反腐的关键在于制权

——德法两国廉政建设的经验及启示

靠健康的道德理念，引导公务员廉洁从政。德国由于长期受古典哲学熏陶和宗教的教化，形成了“理性、严谨、守法”的社会文化特征。德国政府录用公务员，坚持“忠实可靠、待人诚实、勤劳认真”的标准。公务员本身也十分注重个人修养，遵守纪律、爱岗敬业、公私分明、洁身自爱，讲究绅士风度。对绝大多数公务员来说，徇私枉法，贪污受贿，简直是一种不可思议的事情。

法国人的守法意识也很强，加之法国经历资产阶级民主革命后，“自由、平等、民主、博爱”的思想深入整个社会。在法国人看来，每个人都是平等的，大家都希望得到公正的对待。如果有人通过行贿受贿得到好处，就意味着对他人的不公正，因此是不能原谅的。

德法两国，正因为形成了“廉荣贪耻”的道德传统和社会氛围，才为公务员廉洁从政提供了有力的道德支撑。

靠优厚的物质待遇，激励公务员廉洁从政。德法两国都十分强调高薪养廉的作用，实行高工资、高税收、高福利。每个公民在教育、医疗、住房、养老等方面，一生都能得到国家优厚的福利保障。公务员不仅可以享受普通公民的福利待遇，而且工资收入也普遍较高。比如新参加工作的公务员，每月光工资就能拿2000多欧元。在巴黎和柏林，繁华地段的商品房，每平方米也只需两三千欧元。公务员凭借工资，完全可以过上中上阶层的生活，没有后顾之忧，这对于防止贪污受贿起到了很大的作用。

靠严密的规章制度，规范公务员廉洁从政。德法两国在防治腐败方面有一系列的法律规章，具有很强的针对性、实用性、操作性。比如《公务员行为守则》，对公务员该做什么，不该做什么，能做什么，不能做什么，都有明确、具体、严格的规定。在接受礼物方面，德国规定公务员在公务活动中，可接受价值15欧元以内的小礼物，但必须向上司报告，绝对不准收受现金。否则，将会受到查处。可以说，在德法两国，公务员钻空子，搞腐败的空间是非常小的。

靠透明的权力运行，促使公务员廉洁从政。德法两国所有的政府机关，门前没有卫兵站岗，全部向公众开放。政府各部门均备有本部门工作情况的书面材料，任何公民和媒体均有权查阅，并可提出质疑，政府部门必须做出解答，否则，公民可以向法院起诉。政治家讨论问题，政府部门研究工作，法院审判案件等，公众只要感兴趣，就可以去旁听。

德法两国都实行公务员财产申报制度，从总统到一般公务员，都必须依法对其拥有的财产数量、来源、增减等情况做出报告。政府每3年对政府官员的财产变化情况作一次评估报告，接受公众监督。一旦发现官员拥有的财产与其合法收入不符，又不能说明正当来源的，即视为非法所得予以惩处。

靠有力的监督制约，驱动公务员廉洁从政。德法两国经过长期的政治实践，都形成了独立化、多元化、网络化的监督制约机制。主要包括：议会监督。议会是国家最高权力机构，不仅拥有立法权和财政权，而且还拥有监督权，包括质询权、调查权、倒阁权和弹劾权等。审计监督。德法两国都设有审计法院，是国家的最高经济监督机关，主要协助议会和政府监督财政法的执行，具有很强的独立性。司法监督。司法机构完全独立于行政机构，不受行政机构的任何干涉。四是新闻媒体监督。德法两国的媒体，不是掌握在政府手里，大多是私人企业，都以盈利为目的，依法享有高度的自由，被称为“第四种权力”。他们可以报道政府、政党内部的任何情况，只要内容属实，不泄露国家机密，即属合法。

