《社会保险法》正式立法：不是今年或明年的事

记者 王鹏权

《中华人民共和国社会保险法（草案）》（以下简称《草案》）从2006年初原劳动和社会保障部首次公开征求专家意见，到人大常委会向社会全文公布草案征求意见，经历了近3年的时间。在此期间，中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文几乎参与了原劳动和社会保障部、国务院法制办、人大常委会法制办征求专家意见的全过程。近日，本报记者就相关问题对郑秉文进行了专访。

明确授权条款达9项："真空"中蕴含"走样"风险

《中国社会科学院报》记者（以下简称记者）：想请您谈谈最终呈现在公众面前的《草案》，与最初向专家征求意见的稿子相比有什么完善之处，与现实中需要解决的问题相比有什么需要进一步完善之处。

郑秉文：从近三年来该《草案》演变过程来看，总的感觉有两个：第一，与最初的征求意见稿相比，目前向全社会征求意见的这个稿子的体例有了很大的变化，最初是按照缴费和待遇等分列成章，五险没有分开，是合在一起的，而目前是养老、医疗、工伤、失业、生育五个险种单列成章，虽然总的篇幅没有增加很多，但这样一来，每个险种的规定就显得更集中和更具体了，操作的依据更加明确了一些，因为五个险种之间毕竟还是有一些差异性的。第二，虽然展现给大家的这一《草案》相对于最初更加具体了，但相对于实际情况和现实问题，还是比较空泛。比如，权利和义务的规定就显得比较"原则"、比较"灵活"，而这是参保人最关心的所在，也是地方政府执行起来容易"走样"和"变通"的地方。这会使参保人心里没有底，主管部门的"操作空间"比较大。这仅是其中的一个例子而已。其实，在《草案》中很多重要的环节都没有涉及，授权的条款比较多，明确授权的条款达9项之多，还有较大的"真空"。

《宪法》和《劳动法》在上位：《社会保险法》没道理太空洞

记者：留有较大的灵活空间，是不是与该法在法律体系中的位阶有关？您主张更加突出原则性，还是更加具体？

郑秉文：当然越具体越好了，因为越具体就越规范，也就越有利于参保人形成合理的预期，否则，就不利于建立消费信心，不利于内需市场的拉动。这次世界金融危机给我国的一个重要启示就是，我国经济增长方式的对外依存度太高，显得比较脆弱，受世界经济的影响较大，内需市场始终处于低迷状态。《社会保险法》如果太空，参保人的消费行为就会受到预期的影响，从而会制约经济增长方式的转变，这是显而易见的事情。另外，《社会保险法》具有可操作性，这也是一个国际惯例。衡量一部立法的好坏，虽然不是用篇幅和长短来作为标准，但《社会保险法》应该具体一些为好，这也是一个国际惯例。例如，美国《社会保险法》关于社保基金的运营规定是在第二章"联邦养老、遗属、残障保险待遇"的第一条"联邦养老、遗属保险信托基金与联邦残障保险信托基金"里，这一条非常复杂庞大，对美国联邦信托基金的组织结构、治理结构、投资策略等等作了极为详细的规定，"款"和"目"合计能有上百个，其中第二条"养老和遗属保险待遇支付"长达57页！

从理想状态讲，我国《社会保险法》应该具有相当大的可操作性，它的基本理念、基本原则和基本目标在《宪法》中早已明确，例如《宪法》第十三条规定："国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。"它的基本框架、基本要求和基本制度在《劳动法》里也单独设立了第九章"社会保险和福利"，并作出了7条5款的详细规定。制定《社会保险法》的依据早就给定了，那就是《宪法》和《劳动法》，它们都应是《社会保险法》的上位法，或者说，作为位阶较低的《社会保险法》应该具有一定的可操作性。当然了，《社会保险法》在社会保险领域可看做一个"基本法"，它的下位法还应有很多很多，比如关于五个险种的、基金监督的等等。

社保基金被分割成一万几千个：收益率只有2%

　　记者：《草案》与国外同类的法律相比还显得十分空泛和原则化，为什么不能再作出一些详细规定呢？能否举几个案例说明或解释一下为什么会有这么多的授权条款？原因是什么？是理念不同，还是有什么其他原因？

　　郑秉文：我理解，根本就不是什么理念的问题。我国的社保制度正在建设和完善之中，一切都在不确定性当中，很多问题难有定论，制度还处于未定性、未定型、未定局的过程之中。比如，你可以数数授权条款的数量，不包括"隐性"授权，仅明确授权的就有9处，而且你会发现，其中四五个授权条款都是因为制度框架未确定的原因造成的，就是说，起草者无法落笔，难以决定，只能"推"给国务院"另行规定"。

