浅谈完善我国社会保障法

摘要：本文通过我国社会保障立法的现状研究，总结了我国在社会保障立法中存在的问题，并结合国际经验，进一步提出完善我国社会保障立法的建议。

关键词：社会保障法；社会保障法律体系；完善

中图分类号：C913.7献标识码：A文章编号：1007-7243（2009）6-0065-2.5

一、我国社会保障立法的现状

基于社会安全的价值取向，社会保障法是为保证每一个人的生存权和发展权，维持其基本生活和保证生活质量而调整的以国家、社会和全体社会成员为主体，解决某些社会群体的生活困难或为提高大众生活质量而发生的经济互助关系的法律规范的总称（刘传刚，王琳晶2006）。

我国社会保障实践古已有之，但作为现代社会保障的法律制度，则是从20世纪50年代后围绕社会保障立法实践逐步建立起来的。我国社会保障立法及法律制度的发展进程，经历了20世纪50年代的创始阶段、60年代的补充修正阶段、70年代的停滞、倒退及初步恢复阶段、改革后的全面恢复发展阶段，至今已初具雏形。首先，在一些基本概念、发展方向的界定上有了统一认识。1985年，我国首次明确提出"社会保障"的概念，将社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚等制度统一纳入了社会保障体系，为社会保障法律体系的形成奠定了基础。党的十五大进一步指出，建立社会保障体系，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障，为我国社会保障法制建设指明了方向。其次，在社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚各领域均出台了相关法律或政策，基本确立了我国社会保障体系的框架。同时，从地方立法上看，我国目前地方的社会保障立法比较繁荣，相关规范性文件数量庞大，涉及领域广泛（王芳2006）。

尽管我国在不断完善社会保障立法，但现阶段我国社会保障立法发展滞后状况依然严重；另外，由于我国长期的城乡二元分割结构，缺乏统一的社会成员户籍制度，难以形成统一的社会基础；加之我国区域经济发展不平衡，难以形成统一的经济基础。截至目前，我国尚未建立一部全国统一的《社会保障法》。

二、建立健全我国社会保障法的必要性

（一）社会保障法因其调整的对象与范围的独特性，已成为社会法类的重要组成部分，与民法、经济法一起构成法律支柱。因此，建立健全社会保障法是完善我国法律体系的需要（刘俊，林俊岚2007）。

（二）社会保障法的建立健全有利于切实维护公民合法权利。现代法制理念以保障公民基本人权为核心。人权是指在一定社会历史条件下人们享有的基本权利的总称。因此，社会保障权应是人的基本权利。然而具体社会保障权利的范围及得到社会保障权利的方法和社会保障权利的救济方法，都必须以基本法律制度作为支撑和对宪法规定的各项权利的落实和实现。因此，我们必须有一部专门规定具体社会保障权利的《社会保障法》来调节人们在社会保障活动中所产生的权利与义务的关系（刘俊，林俊岚2007）。

（三）有利于增强社会保障法律制度的实施机制。社会保障法律的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动，法律监督程序等。而我国的社会保障政策与法规因层次较低等原因，几乎很少涉及社会保障法律责任和法律制裁的问题，这样就使社会保障的强制性大打折扣，很难做到有法可依，执法必严，违法必究，从而造成社会保障管理机构随意侵犯被保障对象的权利、企事业单位等用人单位欠缴、拒付社会保障金和被保障人故意伪造材料和有关社会保障档案等行为的产生（刘俊，林俊岚2007）。解决诸如此类问题，就是要建立社会保障基本法，从而使社会保障法律中具有责任规范和制裁办法，使社会保障主体有一个行为准则。

总之，社会保障法的完善是建立社会保障法律体系的基础，是健全我国社会保障制度的必要前提，同时也是完善我国法律体系的需要。

三、现阶段我国的社会保障法制建设中存在的问题

关于我国现阶段社会保障法制建设中存在的问题，学术界主要围绕以下几个方面展开讨论。

（一）社会保障制度立法不健全。社会主义市场经济是法制经济，与社会主义市场经济相适应的社会保障制度也必然要求法制化。但作为社会保障制度核心内容的社会保险目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹的管理极不规范（张威2007）。

（二）立法缺乏统筹规划和衔接性，体系结构残缺。我国社会保障制度从整体上看缺乏统一性，没有形成以社会保险法、社会福利法、社会救助法等为主体框架的、统一的社会保障法律体系。社会保险是社会保障制度的核心，但至今我国还没有一部适用范围较大、统一的核心法律--《社会保险法》，而是新老制度并存，各种险种之间的相关规定缺乏衔接。社会保障的其他项目（如社会救济、社会福利等）也缺乏正式和统一的立法。在养老、医疗、生育等方面甚至连法规这一层次也很少。其结果是，即使在同一个社会保障子系统内，由于各项法规政策出台时间不一致，往往单项重点突进，少全局统筹，多应急政策，少长远规划，导致整个子系统缺乏有机的衔接与协调，留下许多立法空白。例如，没有综合性的社会保险法律或法规却有养老保险、工伤保险、医疗保险等单项法规（曾2006）。

