矿业权之物权与资本属性评析

在物权法颁布前，我国的有关矿产资源法规并没有完整而准确地界别矿业权的法律属性。现行矿产资源法最早施行于1986年10月1日，后经八届全国人大常委会第二十一次会议修订并于1997年1月1日重新颁布施行至今，已有13年未对该法进行过实质性修订，从而导致该法的滞后性愈加明显。但2007年10月1日开始施行的物权法解决了这一法律属性的界定问题。

一、采矿权、探矿权的"物权"属性

以采矿权和探矿权为主要权利构成的"矿业权"在法律属性上到底属于行政许可权或是物权，这是一个必须厘清的问题。因为其不仅涉及到对矿业权法律保护体系的适用问题，也涉及到如何规范行政管理权与矿业权的冲突和协调问题，更涉及到如何有力地保护投资者合法的投资权益问题。

笔者认为，由采矿权和探矿权为主体构成的矿业权其法律属性完全应当归属于物权的范畴，应将二者统称为"矿业物权"。不仅如此，矿业物权应当属于"用益物权"，矿业权人在合法的"用益"范围内所应得到的保护力度应当高于对国家所有权的保护。

物权法第三编专门规定了"用益物权"制度。在其总则中明确规定，"用益物权"是用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。根据矿产资源法的规定，矿产资源的所有权人是国家并由国务院代表国家行使该项权利。但事实上，享有探矿权、采矿权的主体并不只是中央或地方政府，也不只是国有企业，而是包含了多种所有制形态的市场经济主体。物权法尊重并保护了这一事实状态，明确规定了"国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益"以及"国家实行自然资源有偿使用制度"等矿业物权制度。

不仅如此，物权法在"用益物权"一编中明确地规定了"依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护"。这样就从立法的高度厘清了矿业权的法律属性-----物权。因此，对于矿业物权的保护必须适用物权法的有关制度。

应当说，理顺各种法律冲突比较理想的状态是在修订法律或新法颁布的同时，对与之相关但有可能存在冲突的法律一并进行修订，或至少应当在新法及上位法颁布后，旧法和下位法应当及时获得修正，以使得法律制度的统一性得到保障。但现实是，这种理想状态几乎没有出现过。矿产资源法相比较于物权法，其滞后性是明显的。

国务院针对矿产资源法所颁布的《实施细则》中对矿业权的法律属性作了间接的规定，即"国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权"。显然，施行于1993年的该部行政法规只是将矿业权的法律属性停留在"行政许可权"的性质上。

应当说，矿业权既是一种物权，但同时又是一种行政许可权的产物。但这两种权利主体和属性各不相同。如果作为矿业物权，则权利主体是享有探矿权和采矿权的各类市场经济主体；如果作为行政许可权看待，则权利重心显然侧重于对享有行政许可权的行政主体的保护。笔者认为，要解决二者的冲突必须遵循矿业权的"设定"与"权能"相分离的双轨制权利体系。

上文厘清了矿业权的法律属性为物权。据此，无论是行政或司法机关对矿业物权的管理和保护均应当遵循"物权法定"的基本原则，其中最重要的是行政管理机关对矿业物权的产生、运行和"消灭"均应有明确的法律根据，而不能滥用行政管理权来损害投资者所取得的矿业物权。

二、现行矿业权的"设定"法律体系及其弊端

矿业物权的产生直接源于国家对其资源所有权的让渡行为和资源勘探、开采行政许可权。宪法和物权法都规定了自然资源的国家所有权法律体系，但是代表国家行使资源所有权的中央政府不可能将全部资源的开采权集中于自身而自行开采，其必然要通过"让渡"的形式将之设定为用益物权性质的矿业物权，这种"让渡"方式包括无偿划拨、申请批准、"招拍挂"等。因此，无论何种所有制企业，其所获取的探矿权和采矿权从物权法层面而言均是国家对资源所有权"让渡"的结果。

应当说，国家在设定矿业物权时具有双重身份。其一方面是特殊的民事主体即资源的所有权人，另一方面又是资源勘探、开采秩序的管理人。尤其是在"招拍挂"的出让体系中，矿业投资者通过支付资源价款作为对价而成为与国家处于平等法律地位的交易者；这种交易依法成立后国家即不应再享有被让渡的资源所有权，该权利被合法地转让于获得矿业物权者。此时，政府赋予合法受让人以探矿权或采矿权严格意义上讲已经不再是国家的一种权利而是一种"义务"，因为国家作为资源出让方必须履行允许受让方进行勘探、开采等行为的"合同义务"。

也就是说，当国家同时以所有权人和行政管理权人的双重身份为矿业投资者设定矿业物权后，国家在被设定的权利范畴内只保留有限的行政管理权，而不再保有被出让的资源所有权。此后，矿业物权将转换为一种具有"资本"属性的财产权，矿业权人可以依法自由流转。并且，中央和地方各级政府都不得滥用行政管理权而非法地"剥夺"投资者的矿业物权。

矿业物权在实践"运行"中的严重问题是，各级政府恰恰有意或无意地"混淆"国家仅保留行政管理权和已"丧失"资源所有权的法律事实，利用"吊销"探矿、采矿许可证等方式不正当地行使其行政管理权。管理者往往认为，只要"吊销"了探矿、采矿许可证，则矿业物权人的全部权利都被合法地"消灭"。殊不知，正是这种错误的认识和极端不负责任的处置行为导致了众多矿业投资者在所谓的"矿改重组"中血本无归的悲惨局面，也是当前我国投资环境被严重恶化的一个重要原因。

笔者认为，我国矿业物权法律制度中没有设定"吊销期限"是一个严重的法律漏洞。"吊销"本来只是一种行政处罚，这种处罚并不应当影响到矿业企业的主体资格及其对矿业资源的所有权。但是由于没有"吊销期"制度，导致管理者认为只要一旦被吊销就是永久的，是否再授予新的行政许可那完全是管理者的自由裁量权问题。由此完全抹杀了矿业投资者对剩余资源量的保有权，从而以行政处罚权消灭投资者的矿业物权。合理的制度设计应当是根据不同的违法情形设定期限不等的"吊销期"，在吊销期满后违法行为得到纠正的状况下应当授予新的勘探、开采行政许可。更为重要的是，即便被永久"吊销"了采矿权资格，但并不能直接消灭其对剩余资源量的所有权，因为矿业物权的资本属性决定了其应当被允许转让于其他合法的矿业投资者。（未完待续）

【作者简介】

师安宁，北京大成律师事务所高级合伙人，中华全国律师协会民事专业委员会委员，最高人民法院《人民法院报》特约法治评论员。

来源：北大法律信息网（原载于2010年7月19日、7月26日《人民法院报》"经济法眼"栏目）