一九五四年宪法的制定和实施及其经验教训
【出处】“五四年宪法与新中国宪政”学术研讨会
一九五四年，中国人民制定了一部深得人心的好宪法。它规定了“人民民主国家”性质，确立了人民主权和社会主义的宪法原则，为保障公民的基本权利和义务，建立中国特色的社会主义的经济制度和人民当家作主的根本政治制度奠定了基础。它的制定，既有悠久的历史渊源，又有当年深厚的社会实践的现实基础。
众所周知，早在十九世纪末叶，康、梁的维新变法运动中，曾有过君主立宪的梦呓。资产阶级民主革命的先行者孙中山即曾制定过临时约法，国民党反动派也曾讲所为的“宪政”。只在中国共产党的领导下，经过几十年的前仆后继的斗争，推翻了三大敌人的统治，实现了人民当家作主，中国人民才能制定出代表人民意志的真正的民主宪法。
当然，建立了新中国，要制定出一部人民称心满意的宪法，也绝非易事！正如当年少奇同志指出的，一九五四年宪法草案，不仅是中国人民一百多年革命斗争经验的总结，也是中国近代关于宪法问题的历史经验总结，又是中华人民共和国成立以来的历史经验的总结。新中国建立以后，在中国共产党领导下，中国人民不仅在全国范围内开展轰轰烈烈的土地改革、农业合作化、镇压反革命的群众运动，而且进行了“三反五反”、知识分子思想改造、恢复国民经济，抗美援朝，普查人口，实行普选，制定过渡时期总路线以及正确处理高饶事件，增强党内团结等等十分重要的工作，为制定新宪法，创造了有利的社会条件和工作基础。
在当年的起草制定过程中，以毛泽东同志为首的党中央，坚持贯彻了科学求是的方针。从起草机构的设置，人员的配备，资料的占有，比较研究的方法，党内党外反复民主讨论推敲的程序等等，都充分体现了当年毛泽东同志倡导“以事实为依据，不能凭空臆造”的实事求是作风。铁的事实，驳斥了那种认为我们在宪法的制定过程中，不尊重科学，排斥英美法，照抄苏联宪法的种种不切实际的评说。
早在建国之初，1952年11月，中国共产党中央，即曾着手准备召开中国人民代表大会，制定宪法。在1952年12月1日中共中央发布的《关于召开党的全国代表会议的通知》中，也曾明确指出，拟于1953年2月5日召开党的全国代表大会，9月召开全国人民代表大会，制定宪法。在1953年1月1日，《人民日报》的元旦社论中，又进一步将召开全国人民代表大会，通过宪法和第一个五年计划纲要，作为1953年三项伟大任务之一，向全国人民宣布。1月13日在中央人民政府委员会举行的第20次会议上，还决定成立以毛泽东同志为主席的中华人民共和国宪法起草委员会，以周恩来同志为主席的中华人民共和国选举法起草委员会。本来在年内普选后，即可召开全国人大，制定宪法，选举和组织新的国家机关和国家领导人，但由于1953年全国财经会议以后，高岗、饶漱石的反党活动的加剧，中央不得不于1954年1月，先召开七届四中全会自理高饶事件后，再召开人大。当年为了胜利完成起草任务，毛泽东同志作了细致周到的安排。人力组织方面，在党中央，先设立宪法起草小组。前后由董必武、彭真、邓小平、李维汉、张际春、胡乔木、田家英、陈伯达等八人组成。中华人民共和国宪法起草委员会由党内党外人士，共26人组成。第一次会议由毛泽东主持，出席会议的有刘少奇、周恩来、陈云、董必武、邓小平、陈伯达、宋庆龄、李济琛、何香凝、沈钧儒、马寅初、马叙伦、陈叔通、张澜、黄炎培、程潜等人。在国家的宪法起草委员会，设立办公室，以李维汉同志为秘书长。以后又扩大吸收齐燕铭、田家英、屈武、胡愈之、孙起孟、许广平、辛志超等为副秘书长。为了集思广益，听取各方面专家的意见，还专门邀请了周鲠生、钱端升教授为法律顾问，叶圣陶、吕叔湘等为语文顾问。1954年1月15日，毛泽东同志电告少奇同志的工作计划如下：“（一）争取在1月31日完成宪法草案初稿，并随将此项新稿送中央各同志阅看。（二）准备在2月上半月将初稿复议一次，请邓小平、李维汉同志参加。然后提交政治局（及在京各中央委员）讨论作初步通过。（三）三月初提交宪法起草委员会讨论，再交宪法起草委员会通过。（五）五月一日由宪法起草委员将宪法草案公布，交全国人民讨论四个月，以便九月间根据人民意见作必要修正后提交全国人民代表大会作最后通过。”（《毛泽东文集》第6卷，第320页。）实际执行情况，比原计划大致延长了一个多月。六月十四日，正式向全国公布宪法草案。适逢其时，本人调至团中央，在中国青年出版社工作。当即按中央和田家英同志讲话精神，组织出版了一套宪法知识丛书，包括：吴家麟的《宪法基本知识讲话》、杨化南的《中华人民共和国公民的基本权利和义务》、周方（魏泽同）的《论国家机构》、何戊双的《论和平共处》、许涤新的《论资本主义工商的社会主义改造》、千家驹的《论我国的经济制度》、金默生的《论资产阶级的议会》、谭叔辨的《论资本主义国家的制度和社会制度等》。为什么当时约稿多数是找人民大学教员、系主任？当时田家英同志内部讲话称：“人民大学教员虽然有些教条，但是可靠！”所以院系调整和“思改”以后，在全国学法的人多数“改行”，但人大的法学家，在中央的眼里，还是比较“可靠”，受到一定尊重。在当时的困难条件下，他们能担负起大量的宪法起草讨论和宣传工作，也是功不可没的！又经过两个多月的讨论，于1954年9月20日召开的第一届全国人民代表大会上，得到1197位人大代表一致拥护的同意票胜利通过。