（三）社会保障立法主体多元化，立法层次低。目前，我国社会保障管理部门有人力资源和社会保障、卫生、民政及财政，各部门各司其职，分头管理。这种部门分割管制的局面使一个本来统一的社会保障制度变得分散，不仅形成和强化了部门的局部利益，而且直接激化了各部门之间的矛盾，最终形成一项工作多头领导政出多门，各部门政策法规不统一和待遇标准不一致的杂乱无章的现象（刘俊，陈爽2006）。另外，社会保障法作为我国法律体系中一个重要的组成部分，应由全国人大制定基本法律。但到目前为止，全国人大仅通过七部与社会保障相关的法律，其他多是国务院及各部委颁布的相关条例、办法、决定、规定等。"法出多门、各行其是"的立法状况与社会保障法作为独立法律部门的地位不吻合，大大降低了社会保障法的稳定性与权威性（蒋岚2007）。

（四）我国社会保障法的立法内容范围狭窄。主要表现在以下几个方面：

1.我国现行社会保障立法对非国有经济和非正规就业人员没有覆盖。从我国各种社会保障法律法规所保障的对象来看，各项社会保障主要在全民所有制和大型集体企业中实行，县以下的小集体和乡镇企业人员以及非正规就业人员难以得到最基本的保障（刘俊，陈爽2006）。

2.农村社会保障立法空白。由于社会保障是工业化的产物，无论是发达国家还是发展中国家，农村社会保障始终处于社会保障的边缘，我国也不例外。在农村，除了有若干临时性的、地区性的救灾救济项目以及对少数特定的社会成员实行了保障措施之外，对于占我国绝大多数的广大农民来说，则基本上被排除在社会保障之外(刘俊，陈爽2006）。我们不能因为经济发展的现状，在确定社会保障立法体系时忽略了占我国人口约80%的农村人口（李勇波2006）。

（五）社会保障的法律实施机制和监督机制薄弱，必要的法律责任制度欠缺。从目前的实际情况来看，社会保障中的筹资机制、社会保障的管理机制和社会保障运行方式等方面，都缺乏具有法律意义上的规范性措施，也缺乏有法律保护和法规规定的社会保障监督机制和监督办法，降低了社会保障法的威慑力。从而导致了社保案件频频发生（梁斐斐，刘燕2007）。此外，梁斐斐、刘燕（2007）还认为，我国现行的社会保障立法中，缺乏成熟的社会保障立法理念，缺乏指导社会保障立法的理论基础、立法原则和立法精神；张威（2007）认为我国当前的社会保障制度没有与国际接轨，在对外交往中不断产生障碍与摩擦；李勇波（2006）认为我们对社会保障立法立论基点不适当。就目前而言，我国社会保障立法更多的是定于事本位而非定位于人本位，指我们的社会保障立法多是遇事论事，而不是拥有一个自己原本的理论定位。

四、建立健全社会保障法的意义

（一）赵华认为，社会保障法与和谐社会具有内在价值的一致性。社会公平和正义是社会主义和谐社会的核心价值取向和本质特征，这一价值追求既是科学社会主义理论的核心，是社会主义和谐社会题中应有之意，也是我国现阶段中国特色社会主义建设实践中应当关注的重点。社会保障法是调节社会保障关系的所有法

律关系的总称，其目标是在承认具体人的能力禀赋与资源占有差异的前提下，追求结果和实质意义的平等与公平，社会保障法中的社会保险法、社会救济法，保障了社会发展过程中由于各种意想不到的、不可抗拒等原因而导致生活暂时处于困境的社会成员的基本生活，体现了社会对成员生存权的尊重和保障；因此，实现社会公平和正义是社会主义和谐社会与社会保障法的契合点，是二者追求的共同价值目标，反映了二者内在价值的一致性（赵华2007）。

（二）我国社会保障现行制度问题需要健全的社会保障法来规范。当前，我国社会保障制度在运行过程中，出现了社会保障覆盖面较窄、农村养老保障问题、社会保障管理分散、个人账户"空账运行"等一系列制度问题。这些问题的合理解决，除了健全制度、完善政策，还需要迫切从立法的角度予以强有力的支持（高云2007）。

（三）制定与完善社会保障法律，将社会保障权利法治化，有利于实现社会公平的实现。在现代公平权利体系中，社会保障权属于一种新型的基本人权，其主体是全体公民，"人人享有保障权"是社会保障制度的要义所在。目前，我国的社会保障制度将相当大的一部分社会群体特别是农民和农民工排斥在社会保障之外。因此，只能通过国家立法把社会保障权从应然的权利上升为法定的权利，再通过法律的实施把法定的权利转化为公民实际享有的现实权利。（杨思斌2007）

