加快公共服务法治化全面推进社会建设

[提要] 党的十八大报告进一步明确了社会文明与经济、政治、文化、生态文明建设共同统一于小康社会建设的“五位一体”的重大论断，这是党治国理政的重要总结。当前，以公共服务法治化来理顺行政体制改革尤其需要注意加强如下几个制度建设:首先，建立和健全公众参与机制。

党的十八大报告进一步明确了社会文明与经济、政治、文化、生态文明建设共同统一于小康社会建设的“五位一体”的重大论断，这是党治国理政的重要总结。它要求我们进一步推进社会管理与行政管理创新、改变政府管理模式、构建服务型政府，通过法治的手段解决民生保障需求不断增加与民生保障供给不足、不便、不均之间的矛盾。

改革开放以来，伴随我国经济社会的飞速发展，公共资源配置不均、权力机构膨胀、行政程序不够科学合理、服务效率低下等问题也凸显起来。在党十七大报告中，党中央明确提出必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设。党的十八大报告进一步明确了社会文明与经济、政治、文化、生态文明建设共同统一于小康社会建设的“五位一体”的重大论断，这是党治国理政的重要总结。它要求我们进一步推进社会管理与行政管理创新、改变政府管理模式、构建服务型政府，通过法治的手段解决民生保障需求不断增加与民生保障供给不足、不便、不均之间的矛盾。总而言之，当前社会建设的根本要求就在于以公共服务法治化为扭柄全面推进服务型政府法治化的建设。

西方发达国家公共服务立法实践

可供参照

公共服务法治化的重要参照是西方发达国家公共服务的立法实践。主要有:

(1)以立法先导为原则，实现公共服务的“有法可依”。西方主要国家几乎都是在改革发起之初就展开公共服务的立法活动。即便是以不成文的判例法为主要特征的英美法系国家也选择以成文立法的方式进行。例如，英国在改革之时，先后制定《交通法》、《电信法》、《煤气法》、《自来水法》、《电力法》、《铁路法》等多部法律，使每一类公共服务都有专门的相关立法加以规制；在梅杰政府时期，《公民宪章》的颁行在更宽泛的领域使得公共服务实现了“有法可依”。日本2006年的《公共服务改革法》和澳大利亚1999年修订的《公共服务法》是以国家统一立法的形式对政府服务改革加以调整。

(2)以基本公共服务立法为主要内容。特别是在社会保障、教育、医疗、就业以及公用事业服务等各方面，西方主要国家都不遗余力地进行了长期、大量的立法工作。例如德国，于1983年公布了庞大的《社会法典》，这部共有16编的法典采取成熟一编公布生效一编的方式，历时近20年完成，其内容涵盖了社会保障的方方面面。

(3)多种形式的法律制度相结合，建立多层次的政府服务法律体系。由于政府服务的内容涉及社会生活的方方面面，不同性质的政府服务自然也会有轻重缓急之分，正因如此，西方主要国家在立法方面采取了不同渊源的法律制度相结合的方式，以立法机关立法、行政法令、司法判例等多层次的法律形式来尽可能为公众提供最恰当的服务。(4)重视政府服务立法的公开透明，鼓励民众参与。例如:英国“法律的制定尊重各种利益观点的表达，鼓励各种政治社会团体在立法过程中的参与，高度重视整个立法程序的透明性”，建立了行之有效的“磋商机制”。通过民主协商，增强了公共服务立法的可接受性。

我国公共服务的立法实践

仍处较低水平

当前，我国各级地方政府在服务型政府建设的立法实践方面进行了大量的有益的探索和尝试。从总体上来看，基本模式有:(1)以政府规章的形式进行立法。这一模式以《湖南省政府服务规定》和《深圳市行政服务管理规定》为代表。(2)以制定政府规划的方式提供制度保障。例如《广东省基本公共服务均等化规划(2009－2020)》就全面涉及了推进基本公共服务均等化的理论依据、指导思想和基本原则，分析了广东省基本公共服务均等化的现状，提出了推进基本公共服务均等化的目标与实施路径，指出了推进基本公共服务均等化的保障支撑和配套措施，虽然较为宏观，但也初步构建了制度体系的基本框架。但是，尽管有上述地方政府在不同领域、不同层次上的立法实践经验的积累，我国各级地方政府在服务型政府建设的立法方面基本上仍处于较低的水平，所以，建立健全公共服务法制，推进服务型政府的法治化已经是刻不容缓！

理顺行政体制改革

推进公共服务法治化建设

公共服务法治化的重要保障是理顺行政体制改革。为什么要以公共服务法治化为扭柄来推进社会建设，根源在于“公共服务”的本质是一种存在于公众与政府间的互动关系:一方面，政府根据公众的需求，提供市场所不能提供的公共产品和服务；另一方面，公众通过行为选择、大众舆论向政府提出和审视其所需公共服务。在这一双向互动中，政府与公众都能在“公共服务”过程中作出适时的正确反应。所以，行政体制改革就是要探求如何使行政权力的运行按照提供优质、便捷、高效的逻辑来展开的具体路径，其关键恰恰在于加强社会建设，尤其是通过引入第三方的平台，建立第三方的公共服务评估机构，实现公众与政府之间的有效互动。

当前，以公共服务法治化来理顺行政体制改革尤其需要注意加强如下几个制度建设:

首先，建立和健全公众参与机制。公众参与的核心是要解决行政决策和公共服务评估中的信息不对称问题。由于行政决策总是涉及到公众的具体利益，而公众对行政机关的决策依据特别是“公共利益”共识的如何形成不可避免地存在疑问。为什么一种制度经常由“歪嘴和尚”念歪，其根本原因就在于“歪嘴和尚”掌握了利益正当与否的判断权。公众参与机制的建立和健全的实质就是要将人们对利益和制度要求的判断权主要交给社会活动主体，政府一般只担当指导的角色。这要求我们做到:公共服务的内容和形式等经由程序而形成和实现。这也有利于妥善应对社会分歧、化解社会矛盾、凝结社会共识、提供政府公信力。

其次，建立健全效率引导机制。据我们调查，当前的行政机关和事业单位，对当下进行的各种绩效考核和考评颇有怨言，一个重要的原因就是他们不得不将大量的精力用来应对这种形式性的检查，而没有真正解决存在的问题。破解这一难题的出路就在于将政府服务(公共服务)的评估与提供在组织上进行分离，即政府机关等只负责提供服务事项的规划和各种数据，具体评估交由第三方评估机构来进行。避免政府自我评估产生的形式化、表面化，通过强化效率的引导作用，督促各级地方政府保质保量按规提供公共服务。

最后，建立和健全活力激发与秩序维系的互动机制。公共服务不只是为了给人们生存照顾，更是为人的创新和发展消除后顾之忧。为什么中国人更愿意将钱用于储蓄而不是投资，一个重要原因就在于民众享有的公共服务不足，钱成为人们应对风险的有力武器。人民渴求的首先是稳定和安全而不是创新。所以，必须通过激发政府全面提升基本公共服务能力和动力，促进基本公共服务的落实到位，确保人们的秩序要求，为社会创新和可持续发展提供深层动力。

总之，以公共服务为扭柄来推进社会建设就是从社会建设和公共服务的本质要求出发，将小康社会建设要求落实为各项具体的民生保障法律制度，通过推进公共服务的法治化建设来推进服务型政府，最终建成一个人民生活幸福、政府公信力强、国家软实力雄厚和社会和谐的小康社会。

(作者系中南大学法学院副教授，中国法学会部级法学研究课题“社会管理与行政管理创新研究”项目负责人。)

来源：人民网