在草案的酝酿形成过程中，人民始终不能忘记毛泽东同志当年那种虚怀若谷，谦虚谨慎，科学求是的作风和革命情操。早在1953年11月—12月，陈伯达就起草了一个照搬斯大林宪法的第一稿。立即遭到毛泽东同志的摒弃。同年12月24日，他立即亲自带着当时宪法起草小组的胡乔木、田家英等同志离开北京，乘专列于27日夜赶到杭州西湖。历时两月，昼夜兼程，经过七、八次修改，最后形成第二稿，后称《宪法草案初稿》。3月中旬，少奇在北京召开中央政治局扩大会议，对《初稿》进行审议。3月23日提交宪法起草委员会讨论决定：除在宪法委员会全体会议上，继续讨论修改外，还会同全国政协进行分组讨论；分发给各大行政区、各省市的领导机关和各民主党派、各人民团体的地方组织展开讨论。在两个多月八千多人的讨论中，共提出5900多条修改意见。5月27—31日，经少奇同志主持宪法起草委员会四次会议，对初稿进行逐章逐条的斟酌修改，形成第二稿，即修正稿。6月1日宪法起草委员会通过修正稿，交中央人民政府委员会审议。6月14日毛泽东主持召开的中央人民政府委员会第三十次会议正式通过《中华人民共和国宪法草案》，并立即公布，交全国一亿五千多万人民，进行两个多月的热烈讨论。这样，遵循了从群众中来，到群众中去，有民主，有集中的法定程序和传统方法，便首先从程序上有力保证了1954年宪法的科学性和民主性的实现。随着普选、宪法草案的全国讨论，在全国立即掀起一个全民普法学宪法的高潮。全国报刊出版物中，大量传播宪法知识，制宪的专文，宪法专著。当年笔者组织出版的吴家麟著《宪法基本知识讲话》，立即成为应时珍品，在全国发行了120万册。在法学著作方面，也是一项破纪录的光辉顶点。当然，在运动中，也有一些支流和消极面。在团中央向中央反映的情况中，就谈到一些地方干部，不敢向基层群众宣讲公民权利，更不敢大胆宣讲宪法草案97条规定的公民“有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利”；受到损失，“有取得赔偿的权利”。暇不掩玉，这些支流也无以否定当年宪法普及的成果。
在制宪中，最根本的，还在于最终的虚心接受人民群众和专家学者的建言议政。当年毛泽东在起草宪法中，一直把人民民主，放在第一位。他明确指出：“人民民主的原则贯串在我们整个宪法中”。在宪法草案初稿的说明中，他即强调：“国家的社会主义化从根本上保证国家的民主化。同时国家的社会主义化也要求国家进一步民主化。宪法草案关于国家机构和人民权利的各项规定从法律上保障了国家民主化的发展。”在全民的宪法草案讨论中，广东省人大代表提案：请全国人民代表大会中南局反映这个的提案的电报送达毛泽东同志。他当即批示：“请即复不要通过此项提案”。当有人提议把这部宪法命名为“毛泽东宪法”，毛泽东同志也予以拒绝。在1954年6月14日，当傅作义先生在中央人民政府委员会第三十次会议上审议宪法草案时说：“最后我愿意提到，在召集会议上，大家一致同意写上一条：中华人民共和国主席是国家元首。可是被毛主席抹去了。但这并不能抹去亿万人民衷心的爱戴。愈谦逊愈伟大，愈伟大愈谦逊。”毛泽东同志在这次会议上，特别解释说：“有人说，宪法草案中删掉个别条文是由于有些人特别谦虚。不能这样解释。这不是谦虚，而是因为那样写出不适当，不合理，不科学。在我们这样的人民民主国家里，不应当写那样不适当的条文。不是本来应当写而因为谦虚才不写。科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。”
正是本着这种科学求是的态度，毛泽东同志在主持宪法起草过程中，特别注意比较研究，立足中国现实，放眼世界，贯通中西。并没有摒弃旧中国的有益成果，也没排斥西方，拒绝英美法的门户之见。在中央起草宪法过程中，不仅要求当时的中央人民政府和中央编译局等有关部门，立即整理出版成套的中外宪法参考资料。在安排起草工作计划时，1954年1月15日，还特地电告少奇同志，为了便于中央政治局扩大会议讨论宪法初稿，建议各政治局委员及在京各中央委员看阅《苏联宪法》、《苏俄宪法》、罗马尼亚、波兰、德国、捷克等人民民主国家宪法，以及天坛宪法（1913）、曹锟宪法（1923）、蒋介石宪法（1946）。对资产阶级国家的宪法，还特别提示：法国1946年宪法：“可代表较进步较完整的资产阶级内阁制宪法”。在具体审议宪法中，他不仅抓主要的原则、结构、条文的草拟，对行文遣字也是句斟字酌。对专家学者的意见，也十分珍重。除了请他们去中南海讲课外，对他们提的修改意见，也给予特别重视，哪怕他是学英美法的老专家。在1954年3月讨论宪法初稿的修改中，周鲠生教授对原稿第36条第一款，关于人大常委职权的十一项规定“批准和废除同外国缔结的条约”，认为不妥。毛泽东同志特别批示：“此条应采纳周鲠生意见”。以后，在五四年宪法通过条文中，此款即相应改为“决定同各国缔结条约的批准和废除”。特别是在第一次审议修正稿中，当毛泽东同志发现第32条关于全国人大的职权中，没有规定“罢免国家主席”的内容，为此他立即旁批“国家主席的罢免”。更加显示当年毛泽东同志科学求是和大公无私的风范。这种高风亮节，值得后人景仰学习！
