被征地农民的补偿权与社会保障权（下）

三、被征地农民的补偿权和社会保障权的现实架构

从理论上看，将被征地农民的补偿权和社会保障权融于一体的补偿安置模式在计划经济体制和市场经济体制下，都有问题；从实践上看，在计划经济体制下，该模式的缺陷不是很突出，而在市场经济体制下，该模式的缺陷非常明显。为了解决市场经济体制下该模式存在的缺陷，本文认为首先应当根据补偿权和社会保障权相区别的理论，将这两者分开，修改补偿标准，按照市场价值给予被征地农民补偿，然后规定合理地分割补偿款的办法，为被征地农民安排足够的社会保障费用。

1、修改补偿标准，按照市场价值给予被征地农民补偿

修改现有的补偿标准，按照市场价值给予被征地农民补偿具有充分的正当性。事实已经证明，许多被征地农民之所以出现生活困难的问题，与现有的补偿标准有直接的关系。因为，在土地是一笔巨大财富的今天，如果被征地农民能够获得按照市场价值标准支付的补偿款的话，被征地农民在失去土地的同时应当能够获得一笔不菲的收入，除非遇到其他的导致生活困难的原因，在正常情况下，被征地农民的生活应当是没有问题的。所以，按照市场价值补偿被征地农民，有利于解决被征地农民的生活困难问题，符合建设和谐社会的需要。

在经济上符合市场经济"等价交换"基本原则的要求。市场经济的基本原则是"等价交换"。土地征收中的补偿行为应当是受市场经济基本原则支配的行为。土地征收只是意味着征收人可以借助国家公权力强制性地获得被征收人的土地，并不意味着征收人可以不按照被征收土地的市场价值向被征收人支付补偿款。正因为如此，西方市场经济国家所规定的补偿标准无一例外的都规定土地征收补偿的标准是被征收土地的市场价值，该市场价值是指一个自愿的卖方在公开市场上出售给一个自愿的买方时所获得的金额。 [13]既然中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，就没有理由在土地征收补偿方面不遵守市场经济的"等价交换"的基本原则。可喜的是，国务院在这个问题上已经卖出了一小步。2004年的决定要求省、自治区、直辖市人民政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。该规定将按照统一的"区片综合地价"作为征地补偿标准选项之一就是对市场经济"等价交换"基本原则的初步承认。不过，"区片综合地价"与被征土地的市场价值之间还是存在着差异，"区片综合地价"只是同一地区的土地的平均价值，忽视了同一地区的不同地块之间的价值差异，因此，虽然与按照"年产值"补偿标准征地相比较，按照"区片综合地价"补偿标准征地在遵循市场经济的"等价交换"基本原则方面是一个进步，但还不符合市场经济的"等价交换"基本原则的要求。

在法律上符合正义的要求。法律的价值之一是实现正义。法律是正义的，还是非正义的，有一个判断标准，那就是法律能否同等对待相同情形下的不同主体，如果能够给予同等对待，法律就是正义的，如果不能给予同等对待，法律就是非正义的。土地征收法规定按照被征收土地前3年的平均年产值的一定的倍数给予被征地农民补偿就是非正义的，原因在于土地征收法给予被征地农民的待遇不同于其他法律给予相同情形下的其他主体的待遇，被征地农民在向国家出卖集体所有的土地时，没有像包括国家在内的主体出卖自己的财产时那样获得应当获得的金额。征收人在征收农民集体所有的土地时，和被征地农民在补偿问题上形成的关系就是一种买卖关系，这种买卖关系和其他买卖关系的区别主要在于，征收人可以借助国家公权力单方面地缔结这种关系，而其他的买卖关系是在双方形成合意的基础上才能缔结。根据现有的法律，其它和土地征收相关的买卖关系都遵循市场经济的"等价交换"的基本原则。根据合同法和城市房地产管理法的规定，按照市场价值获得国有土地使用权的房地产开发公司在销售房屋时，也是按照市场价值销售的。既然都是与土地有关的买卖关系，国家和房地产开发公司能够按照市场价值卖地，被征地的农民也应当能够按照市场价值卖地，否则，就是受到了不公正对待。因此，土地征收法规定的现有补偿标准是非正义的，按照被征收土地的市场价值补偿被征地农民才符合正义的要求。