关于社保基金的投资体制问题，目前的规定是只有两个渠道即银行协议存款和购买国债，但收益率太低，只有2%，这在许多年份都是负利率呀！去年CPI是5.9%，就是负利率。但没有办法，现在不可能制定一个比较理想的投资政策。因为统筹层次太低，全国社保基金分割在2000多个县、市级统筹单位，每个单位的五险基金基本上又都是相对独立管理的，分由不同的行政单位管理。例如×××医保基金中心、×××养老基金科，如果再加上农保等，全国的基金管理分割成一万几千个，并且还受地方政府的左右。因此，就不敢"放开"，不敢对它实行市场化的投资策略，只能死死地规定它存在银行买国债。这还经常出事呢！不是挪用搞房地产了，就是企业拆借了，以获得较高的收益率。因此，只能忍受2%收益率的侵蚀和贬值的风险。你想，每个科或中心就那么几个机关干部管着，他们不是专业人士，不太懂投资。收益率太低，退休金水平就不可能高。最近几年，跟机关事业单位相比差距越来越大，2007年国务院决定在连续三年上调待遇水平的基础上再次决定上调三年。这反过来又加大了社保基金的财务压力，甚至加大了各级财政的压力，例如2007年两级财政补贴仅养老保险就达1100多亿元。

改了18年：统筹层次还在县、市级

记者：既然问题在于统筹层次低，为何不提高统筹层次呢？借这次立法的机会，把统筹层次提高，这也是多年来中央一直提出的要求，那不就解决投资体制的困境了吗？

郑秉文：事情没那么简单。决策者虽然已经认识到这个问题的急迫性了，但在目前的制度框架下是很困难的。《草案》第六十二条规定，"基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定。"规定基本养老保险实行省级统筹是很难实施的，因为在统账结合下，统筹部分与明显的二元经济社会结构是严重冲突的。

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所谓统筹层次就是指制度收支的核算单位层级。30年前人民公社的核算单位就是小队，如果提高到大队，会引发道德风险，降低积极性，减少社员的收入。在目前统账结合下，如果强制提高统筹层次，将面临严重的道德风险问题，制度收入就会面临逆向选择的风险，进而有可能减少制度收入，甚至收不抵支，会给财政形成一个包袱。

《草案》"勉强"规定养老保险统筹提高到省级，这也是没有什么基础的一个规定，其他四个险种实行省级统筹的时间、步骤就只能授权"由国务院规定"了。所以，投资体制的问题受制于统筹层次的问题，而提高统筹层次又不是一相情愿的，而是制度设计缺陷造成的问题。

像这样的授权条款还有一些，比如，农村养老制度问题无法落笔，只能授权。第十八条规定，"国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度，具体办法由国务院规定。"在目前统账结合的制度框架下，因为门槛太高，城镇灵活就业人员都难以全覆盖；因为便携性太差（不能异地流动），农民工也参加不进来；因为缴费能力等问题，务农农民也难以参加进来。但是，《草案》又不可能明确一个群体建立一个制度，因为决策者深知，碎片化制度不利于社会和谐，不同群体之间的待遇差将导致相互攀比，形成社会不稳定的潜在矛盾。换言之，碎片化制度不可取，但统一制度又难以实施，所以就只能回避、授权国务院了。再比如，第九条规定，"公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定。"这也是一个典型授权条款，其制度根源是一样的。

这么多条款难以落笔，不得不采取授权的办法，几乎每一条授权的根源都可追溯到统筹层次上来。统筹层次太低一直是中央非常关心的，早在1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）就作出决定，"尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。"但是，18年过去了，统筹层次一动未动，就连辽宁试点8年了，还是维持在市、县级水平上。在目前的制度下，这是一个难题，涉及财政风险，提高到哪个层级，哪个层级的财政就容易陷入极大的风险之中。二元结构下，统筹越低，效率越高；统筹越高，风险越大，这是一个规律。

博弈仍在进行：谨防回归10年前的"原点"

记者：授权条款比较多，《草案》比较"空"，您说是由于制度设计不完整，没有一揽子设计，所以许多制度问题不得不避开，这是第一个原因。那么，第二个原因是什么呢？

郑秉文：第二个原因是部门博弈的结果，有些部门在一些协调和配合方面没有达成共识，僵持不下，所以只能回避或授权。

毫无疑问，任何一个国家的任何一部立法，都是利益集团博弈的均衡结果，是公共选择的自然结局。这个博弈过程是受法律保护的，是公开透明的，是必须经历的。可以说，没有经过博弈的立法过程是不科学的，没有利益集团参与的立法结果是难以执行的，没有经过广泛征求民意的立法草稿是不民主的：这个博弈过程常常是痛苦的、持久的，结果也未必是尽如人意的。比如，美国1974年通过的《雇员退休收入保障法》（ERISA, P.L. 93-406）在相当大程度上是1963年美国斯图特贝克汽车制造厂破产造成7000名工人失业导致其丧失所有企业年金的一个结果。《雇员退休收入保障法》在将近10年的立法过程中同样充满了工会、雇主协会与政府多方博弈的唇枪舌剑和极大过滤，有些立法结果至今还被一些美国学者所惋惜。