一九五四年宪法的制定，标志着中国特色的社会主义民主宪政进入了一个新的发展时期。首先，它不仅规定了新中国的国家性质，而且确立了人民主权的原则。在这部宪法总纲的第一条，即明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”。正如刘少奇同志在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中说：“工人阶级领导和以工农联盟为基础，标志着我们国家的根本性质”。“在资本主义国家里，无论怎样标榜‘民主’，终究只是占人口中极少数的资产阶级居于国家的统治地位。在我们这里，最大多数的人民才真正是国家的主要。”[17]《总纲》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这充分有力地说明：在实行人民民主的新中国，曾以宪法形式确立了人民主权的原则。
其次，确立了“中华人民共和国公民在法律上一律平等”的原则，公民不仅享有最普遍平等的选举权，而且享有广泛的人身、言论、出版、集会、结社、游行、示威和宗教信仰等自由。“非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕”。
再其次，在这部宪法第二章“国家机构”中，也曾规定了国家机关实行权力科学划分的原则。以全国人民代表大会为“行使国家立法权的唯一机关”，国务院为“最高国家行政机关”，人民法院、人民检察院分别行使审判权、检察权；而以全国人民代表大会为“最高国家权力机关”，国务院为“最高权力机关的执行机关”。
特别令人注目的是，这部宪法注意了维护国家法律的权威。不仅在第一章总纲中明确规定：“一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度，服从宪法和法律，努力为人民服务”（第八十条）。“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾呼群众的意见，接受群众监督”（第十七条）。在“国家机构”一章，还专门规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律”（第七十八条）。“最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作”（第七十八条）。为了监督和保障法律的实施，最高人民检察院还对于“国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”（第八十一条）。在“公民的基本权利和义务”的第三章，又特地规定了公民的诉愿权，如：“公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”（第九十七条）
毛泽东同志当年也曾兴冲冲地说：“宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性”，他还特别强调：“通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”[18] 回想当年，如果1954年宪法这些规定，能够贯彻实施，不仅在社会主义国家，能够贯彻实现人民主权、法律面前人人平等、科学分权、独立审判等原则，维护法律权威、坚持依法行政等现代法治国家的光辉形象，亦将得以实现！
可惜，好景不常！宪法颁布实施仅四个月，1955年1月21日，即开始了全国范围的批判胡风文艺思想运动。同年7月1日，又在全国开展了肃清暗藏的反革命分子的运动。发生了一连串非法拘禁、私设公堂，侵犯公民人身、言论、出版、结社、通讯等自由权利的违反宪法，践踏人权的政治事件。胡风本人于1954年7月向中央上书三十万字的《对文艺问题的意见》，对当时的文艺政策提出过异议。未经正式审判，毛泽东同志即在《关于胡风反革命集团的材料》的按语中判定胡风等人是“一个暗藏在革命阵营中的反革命派别，一个地下的独立王国”。1955年7月，胡风被逮捕。1979年初胡被释放。1980年9月，“胡风反革命案”被撤销。1988年6月，宣布胡风的文艺观属学术问题。但由于“肃清胡风反革命集团”运动，株连的受害者达2100余人。逮捕入狱92人，78人被定为“胡风分子”，61人被下放劳动。[19]特别是1957年通过“鸣放”形式，采取“引蛇出洞”的“阳谋”，开展的“反击右派分子”运动，更是对民主和法制的严重破坏。