2、合理地分割土地补偿款，为被征地农民安排足够的社会保障费用

目前，我国被征地农民在获得补偿款之后，并不需要按照税法的规定向国家缴纳土地增值税税款，国家也还没有建立比较完善的社会保障制度，所以，本文认为，在改变土地征收补偿标准，按照被征收土地的市场价值支付补偿款的前提下，为了保证社会的稳定和正义的实现，除了被征收土地上的附着物和青苗的补偿费应当直接支付给所有权人之外，还需要合理地分割土地补偿款。一是需要在被征地农民和国家之间分割补偿款。土地的增值不仅与被征地农民投入的改良劳动有关，而且与被征收土地周边的基础设施建设和经济发展有关，在城市化和工业化进程中，后者的影响是主要的。因此，被征地农民不能独享补偿款，而应当将补偿款中与自己的劳动无关的增值部分交给国家。二是需要将被征地农民获得的补偿款分割为社会保障款项和自由支配款项。在土地没有被征收之前，被征地农民通过从事农业生产，有固定的工作岗位和比较稳定的收入，而在土地被征收后，被征地农民就被抛向了劳动力市场，将从事非农业生产，工作岗位和收入都处于不稳定状态，面临着风险。为了抵御风险，国家需要将被征地农民纳入社会保障体系，将被征地农民获得的补偿款分割出一部分用作社会保障费用。

首先，用于为被征地农民安排足够的社会保障费用。根据上述，目前各地方将被征地农民纳入了不同的社会保障体系，安排了不同的社会保障费用，存在着缺陷。在这样的背景下，如果我们也像西方国家那样，允许被征地农民在向国家缴纳了土地增值税税款之后，可以自由地支配自己的补偿款，也会影响社会的稳定。原因在于，被征地农民一旦因各种原因花光了补偿款而又不能就业时，生活将陷入困境。为了防止出现这种情况，本文认为，为了有效地维护社会的稳定，应当先针对现有社会保障费用安排存在的缺陷，为被征地农民安排足够的社会保障费用。

（1）为城市规划区外的被征地农民也安排城镇社会保障费用。中国的城市化和工业化将逐步推进，这是社会发展的历史趋势，为城市规划区外的被征地农民安排城镇社会保障费用，有助于增强城市规划区外的被征地农民向城市转移的意向，促使大多数城市规划区外的被征地农民转移到城镇，从而不仅可以推动城市化进程，而且可以为非农产业的发展提供大量的劳动力，推动工业化进程。

（2）为不能就业的被征地劳动力安排足够的就业保障费用和生活补助费用。为了帮助就业困难的被征地劳动力就业，应当安排足够的就业培训费、开业指导费和开业补助费。为了实现既要保障被征地劳动力本人及其家庭的基本生活的目的，又要鼓励被征地劳动力积极就业的目的，应当从征地之时起至退休之时止将被征地劳动力都纳入社会保障范围，在这一段时间内，将支付给不能就业的被征地劳动力的生活补助费逐渐递减，在征地时起5年内，按照最低工资标准发放生活补助费，6至10年内按照高于失业保险金和低于最低工资的标准发放生活补助费，以后按照高于最低生活保障费和低于失业保险金的标准发放生活补助费。不能只是给不能就业的被征地劳动力发放城镇最低生活保障费，因为，他们是为国家和社会的发展做出了牺牲的群体，应当比一般的生活困难的城镇居民享受更高一点的待遇。

（3）为被征地未成年人安排社会保障费用。为了保障被征地未成年人的基本生活，应当为被征地未成年人安排从土地被征收之时起至成年时止的生活补助费和医疗保险费用。为了保障被征地未成年人的发展，还应当为被征地未成年人安排教育补助费用。

其次，用于缴纳土地增值税税款。现阶段，由于补偿标准不是被征收土地的市场价值，被征地农民没有获得土地增值带来的收益，所以，被征地农民在获得补偿款后不需要向国家缴纳土地增值税税款。当按照被征收土地的市场价值补偿被征地农民时，被征地农民就可以获得土地增值带来的收益了，这时，就需要针对被征地农民获得的土地增值收益征收土地增值税了。为了实施该制度，可以通过修改国务院1993年颁布的土地增值税暂行条例的方式来实现。现有的土地增值税条例的征税对象只限于转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物所获得的增值额，可以修改其征税对象，将其扩大到转让集体土地所有权所获得的增值额。