《草案》讨论过程中充满了部门之间的利益博弈。在9项明确授权性条款中有多项是由于最终难以协调，而只能"授权"国务院，最明显的地方就是第五十七条，"社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。"在近3年草案的拟定过程中，对于这个问题始终没有结果，部门博弈在2007年甚至曾达到白热化的程度。目前，社保费的征缴是由税务部门和社保部门共同执行的，有些省份由社保部门征缴，有些省市是由税务部门征缴的，从社保费征缴的数量来看，大约各占半壁江山。

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这个格局是早在1999年国务院颁布的第259号令《社会保险费征缴暂行条例》决定的，因为那时就已经形成了"双重征缴"的格局，当时在制定征缴《暂行条例》时也是难以协调，只能规定允许两个部门同时征缴、由地方省级人民政府自行决定。可以说，1999年条例本身就是一个妥协的结果。

10年过去了，"双重征缴"体制已经带来了许许多多的混乱问题，但是，《草案》对这个问题还是没有最后的说法，只能授权国务院。这样的规定等于没有规定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暂行条例》的那个"原点"。在《草案》中，这样"没有落定"的"不是规定的规定"还有一些，限于篇幅，这里就不一一列举了。

问题再久拖不决：第三部"蹩脚"法就在眼前

记者：您对《草案》提出的看法总体讲有两个，一个是由于制度未定型，所以许多具体规定立法中难以明确，显得较空；另一个是因为部门博弈难以协调，所以授权条款较多。那么，在您看来，如何解决这些问题？上周，人力资源和社会保障部公布了"农民工养老制度暂行办法"和"城镇职工养老保险转续暂行办法"，向社会征求意见。您有何感想？也请顺便谈谈看法。

郑秉文：对类似部门利益的这样的矛盾，不应该再久拖不决了。社保费征缴体制一拖就是10年，10年后的今天，建立《社会保险法》应该成为解决一些久拖不决的问题的大好机会。高层领导应高度重视《社会保险法》的制定，出面协调各方关系，借这次立法的机会彻底厘清和解决长期以来一些部门之间责任和利益的界限。这个问题迟早要解决，晚解决当然不如早解决。像中国这样划疆而治的征缴体制，在世界各国是独一无二的，到了必须下决心解决的时候了。

此外，社保制度设计存在很多问题，也到了应该全面整理和反思的时候了。试想，1997年正式确立社保制度不到5年即2002年农民工就开始退保，一直到今天难以遏制，为此，上周出台了一个单独对农民工的制度；2005年就开始不得不利用行政干预的手段连年上调养老金待遇，今年已是第5年了，否则替代率就越来越低，北京已经降到40%；2005年个人账户比例不得不从11%缩小到8%，2006年和2007年在试点推广到11个省份时又不得不下降到3%或5%；现在做实账户的试点工作难以继续推广下去，因为已经做实的800亿元人民币投资问题解决不了。

对社保制度上述简单总结归纳之后，我们就明白了，为什么《草案》中有那么多地方不得不回避，不得不简化，不得不授权。表面上看，这是因为这些问题和制度缺陷不可能单兵突破、逐一解决，它们之间相互牵涉；从根本上讲，这是因为它不是一揽子设计，缺乏完整性和前瞻性，没有一次性解决全部潜在问题，而是遇到一个问题试图解决一个问题，不断打补丁，结果造成补丁摞补丁。这样就给立法带来一系列困难：小到参保人和单位的费率水平确定、个人待遇权益的明确预期、社保关系转续的细致规定等等，大到公务员和事业单位的参保办法、农村居民养老的方案，再到社保基金投资运营体制、实现省级统筹的时间和步骤等等，上一个问题没解决，下一个问题也无法解决，结果是很多事情都难以决定下来，也不可能决定下来。一揽子设计是非常必要和非常关键的，如同"神六"和"神七"，只有在"点火"之前把一切能想到的、预料到的问题在"案头"都全部解决了，才能一次成功发射，否则，"点火"之后就会发现问题很多，十分被动，并难以改动，只能一个接着一个没完没了地试点，一个一个地制造补丁。2008年11月全国网民热议延迟退休年龄，目前又在热议事业单位养老金改革，每个补丁都会引起一定的社会震动，每一次震动都只能打上一个补丁了事，于是便形成一个碎片化制度。上周出台的农民工制度就是一个典型的事例。此外，《草案》第八十九条规定"进城务工的农村居民按照本法规定参加社会保险"。那么，从法理上讲，这个农民工制度是否与其一致？这也是值得商榷的。