全国被定为“右派分子”有552877人。1959年后开始摘帽，至1980年有54万人平反。[20]到了1958年的“大跃进”、“公社化”的“共产主义早实现”的时期，“大办农业”、“大炼钢铁”、“大办食堂”，生产上大放“卫星”，生活上大搞“吃饭不要钱”，共产风、浮夸风、平调风、强迫命令、瞎指挥等等不正之风，无孔不入。以致出现，童山濯濯，“民有饥色，野有饿莩”，“庐会丘墟”的“丰年”重灾奇景。不仅公民的人身、财产、言论、劳动、休息等权利自由受到侵犯和践踏，甚至连生命权也得不到保障。有的省、县、乡，大量出现所谓“人口不正常死亡”现象，有的认为当时“饿死几千万人”。[21]有的认为，从1958年至1961年间，有1650万人饿死。[22]其间人口不正常死亡数量确实相当巨大。但由于中国共产党和我们的人民民主国家缺乏对领导人的应有监督，以致这种“左”倾错误，愈演愈烈。
到了“文革”时期，藉口“反修防修”，“批判资产阶级反动权威”，“清洗混进党、政府、军队和文化领域各界的资产阶级代表人物”，开展“大鸣大放大字报大辩论”和红卫兵的“大串连”，搞“红色恐怖”，实行“群专”，“横扫一切牛鬼蛇神”，清除“黑五类”，掀斗走资派。一时全国上下，一片混乱，工厂停工，田园荒芜，武斗频繁，无数干部和人民群众死于非命，国民经济濒临破产。毛泽东同志1966年8月5日蝗“炮打司令部——我的一张大字报”，就将少奇、小平同志定性为资产阶级怀念部，执行“资产阶级反动路线”。以后，未经审判和任何法定程序，便给少奇扣上“叛徒、内奸、工贼”的帽子。在林彪、江青把持的1968年10月召开的八届十二中大会上，竟将“刘少奇永远开除出党，撤销其党内外的一切职务”。经过反复批斗折磨，1969年10月，少奇同志在重病中秘密押送开封“监护”。同年11月12日，含冤逝世。[23]毛泽东同志生前最后一次与美国记者埃德加•斯诺的谈话后，送别时曾自责，在“文革”中，他是“和尚打伞”——“无法无天”。[24]这也可窥见他年的内咎心情。
当然，毛泽东同志晚年破坏社会主义民主和法制的错误，尤其是“文化大革”，引起全国内战，国民经济濒于崩溃的严重失误，有其产生的客观的“复杂的社会历史原因”。由于中国存在着几千年封建统治的流毒；斯大林逝世后，苏联出现了批斯大林，反对个人崇拜的热潮，东欧先后出现了波滋南、匈牙利事件，世界范围涌现了反苏反共浪潮；而在国际共产主义运动中，对什么是社会主义、如何建设社会主义，它的阶级结构和斗争形势、民主和专政、市民权利限制、领袖和政党的关系以及反修防等重大理论、实践问题，也没有完全得到正确的解决在主观上，毛泽东同志晚年，由于在国内外斗争的节节胜利和群众的“膜拜”，“他逐渐骄傲起来，逐渐脱离实际和脱离群众，主观主义和个人专断作风日益严重，日益凌驾于党中央之上，使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏”。“这一全局性的、长时间的‘左倾’严重错误，毛泽东同志负有主要责任。”[25]这与他对民主法制的认识和错误理论也是分不开的。虽然，在建国以后，他有时也讲实行民主，要遵守法制，还特地领导我国第一部宪法的起草和制定工作。在起草过程中，要遵守法制，还特地领导我国第一部宪法的起草和制定工作。在起草过程中，甚至逐条批注，也曾注意采纳专家和群众的建议。如对初稿所载：“游行、示威”自由，他曾批示：“不写为好”。但最后定稿，还是采纳了保留“游行、示威”自由的意见，在对全国人大常委会职权的规定中，曾力主“采纳周鲠生意见”，将原来“批准和废除同外国缔结的条约”，改为“决定 各国缔结的条约的批准和废除”。[26]但由于对经典著作的教条式的理解，缺乏人民主权和应有的法制意识，出于所谓民主是一个“方法”，一种手段，结果往往就藉口反对“抽象民主”，不止一次强调民主是一个“方法”，一种手段，结果往往就藉口反对“抽象民主”，强调巩固专政，维护安定和纪律，就否定、破坏了社会主义民主和法治这一根本的宪法原则。在1956年11月的中国共产党第八届中央委员会第二次全体会议上，毛泽东同志认为：苏共二大后，“斯大林这把刀子，俄国人丢了。哥穆尔卡、匈牙利的一些人就拿起这把刀子杀苏联，反所谓斯大林主义。帝国主义也拿这把刀子杀人。”“我们中国没有丢，我们第一条是保护斯大林，第二条也批评斯大林的错误，写了《关于无产阶级专政的历史经验》那篇文章。”大有力挽狂澜，以世界共领袖自许的气度。于是就来评点：“东欧一些国家的基本问题就是阶级斗争没有搞好，那么多反革命没有搞掉，没有在阶级斗争中训练无产阶级，分清敌我，分清是非，分清唯心论和唯物论”。因此，他认为：“不依靠群众进行阶级斗争，不分清敌我这很危险”。至于中国，他认为1953年12月在揭发高岗的中央会议上，他曾经宣布说：“北京城里有两个司令部”。“我们的高级干部、中级干部，还有个别的人（不多）里通外国”。联系到他1953年5月批评刘少奇、杨尚昆未经他过目，即“以中央名义发出文件”的事件，这些都是事出有因的。因此，他就认为：“不依靠群众进行阶级斗争，不分清敌我，这很危险”。至于“民主”、“法制”，在他看来，“民主是一个方法，看用在谁身上，看干什么事情。我们是爱好大民主的。我们爱好的是无产阶级领导下的大民主”。“我们发动群众斗蒋介石，斗了二十几年，把他斗垮了”。土地改革运动，“三反”、“五反”“都是轰轰烈烈的群众运动，也都是大民主”。“现在再搞大民主，我也赞成”。“舍得一身剐，敢把皇帝拉下马”。[27]这里强调的就是群众的直接行动，早已看不见社会主义法制的影子了。
