建设的重要内容，是建设社会主义政治文明的重要标志。行政机关作为国家权力机关的执行机关，对坚持和维护人民代表大会制度负有神圣的责任。行政机关坚持和维护人民代表大会制度，最重要的就是要全面推进依法行政、建设法治政府。
    新一届国务院在总结我国近年来推进依法行政经验的基础上，针对目前依法行政实践中存在的突出问题，按照建设社会主义政治文明和依法治国的要求，于今年3月22日发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出：全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标，并对依法行政的指导思想和基本原则、基本要求和具体目标、主要任务和措施都作出了明确规定。这是贯彻落实宪法，建设社会主义政治文明的重要举措。全面推进依法行政、建设法治政府的核心是坚持执政为民，规范和约束行政权力，保障公民权利。从这个意义上说，全面推进依法行政、建设法治政府，就是坚持和维护人民代表大会制度对行政机关提出的根本任务和根本要求。
    实现未来10年全面推进依法行政、基本建成法治政府的目标，当前，要着力做好以下几项工作：
    第一，加强制度建设，提高制度建设质量，保证人民当家作主的权利。制度建设要紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，坚持以人为本，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为制度建设的出发点和落脚点，把最广大人民群众满意不满意、喜欢不喜欢、高兴不高兴作为衡量制度建设的标准，充分尊重和保障人权，保障人民群众的政治、经济和文化权益，保障和促进人的全面发展。归根结底，就是通过制度建设保障人民当家作主权利的实现。为此，需要进一步增强制度建设的透明度和公众参与程度。在制度建设中，要通过听证会、座谈会、论证会或者向社会公布法律、法规草案等多种形式，广泛征求意见、特别是基层的意见。在这方面，近年，我们在行政法规的审查修改过程中作了一些探索，如物业管理条例草案、收费公路管理条例草案等都曾全文公开，向社会征求意见，效果较好。今后，我们还将积极探索建立对制度建设中听取和采纳公众意见的说明制度，保证对公众反映意见的积极回应，防止公众参与流于形式。适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，要建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度，适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。
    第二，加强和改善行政执法，确保法律的正确实施。在我国，80％的法律是由行政机关负责实施的。行政机关执法水平和能力的高低，直接关系着最广大人民群众的意志是否能得到体现，最广大人民群众的根本利益是否能得到维护，人民当家作主的权利能否得到保障。加强和改善行政执法，确保法律的正确实施，是行政机关坚持和维护人民代表大会制度的重要途径。
    加强和改善行政执法，一是要坚持执法为民的理念，依法正确处理政府与人民的关系，核心是要时刻牢记行政权力是人民赋予的，行使权力的目的是维护人民群众的根本利益，自觉做到行政权力的行使，对人民负责、对体现最广大人民群众共同意志的法律负责。二是要模范遵守宪法和法律，严格依照法定权限和程序行使职权、履行职责，做到有法必依、执法必严、违法必究。行政机关及其工作人员要认真履行法律赋予的职责，根据法律授予的权限管理经济社会事务和其他行政事务，既不能失职不作为，也不能越权乱作为；要树立正当程序的观念，养成按法定程序办事的习惯，越是处理紧急的事情，越要严守程序，作出行政决定要符合法定程序，变更行政决定同样要遵守法定程序。此外，要规范行政执法程序，尊重和保障行政管理相对人的程序性权利，允许其申辩、陈述，行政机关作出不利于行政管理相对人的决定，要告知相对人有提出行政复议或者行政诉讼等寻求法律救济的权利。三是要按照改革创新的精神和精简、统一、效能原则的要求，深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。要在继续开展相对集中行政处罚权工作的基础上，在行政许可等更广泛的领域探索综合执法，整合行政执法机构和执法队伍，实现执法综合化，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法、执法扰民等问题。要减少行政执法层次，适当下移执法重心，特别是对与人民群众日常生活、生产直接密切相关的行政执法活动，应当主要由市、县两级行政执法机关实施。
    第三，在坚持自觉接受人大监督的基础上，进一步完善行政监督机制，强化对行政权力的监督。行使监督权是全体人民通过人民代表大会行使国家权力的最集中体现，自觉接受人大的监督是坚持和维护人民代表大会制度的应有之义和必然要求。对行政机关来说，一是要严格执行宪法、立法法等有关立法权限划分的规定，不能越权制定行政法规、规章和其他政策措施，一切行政法规、规章和政策措施都不得与宪法和法律相抵触，地方政府规章和政策措施也不得与本行政区域内的地方性法规相抵触。凡发生抵触者，该撤销的撤销，该废止的废止；严格执行立法法有关法规规章备案的规定，确保在规定时限内将行政法规报送全国人民代表大会常务委员会备案，将地方政府规章报送有关地方人民代表大会常务委员会备案。二是在人民代表大会会议期间，接受人大代表按照法定程序提出的质询，并认真给予答复；对人民代表大会负责并报告工作，在人民代表大会闭会期间，对人民代表大会常务委员会负责并报告工作，特别是要定期向本级人大及其常委会报告依法行政的情况。
    行政机关在自觉接受人大监督的基础上，要创新行政机关内部的层级监督制度，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。一是要认真贯彻实施法规规章备案条例以及地方人大、政府制定的规范性文件备案审查规定，建立和完善备案工作制度和工作机制，进一步加强对规章和规范性文件的备案审查工作，做到有件必备、有备必审、有错必纠，把备案工作的重心真正转移到审查上来。当前，要结合贯彻实施行政许可法，重点加强对规章和规范性文件是否存在违法设定行政许可、下位法是否擅自增设行政许可条件以及下位法对实施行政许可作出具体规定是否增设违反上位法的其他条件等情况的审查，及时发现、撤销违法设定行政许可和违法对实施行政许可作出具体规定的规章、规范性文件。二是要全面、正确贯彻执行行政复议法，进一步加强行政复议的配套制度建设，建立健全适合行政复议工作特点的具体工作程序和内部工作制度，切实做好行政复议工作，充分发挥行政复议在政府履行监督职责和自我纠错方面的作用。三是要继续推行行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，建立公开、公平、公正的执法评议考核制或者执法过错责任追究制，积极探索执法绩效评估和奖惩办法。
    此外，行政机关还要自觉接受政协的民主监督和人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。要高度重视人民群众的监督，只有让人民来监督政府，政府才不敢懈怠；只有人人起来负责，才不会人亡政息。要高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体报道和反映的行政管理工作中的问题，要认真调查、核实，并依法及时作出处理。要高度重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通。
    全面推进依法行政、建设法治政府，是国务院为落实依法治国基本方略、推进依法行政进程，确保人民当家作主所采取的重大举措。其根本要求是，行政机关要自觉运用体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。其核心是依法规范和约束行政权力，执行人民意志，切实保障公民权利，这是依法行政之本，依法行政之魂，也是人民代表大会制度的本质要求。我相信，随着依法行政进程的逐步推进，随着法治政府建设步伐的加快，随着全社会尊重法律、崇尚法律、遵守法律氛围的形成，人民代表大会制度必将越来越焕发出更耀眼的光芒和更强劲的生命力!
    
    
    作者系国务院法制办主任