我国社保制度存在的问题很多，一切都处在动态过程当中。制定《社会保险法》恰逢其时，正好是个机会，应借立法这个机会从制度结构上重新审视这个制度，完善并扬弃这个制度，应解放思想、实事求是，克服畏难情绪，知难而上，一次性地一揽子解决社保设计问题。否则，这部立法就可能成为第三部"蹩脚"立法。1986年通过的《破产法》和2008年生效的《劳动合同法》，由于其适用案例太少，难有立法严肃性，而不得不立刻予以"变通"。

《社会保险法》的命运：关键是能否运用"全国统筹"这把钥匙

记者：您上面讲的是对草案的主要看法。那么，社会舆论比较关心的是几个细节问题，您能否做个评价，比如基本养老保险的异地接续问题，社会保险基金的监督问题等。当前有没有一个成型的监督机构或者体系存在？

郑秉文：对社保关系异地接续问题，在草案制定中作出了最大的努力。《草案》规定，个人跨地区就业时，其基本养老保险关系随本人转移；退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。《草案》的这个规定是基于没有实现全国统筹水平下的假定作出的。在这个"制度假定"下，只能这样，这是个不是办法的办法，是欧盟推荐的所谓"集合与分配"（Aggregation and Apportionment）。

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欧盟成员国之间劳动力流动和退休障碍取消之后，只能这样。比如，一个人在德国、法国、比利时和英国等若干国家工作和缴费，如果在西班牙退休，就由西班牙负责对其一生工作过的国家的权益记录进行追溯和收集，这些国家将相应的缴费累计转给西班牙。欧盟有31个统筹单位（29个国家和3个单位），虽然它们是主权国家，但执行欧盟各项指令（directive）和法规条例的自觉性非常好。执行欧盟《稳定与增长公约》对其财政赤字最高限额的要求就是一个例子。

相比之下，虽然我国几千年来就是大一统的、中央集权的单一制国家，但唯独在社会保障制度上"统"不起来，中央政府制定的规则太简单，为次级政府留下了很大的"细节空间"，还不如联邦制的美国，美国的基本养老制度是全国统一制度；甚至欧洲，欧盟都试图采取措施尽量整合各个成员国的社保制度，让它们尽量"趋同"，以适应大市场的需要。社保制度统一，是一个大趋势。此外，我国各地方次级政府令不行禁不止的"变通"很多，道德风险和本位主义充斥各个方面。况且，职工尤其是农民工，在一生中辗转十几个省市的个人缴费记录在30-40年后才由退休地去追溯和收集，道德风险的发生几率是可想而知的。可以说，参保人个人的道德风险、地方部门"合谋"将防不胜防，长达一生记录的"识别成本"很高，难度很大，制度运转的交易成本极高，甚至高得足以导致无法顺利运转，财政风险很大。上周还发布了城镇职工社保关系转续办法，这也是一个没有办法的办法，是一个补丁，参保人在各个制度之间和异地跨省之间流动时需要办理复杂的转续关系，否则就衔接不上。只要大家看看就会知道它是多么复杂了。我相信并肯定，这个"转续办法"即这个"碎片"出台之后，必将继续制定很多"暂行办法"或者说"制造"很多碎片去补充它，还要制定很多细则，于是，补丁摞补丁的规律便发挥作用了。

举个例子，广东东莞2008年夏天发放千元"小红包"，以缓和由于CPI提高形成的生活压力，发放对象是7类困难人员和低保边缘户，其中，身份界定和收入核准发生了极大的识别困难，结果，发放资金总额比预计多了一倍多，人数也多了三分之一多，甚至个别地方村民发生械斗，有的村怕遇到麻烦就干脆不报，有的村采取拖延的办法甚至叫停。

我认为，彻底解决转续问题的根本办法是将统筹层次提高到全国水平，这就需要深化改革现有的制度，让它适应二元结构才行，而目前的制度存在很多与二元结构相冲突的地方，统筹层次难以提高。至于社保基金监督问题，《草案》单设一章"社会保险监督"，其中包括一些社保基金监管的内容。社会保险监督和社保基金监管还是两回事，前者的概念要大于后者，但后者远比前者更为复杂。但由于投资体制和投资策略没有定下来，所以社保基金监管模式、监管体制、监管机构等都无法决定下来，《草案》显得比较简单。尽管如此，《草案》规定统筹地区政府建立由雇主、雇员和专业人士组成的社会保险监督委员会，将专项审计结果向社会公布，这些都是草案的亮点。但需要指出的是，在目前的制度下，至少应该明确规定每年发布"全国社保基金年度报告"。

文章出处：中国社会科学院报