到了1957年2月在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中，虽然又从上年主张的大民主退缩回来，反对匈牙利事件的“骚件”，“无政府状态”，反对“左”倾教条主义的“残酷斗争，无情打击”，转而强调秩序，实行有“领导的自由”和“集中指导下的民主”。他说：“在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律；不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一。自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制”。但仍然坚持“民主是手段”。又说“民主这个东西，有时看起来似乎是目的，实际上，只是一种手段，民主属于上层建筑，属于政治这个范畴，归根结底，它是为经济基础服务的，在整风反右之后，立即批评1956年的“右倾”，认为中国共产党的“八大”决议，“讲主要矛盾是先进的社会主义制度同落后的生产力之间的矛盾。这种提法是不对的。”“无产阶级和资产阶级的矛盾，社会主义道路和资本主义道路的矛盾，毫无疑问，这是当前我国社会主义社会的主要矛盾”。他进一步解释说：“现在是社会主义革命，革命的锋芒是对着资产阶级，同时变更小生产制度即实现合作化，主要矛盾就是社会主义和资本主义，集体主义和个人主义，概括地说，就是社会主义和资本主义两条道路的矛盾”。因此，“这是尖锐的阶级斗争。”。[29]
基于对当时社会主义社会的主要矛盾和形势的错误判断。到了1958年1月的南宁会议上，对周恩来、陈云同志1956年反冒进的论点进行批驳之后，起草了《工作方法六十条》。虽然，有的是少奇同志参与拟订的，尚在征求意见，但实际是作为正文文件印发，成为了指导中央和地方工作的纲领。这里最突出的就是背离了毛泽东同志自己早年反对党政不分的正确思想。在《井冈山的斗争》文中，他曾鲜明地反对“国民党直接向政府下命令的错误办法”[30]。但在这个文件第28条里，谈党的领导原则问题，却是大讲他1953年反对分散主义用的八句歌诀：“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责”。而且在解释“办也有决，不离原则”中，还特别强调这四项内容：“党是无产阶级组织的最高形式，民主集中制，集体领导和个人作用的统一（党委和第一书记的统一），中央和上级的决策。”这八句歌诀和四项原则内容，不仅在1958年的大跃进年代，在以后党和国家的政治生活中，我们都是十分熟悉、亲身体验过的。许多基层干部也能倒背如流，影响十分深远。一切大权，集中于中央，集中于党，党委中又集中于第一书记。这也就是第29条所谓的书记挂帅：“是否事事都要问过第一书记？可以不必。大事一定要问。要有二把手，三把手，第一书记不在家的时候，要另外有人挂帅”。1958年6月，他在对中央决定成立财经、政法、外事、文教各小组的通知稿的修改中，曾填写了关于职权划分的一段，实际上也就更明确地将党政不分的体制固定下来了。如说：党中央决定财经、政法、外事、科学、文教各小组。这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处。向它们直接报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个“政治设计院”，没有两个“政治设计院”。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。这也就是三中全会以后，小平同志批判的“党政不分”的弊端。