靠严厉的打击惩处，警示公务员廉洁从政。德国坚持“三个并重”：一是精神处罚和经济处罚并重。如判刑1年以上均会以法院判决的形式剥夺公务员身份，由单位予以开除，养老、医疗保险均会被剥夺。二是对受贿者处罚和行贿者处罚并重。三是对违法企业的处罚和违法中介组织的处罚并重。对企业的行贿行为或中介组织的违法行为，除了追究法人代表的刑事责任外，还要将他们的名单公布于众，并通过行业协会进行限期停业和罚款处理。

法国与德国略有不同的是，公务员被开除后养老和医疗保险均予以保留，这主要是出于对个人基本生活的考虑。

中国和德法两国在社会制度、历史文化、经济发展现状以及反腐的体制机制上都有很大差别，对他们的具体做法，我们不可能照抄照搬，但他们在廉政建设方面的理念，以及反映社会进步的带有规律性的经验，我们还是应该借鉴的。

1.要以正确的思想引导人，在使公务员“不想腐”上下功夫。“心者，一身之主，百行之本”，必须加强反腐倡廉教育。要把反腐倡廉教育纳入公务员教育管理的必修课，定期组织培训；要紧密结合岗位特点安排教育内容，真正使公务员了解自己所从事工作的风险点，认清发生腐败可能带来的后果；要大力开展廉政文化“六进”活动，努力营造“廉荣贪耻”的社会氛围。

2.要以严密的制度规范人，在使公务员“不易腐”上下功夫。要重点围绕如何制约自由裁量权过大、过于集中和行使过于随意、过于隐蔽的问题来设计制度，把制度规范贯穿于权力运行的各个环节。一是权力配置环节。保证权力在部门间和管理者间配置科学合理、界限明确、职责清晰，既要防止权力滥用又要防止推诿扯皮。二是决策环节。凡属“三重一大”事项，必须坚持集体讨论决定，而且要求主要领导末位表态，避免把个人意志凌驾于组织之上。三是实施环节。深入推进行政权力公开透明运行，促使政府机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。四是监督环节。要改革基层纪检监察机构领导体制，在人员编制、干部职务职数、职级待遇上加大改革力度，充分发挥纪检监察机关的作用。

3.要以有力的监督制约人，在使公务员“不能腐”上下功夫。“不受监督的权力，必然导致腐败”，必须加大对权力的监督制约力度。解决上级监督太远的问题，各级党委和纪委要及时了解下级领导班子成员的思想、工作和廉政情况，有针对性地进行廉政谈话、提醒谈话和诫勉谈话，防止小错酿成大错；解决同级监督太软的问题，要认真落实民主生活会制度，积极开展批评和自我批评，“一把手”既要带头接受监督，又要对班子内部监督负总责；解决群众监督太难的问题，要大力推行党务公开、政务公开、村务公开、厂务公开，认真落实领导干部述职述廉制度，切实保障普通党员群众的知情权、监督权、评判权和控告权；解决监督合力不强的问题，要把党内监督与人大、政协和社会监督结合起来，消除监督盲点。要针对群众反映强烈的热点和难点问题，进行有组织、有计划的舆论监督，公开曝光、正面引导、跟踪报道、促进整改。

4.要以严厉的惩处警示人，在使公务员“不敢腐”上下功夫。“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性”。腐败现象之所以屡禁不止，就是因为漏网之鱼太多，助长了一些人的侥幸心理。所以，一定要在“刑罚的必定性”上狠下功夫。一是思想认识要明确。“当赏不赏，是为沮善；当罚不罚，是为养奸”，只有严厉惩处少数人，才能更有效地教育保护大多数人。二是要真正做到法纪面前人人平等。不论职务高低、资厉深浅、有无靠山，在执行纪律上，都要一视同仁，绝对不能搞双重标准。三是加大领导责任的追究力度。凡是发生腐败案件的单位，既要追究当事人的责任，也要追究直接领导和分管领导的责任，促使各级领导干部确实落实好“一岗双责”。

（作者系北京市海淀区委常委、区纪委书记）

来源：《学习时报》