五、完善我国社会保障法初探

（一）社会保障法制制度的构建应与基本国情相适应。（邵芬，霍延2004）

邵芬、霍延认为，目前我国的生产力发展水平不高,经济实力不强,这就决定了我国的社会保障制度模式应结合我国国情,一方面,在社会保障立项上应分重点、多层次,采取循序渐进的方式,并制定相比的必要的法律,依法保障实施;另一方面,要将社会保障定位在保障人们的最低生产生活要求,重点加强就业促进的保障项目,充分调动人们的就业积极性,促进经济发展,从而更好地为社会保障服务。

（二）由地方立法向中央立法发展，并确定中央立法和地方立法权限。

目前，中国社会保障立法大量表现为地方立法。当进入社会保障总体设计与整体推进阶段，就必须高度重视并有计划的颁布全国性的社会保障法律和法规，这是在全国范围内使社会保障法制走向统一的基本保障。

（三）树立正确的社会保障立法价值理念（杜乐其，石宏伟2008）。

有学者将20世纪初的欧洲社会保障制度原则概括为四个方面：强制性和自愿性相结合原则；雇主责任原则；共同责任原则；权利与义务相结合。如德国社会保障的基本价值：公平与效率兼顾，自我负责和团结互助结合。因此，我国在完善社会保障法制时，要根据实际情况树立正确的社会保障立法理念。

（四）选择合适的立法模式

就国外社会保障立法模式看，主要有三种：一是美式立法，即制定一部综合性的社会保障法作为调整社会保障关系的基本法。二是德式立法，即制定多部平行的社会保障法律共同构成社会保障法系统；三是混合立法，就是在颁布有关社会保障的专门法律的同时，将另一些社会保障法的规范纳入其他法律部门，从而形成一种混合性的社会保障立法模式。王枞为认为，我国的社会保障立法应采取以社会保障基本法为龙头，单行法律法规为主导，相关法律为补充的立法模式。首先应抓紧制定《中华人民共和国社会保障法》，这是因为这是整个社会保障法体系中最重要、最核心的部分，也是目前最急需制定的一部法律。在此基础上，由国务院分别制定《社会救助条例》、《社会福利条例》、《社会优抚条例》等单行条例，待条件成熟时将其上升为人大的立法，最后再编撰为综合性的法典。

（五）完善社会保障法的监管机制。（陈培勇2007）

我们要明确划分各执法部门的职责范围，提高执法人员的素质，建立健全工作制度和程序，从严执法，公正执法，建议充分调动广大市民，实施信息公开化，加强监督和监管，从而达到完善社会保障法的监管机制。

参考文献：

[1]刘传刚，王琳晶.对社会保障法概念的研究[J].辽宁警专学报,2006年9月第5期

[2]赵华.社会保障法与社会主义和谐社会内在价值探析[J].沈阳教育学院学报2007年10月第9卷第5期

[3]刘俊.试论构建与完善我国社会保障法律制度的重要意义[J].科技创业月刊,2007年第2期

[4]刘俊，林俊岚.浅析构建我国社会保障法的重要性及其完善方式[J].湖北经济学院学报,2007年4月第4卷第4期

[5]杨思斌,我国社会保障制度的公平原则及其实现途径[J].当代世界与社会主义,2007年第5期

[6]高云.现行制度问题呼唤社会保障立法[J].中国劳动保障,总第33期

[7]董文军.和谐社会建设与社会法保障[J].当代法学,2007年11月总第126期

[8]张威.我国社会保障中存在的问题及对策探讨[J].企业家天地,2007年1月

[9]李勇波.浅析我国社会保障立法的几点缺陷[J].劳动保障世界,2006年第3期

[10]蒋岚.试论我国社会保障法的完善[J].论坛,2007年第2期

[11]刘俊，陈爽.试论我国社会保障立法现状的缺陷[J].当代经理人,2006年第12期

[12]胡明生.试论我国社会保障法律体系建立与发展的几个问题[J].长沙民政职业技术学院学报,2006年3月第13卷第1期

[13]梁斐斐，刘燕.我过社会保障法律制度的反思[J].湖北经济学院学报,2007年5月第4卷第5期

[14]杜乐其，石宏伟.德国社会保障法若干问题分析及启示[J].湖北社会科学,2008年第1期

[15]邵芬，霍延.芬兰社会保障法律制度及其启示[J].云南大学学报,2004年第17卷第1期

[16]陈培勇.智利和墨西哥社会保障法比较及其启示[J].拉丁美洲研究,2007年1月第6期

[17]刘孟琦.国外社会保障法制模式对我国的启示[J].法制园地,2005年第6期

[18]王芳.对现阶段我国社会保障立法发展滞后的思考[J].西北大学学报,2006年5月第36卷第3期

[19]符启林，周慧.通向公平分配之路[J].财贸研究,2007年3月

[20]王枞为.完善我国社会保障立法的思考[J],争鸣与探讨，2005年8月

[21]王菊萍，完善我国社会保障立法之思考[J]，山西财经大学学报，2007年11月11卷第2期

作者介绍：

丁红娟（1983.11--）上海工程技术大学2007级社会保障研究生

史健勇，上海工程技术大学副教授

来源：中国劳动和社会保障法律网 原载《劳动保障世界》