在毛泽东同志晚年的这些错误思想发展泛滥过程中，中国共产党党内、党外，也还是有不少坚持真理起而规劝、斗争的忧国之士。董必武同志当年即对那种不重视法制建设和法学教育等法律虚无主义倾向，进行过严厉批判和抵制。在1954年，便指出了我国在这方面的滞后现象。“譬如拿刑法来说，当然目前要创造一个很完整的刑法，条件还不够，但是如刑法指导原则或刑法大纲是不是有可能制定出来呢？应该说有充分的可能。因为从中华人民共和国成立到现在，我们接受审判的案子大概总数在八百万至九百万件，其中有三分之一是刑事案件，这样多的刑事案件我们都审判了，假设我们不能总结出一些经验，做为指导的原则，那除了我们无能之外是不能有别的话说的”。对法学教育，他曾指出：“目前培养法律干部的情况和客观需要是极不相称的。”“政法学院和综合大学的法律系，解放前有五十四个，现在只有八个。学校的状况：中国人民大学是较好的一个，但是它讲的只是苏联的教材；北京大学的法律系现在还没有恢复起来”。“对干部培养的事情，如果现在不考虑将来工作发展的需要，等到事情临头再筹办，是会赶不及的。“在中国共产党的八次代表大会上，曾严厉批评过当年存在的“不重视和不遵守法制”的现象，“实质上就是小资产阶级的无政府主义思想的反映。因此，他主张：“党就必须采取积极措施，健全我们的人民民主法制”。他强调“依法办事”是我们进一步加强人民民主法制的“中心环节”。有两方面的意义：“其一，必须有法可依。这就促使我们要赶快把国家尚不完备的几种重要法规制定出来”。如刑法、刑事诉讼法，很快就可以脱稿。其他急需制定、修改的法规，组织各方力量，限期也可提出草案交立法机关审议制定；“其二，有法必依。凡属已有明文规定的，不许有任何违反”。“今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。”[31]少奇同志在中国共产党八次代表大会的政治报告中，更明确指出：“现在革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了”。与此同时，他又进一步强调了法治国家通行的“依法保障公民权利”、“法无明文不为罪”、以及“公检法之间的分工制约”等原则。如说：“为了正常的社会生活和社会生产的利益，必须使全国每一个人都明了并且确信，只要他没有违反法律，他的公民权利就是有保障的，他就不会受到任何机关和任何人的侵犯；如果有人非法地侵犯他，国家都必然出来加以干涉。我们的一切国家机关都必须严格地遵守法律，而我们的公安机关、检察机关和法院，必须贯彻执行法制方面的分工负责和互相制约的制度。”[32]
与“大民主”、“群众运动”、“大权独揽”、“党委决定”，各方去办、“第一书记挂帅”等错误思想相反，小平同志早年即旗帜鲜明地“反对”‘以党治国’的观念”。[33]在中国共产党第八次代表大会上，《关于修改党的章程的报告》中，更针锋相对地提出：“执政党的地位，还很容易在共产党员身上滋长一种骄傲自满的情绪”。“党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对我们党的组织和党员的监督”。“从国家制度和党的制度上作出适当规定”。[34]修改后的党章为了克服这些缺点，把党的民主生活提高到更高的水平，“决定采取一项根本的改革，就是把党的、全国的、省级和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”。全国代表大会每届任期五年，省一级的每届任期三年，县一级每届任期二年。各级代表大会，每年开会一次。“党的中央、省、县委员会必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的咨询”。“在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。”[35]最具有警示和教育意义的是，他在反复强调巩固集体领导中，特别提出：“我们党也厌弃对个人的神化。”“我们的任务是继续坚决地执行中央反对把个人突出、反对对个人歌功颂德的方针”。“同过去剥削阶级的领袖相反，工人阶级政党的领袖，不是在群众之上，而是在群众之中，不是在党之上，而是在党之中”。“工人阶级政党的领袖，必须是密切联系群众的模范，必须是服从党的组织、遵守党的纪律的模范”。[36]与此同时，周恩来同志在毛泽东同志批评为“右倾”的1956年，一方面强调经济工作要实事求是，“不能说工业化提早完成，晚一点宣布建成社会主义社会有什么不好？。“超过现实可能和没有根据的事，不要乱提，不要乱加快，否则就很危险”。[37]他强调要借鉴“苏联的历史经验”。专政更加巩固以后，民主就应该扩大。“我们要及时警惕，要经常注意扩大民主，这一点更带有本质的意义。“他认为：权力过分集中时就会有偏向。因此，主张“中央与地方相互影响，相互监督，不要以为只是上面对下面监督，下面同样要监督上面，起制约的作用”。甚至可以“唱”对台戏。[38]