最后，剩余的款项在农村集体经济组织和被征地农民之间进行分割。本文认为应当根据不同的情形采取不同的分割方法。当农民集体所有的土地全部被征收，农村集体经济组织被撤销，被征地农民全部转为了城市居民时，可以由被征地农民按照2/3的多数自己决定如何分割。当农民集体所有的土地被部分征收，农村集体经济组织保留，部分被征地农民转为城市居民时，可以将60%的剩余款项留给农村集体经济组织，40%的剩余款项支付给转为城市居民的被征地农民。

综上，在计划经济体制下，将被征地农民的补偿权与社会保障权融于一体的补偿安置办法在理论上有问题，但在实践上还是可行的。在实行市场经济体制后，如果还延续该补偿安置办法，不仅在理论上有问题，在实践上也有缺陷。为了保护被征地农民的利益，应当先按照被征收土地的市场价值补偿被征地农民，然后再合理地分割被征地农民获得的补偿款，为被征地农民安排足够的社会保障费用。

【作者简介】

邹爱华，生于1972年1月，湖北沙洋人，现为湖北大学法学院法学系主任，湖北大学法律顾问，湖北松之盛律师事务所兼职律师，中国政法大学民商经济法学院经济法专业博士研究生。

【注释】

[1] 对于特殊土地，如茶山、桐山、鱼塘、藕塘、桑园、竹林、果园、苇塘，可以酌情变通处理。

[2] 李运华：《社会保障权原论》，《江西社会科学》2006年第5期。

[3] [英]洛克：《政府论》（下编），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年2月版，第77页。

[4] 郭曰君、吕铁贞：《论社会保障权》，《青海社会科学》2007年第1期。

[5] 该条英文原文是："In order to maintain health and the ability to work, in order to protect motherhood and to prevent economic consequences of age, weakness and to protect against the vicissitudes of life the Reich establishes a comprehensive system of insurances, based on the critical contribution of the insured."

[6] 杨紫烜：《经济法》，北京大学出版社1999年11月版，第505页。

[7] 《国家建设征用土地办法》没有直接说是用国有、公有的土地补偿被征收土地的农民，而是说用国有、公有的土地和农民的土地进行"调剂"，其实就是补偿。

[8] 前引⑥，杨紫烜书，第506页以下。

[9] 前引⑥，杨紫烜书，第506页。

[10] 李薇薇、李柯勇、谢登科：《政协委员呼吁解决4000万"三无农民"生活保障问题》，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/8198/31983/32189/2370699.html，2008年4月15日访问。

[11] 其实，在劳动和社会保障部发布的《意见》发布之前，已经有很多地方建立了被征地农民社会保障制度，安排了被征地农民的社会保障费用。例如，2003年8月28日，浙江省发布了《关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》。2003年10月18日，上海市发布了《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》和《上海市小城镇社会保险暂行办法》。2003年12月19日，江苏省发布了《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障试点办法》。2004年5月21日，北京市人民政府发布了《北京市建设征地补偿安置办法》。2005年8月5日，黄山市发布了《黄山新城区被征地农民基本养老保险实施办法（暂行）》。《意见》发布之后，《物权法》颁布之前，有些地方按照《意见》建立了被征地农民的社会保障制度。例如，2006年9月15日，南昌市发布了《南昌市被征收（用）土地农民劳动就业和社会保障暂行办法》。《物权法》颁布之后，有些地方也按照《意见》建立了被征地农民社会保障制度。例如，2007年7月3日，锦州市发布了《锦州市被征地农民社会保障暂行办法》。

[12] 例如，浙江嘉兴市规定的标准是：每人是3000元的基数，然后再按每岁200元的标准增加金额，不满一岁的按一岁计；浙江杭州市规定的标准是每人3万元；江苏省规定的标准是：一类地区是6000元、二类地区是5000元、三类地区是4000元、四类地区是3000元；上海市南汇区临港新城管理委员会规定的标准是：按年龄每岁200元。

[13] Land Compensation Act 1961 of England(modified in 2006),S.5;Eminent Domain Act of Texas of U.S.A, Sec. 21．012；Eminent Domain Act of Illinois of U.S.A, Sec. 10-5-60(a); Expropriation Act of New Brunswick of Canada,S.39(1); Expropriation Act of Canada,S.26(2);《日本土地征收征用法》（2006年修订）第73条；[德]鲍尔、施蒂尔纳：《德国物权法》，张双根译，法律出版社2004年1月版，第569页；王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年5月版，第394页以下。