在1957年的整风鸣放中，鉴于斯大林肃反扩大化的教训，许多法学家批评了中国共产党和人民政府不重视法制建设和法律科学的研究以及法学人材的培养等失误，进而勇敢提出了在中国实行法治和加强法制建设的积极建议。如吴家麟同志（时任人民大学宪法法学教育），1954年宪法颁布后，曾积极作宣传，出版了《宪法知识讲话》一书（青年出版社出版），发行一百二十多万册，在全国颇有影响。他也以为“现在民主和法治的阳光已经照射出来了，理性的王国已经开始出现了。”在1957年5月27日的北京法学界座谈会上，他善意地批评了我们的人民代表大会制度，“个别环节还有毛病”，如地方各级人大都应设立常委会等等。当年曾经响应中国共产党建立抗日统一战线的号召，积极反对蒋介石的坚持卖国内战政策的“七君子”之一王造时先生，在1957年夏的“新闻日报”召开的座谈上，更系统地阐明在中国实行法治的必要性。他说：“民主是原则，它的体现有赖于法治；换句话说，民主原则须通过法律的规定，成为共同遵守的行为规范，才得以实现。因此，要讲民主就不能不讲法治”。可惜这些拳拳赤心、耿耿忠言，并未受到重视和采纳。发言者往往因此获罪，戴上“反党”、“右派”的帽子。
在1957年6月7日，由吴德峰同志（国务院一办副主任）主持召开的法学座谈会上，笔者当时应邀发言。批评了党和政府不重视法制工作，不重视法律科学，“研究法学的人没有被看作专业人才”，“应尽快地制定出民、刑法典”，“改变过去对待学法律的人的态度，应把他们当作有用人才，合理安排；全面检察审判工作，……以前政权的垮台，总是冤狱多，民怨鼎沸，应当吸历史的经验教训。吴德峰同志在本人九月的检讨会上曾主张定为“极右”，幸被团中央保下，作为“向党交心”，才定为“中右”，算“人民内部矛盾”。（参见《政法界右派分子谬论案集》，法律出版社版，第3页、136页。）（《中国青年出版社右派分子思想言论选辑》，第97-99页）。
在1962年1-2月的中共中央扩大的工作会议上（又称“七千人大会”），少奇同志作了多次书面的和口头的发言，更是语重心长地总结了近几年，特别是1958年以来工作中的失误，对那种破坏党和国家生活中的民主，“极少数品质恶劣的人，他们独断专行，称王称霸，完全脱离人民群众，同百分之九十九的人对立起来”等现象，进行了严厉的批判。认为这是“极端恶劣的国民党作风”。他不但批评了那种把群众路线与群众运动混淆的观点，“好像不搞群众运动，就不是群众路线。”[40]还指出了“高指标、“共产风”、“大办”等浮夸不实事求是的流弊。[41]他特别反对那种以党代政的作法，认为：“不论何时何地，都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织，使它们徒有虚名，而无其实。如果那样做，就违反了人民民主制度，就会使我们耳目闭塞，脱离群众，这是很危险的”。少奇同志出于保护、尊重领导的善意，提出了一系列改进的积极建议。如：“发扬党内民主，健全党的组织”。[42]在党委会内，“书记和委员之间的关系，是少数服从多数”，“充分地开展党内的批评和自我批评”，“必须切实加强党的监察工作”，对最近几年受到批评和处分的干部和党员，“实事依法处理”。[43]小平同志在这七千人大会上更进一步强调了发扬民主。他反复批评这几年来，所提的一些口号，也有许多不是切合实际的。指标过高，要求过急，还有一些不适当的“大办”。在几次运动中，无论反“左”的，反右的，“确实发生了一些偏差，伤害了一大批党内外干部”。“不要以为有了权就好办事，有了权就可以为所欲为，那样就非弄坏事情不可”。“有许多事情，形式上似乎严重的”。“由于高指标所形成的一套连锁反应，几个‘大办’、大运动所出现的这些问题，中央负主要责任。他主张，在我们党内和国家内，一定要有充分的民主。一定要照传统，按照党章的规定，建立党员与党的正确关系，党员对党，对工作，对问题，对领导人，都有权按组织原则，在党的范围内，提出批评和意见，并且有权保留自己的意见。至于理论上、学术上的问题，那是另外一回事，那是不论什么时候都可以自由讨论的。他建议：对于我党的各级领导人（包括党委会的所有成员），应该有监督。这种监督来自几方面的，来自上面，来自下面（下级），来自群众，也来自党小组生活”。“对领导人最重要的主要的小组生活放到党委会去，或者放到书记处去，或者放到常委会去》在党委内部生活中，应该注意集体领导，分工负责。重大问题，就必须分别情况，提到委员会，提到常委会，或者提到书记处，大家取得共同意见，作出共同的决定。这些都是针砭时弊的金石良言。对少奇、小平和地方同志的批评，毛泽东同时当时也曾作过简单的自我批评。1962年1月30日，他在这次扩大的中央工作会上的讲话中，曾说：”凡是中央犯的错误，直接的归我负责，间接的我也有份，因为我是中央主席。但实际上并没接受。会后，就指责少奇同志在会上乱扣帽子。到了“文革”时期。在《炮打司令部——我的一张大字报》中，便定性为“1962年的右倾”。而对林彪在七千人大会上为他开脱，向他表忠心的讲话，如说：事实证明，这些困难在某些方面，某种程度上，恰恰是由于我们没有照着毛主席的指示、毛主席的警告、毛主席的思想去做。当时和事后都证明，毛主席的思想总是正确的。可是我们有些同志不能很好地体现毛主席的思想，把问题总是向“左”边拉，向“左”边偏。我深深感觉到，我们的工作搞得好的一些的时候，是毛主席的思想能够顺利贯彻的时候，是他思想不受干扰的时候。接着又说：庐山会议以后，军委一致的精神就是要以毛主席的思想为指导方针，处处按毛主席的意图、毛主席的著作、毛主席的指示来办事，向毛主席指示，向毛主席报告，以毛主席的思想来统一我们的思想。对这样一篇充满不实之词的吹捧讲话稿，毛泽东同志在1962年3月20日的批语却是：“通看了一遍，是一篇很好、很有份量的文章，看了很高兴”。这也是毛泽东同志晚年悲剧之所在。以后，便进一步发展到无法无天的十年“文革”的严重失误。
一九五四年宪法制定和实施中的问题，除了由于当年党和国家的领导人毛泽东同志晚年错误引发的悲剧以外，宪法本身的规范制作和我国的宪政实践，也存在着一些至今令人反思的问题：
第一，规定人民主权原则的缺失。“一切权力属于人民”这一宪法原则，应当贯彻到宪法各个章节之中，不仅有实体法，而且还有程序法的保障。不仅规定在总纲，而且应贯彻到国家机构、公民的基本权利和义务等各章之中。首先应保证人民代表大会真正成为名符其实的最高国家权力机关。而当年的宪法在国家机构中，竟在中华人民共和国主席一节设最高国家权力机关。而当年的宪法在国家机构中，由中华人民共和国提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。这就等于在全国人大之上设立了一个最高决策机关，为国家主席干预人大、政府决策工作开了方便之门。成了类似日本天皇的御前会议。实践证明，从1957年到1958年举行的十几次最高国务会议，都对有关部门工作，尤其是反右和大跃进，造成了负面影响。其次程序保障也有问题。比如全国人大本身来看，既被规定为最高国家权力机关，唯一行使国家立法权的机关，但每年只举行一次（实际只10天左右），人大常委会一年也只有四十余天会期，要在程序上保证它正常行使最高国家权力，进行国家立法工作，岂非天方夜谈。因此要加强全国人民代表大会制度，只有将全国人大常委会加强扩大为专职代表组成的常设机关，别无选择。
第二，缺乏必要的监督保障。总纲第十八条规定：一切国家机关工作人员都“必须服从宪法和法律”。国家机构第二十七条规定全国人大“监督宪法的实施”。但怎样监督呢？没有机构程序的保证。工作是日常工作，会议是短期会议，如何保障监督的经常性。因此，要健全和加强我们的社会主义民主制度，必须采取建立专门宪法监督机构和程序的办法。法国式的宪法监督委员会，值得学习借鉴。
第三，千条万条，党的领导第一条。改善党的执政方式，应是最根本措施。小平同志在世多次批评的“权力过分集中”、“党政不分”、“党权高于一切”等现象，应当坚决克服，真正做到“立党为公”、“执政为民”、“以人为本”。保证我国各级国家权力机关，真正成为人民手中的称心如意的掌权用权的国家机构。我衷心支持“党的一把手，上第一线”的建议。既可避免“政出多门”、“重床迭屋”，提高功效，也便于人民群众的直接监督。
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[17] 刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，《刘少奇选集》下卷，第147页。
[18] 毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，《毛泽东选集》第五卷，第129页。
[19] 《20世纪中国大事年表》，中国人民大学出版社版，第328-331页。
[20] 《20世纪中国大事年表》，中国人民大学出版社版，第348-349页。
[21] 李锐：《毛泽东的晚年悲剧》，南方出版社版，第530页。
[22] 徐明显主编：《人权研究》，山东人民出版社版，第530页。
[23] 《20世纪中国大事年表》，第420-442页。
[24] 据埃德加斯诺回忆，1970年12月18日会见毛泽东同志后，老人特地在送别时讲了一句发人深省的歇后语：“我是和尚打伞——无法无天”。翻译误解为：“我像一个孤独的老和尚，扛着一把破雨伞，在雨中踽踽行走”。成为了晚景凄凉的慨叹。
[25] 《三中全会以来重要文献选编》下，第817-819页。
[26] 见《对中华人民共和国宪法草案的批语》。
[27] 《毛泽东选集》第五卷，第321-325页。
[29] 《毛泽东选集》第五卷，第475页。
[30] 《毛泽东选集》第一卷，第73页。
[31] 《董必武选集》，第350、351、356、359、418、419页。
[32] 《刘少奇选集》下卷，第253页。
[33] 《邓小平文选》第一卷，第10页。
[34] 《邓小平文选》第一卷，第214-218页。
[35] 《邓小平文选》第一卷，第233页。
[36] 《邓小平文选》第一卷，234、235页。
[37] 《周恩来选集》第一卷，第190页。
[38] 《周恩来选集》下卷，第209页。
[40] 《刘少奇选集》下卷，第405页。
[41] 《刘少奇选集》下卷，第376、377页。
[42] 《刘少奇选集》下卷，第402、403页。
[43] 《刘少奇选集》下卷，第408、415页。
