全面推进依法行政、建设法治政府（提纲）（安徽专场）

早在上个世纪70年代末，我们党总结"文革"的历史教训，充分认识到健全社会主义民主与法制的重要性，提出了社会主义法制建设的"十六字"方针，即"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究"，作为党实行"拨乱反正"，巩固"拨乱反正"成果，推进国家现代化建设的重要内容。"十六字"方针在国家行政管理领域贯彻实施的结果就是"依法行政"口号和原则的确立。

可见，"依法行政"早在计划经济的末期就已提出，但当时还没有能够十分明确地把"依法行政"与"法治行政"或法治政府联系起来。人们对依法行政认识夹杂着很多人治的因素，普遍把"依法行政"理解为行政方式的转变，即由"依令行政"、"依政策行政"转为"依靠法的手段行政"。这种状况直到90年代后期才发生重大变化。随着"法治"、"法治国家"、"法治政府"等理念进入宪法、法律或中央文件，依法行政与政府法治紧密地联系在一起。今天，对于什么是"依法行政"，无论在理论上还是在中央的方针政策上，其涵义都已经比较清楚和明确了。总体上看，对这个问题的"法治的认识"已经代替了"人治的认识"。

照理说，改革开放已经将近30年了，随着我们对依法行政认识的深化，依法行政的问题应该是变小了，其迫切性应该是减弱了，然而，实际情况却并非如此，这方面的问题和矛盾有更加明显、更加突出之势。原因何在？简单地讲，依法行政、建设法治政府有一个"从实践中来、到实践中去"的过程，我们已经经历了"从实践中来"的阶段，现正处自上而下地"到实践中去"的过程之中，这一阶段的难度和复杂性可以想象要远大于前一个阶段。近几年发生的一系列案件足以证明新时期大力推进依法行政的必要性和紧迫性。

二、依法行政的核心是政府守法

依法行政与建设法治政府之间关系是完全一致的，把依法行政与建设法治政府紧密地联系起来，反映了党和政府对依法行政认识的深化。对依法行政绝对不能从"依靠和利用法的手段进行行政"的角度进行理解，否则，推进依法行政必然步入"法越立越多、政府效能越来越差、群众意见越来越大"的歧途。

依法行政的核心、目标、衡量标准就是政府守法。政府守法的状态改善了，依法行政就向前推进和进步了；政府全面和稳定地达到守法状态，依法行政和建设法治政府的目标就实现了。同样地，我们说，现阶段政府依法行政存在很多问题，就是说目前我国政府守法的状况总体上还不能令人满意。国务院《全面推进依法行政、建设法治政府实施纲要》提出要用十年左右的时间基本实现建成法治政府的目标，也即到那时我国行政管理已经从根本上扭转了人治的状况，实现了法治。大家可以判断，这个目标和任务是不是很容易实现？

政府守法守什么样的"法"，是依法行政和建设法治政府的关键。无论是现在还是将来，国家行政机关在行使职权时所依之"法"，大量的是行政机关自己制定的行政法规和规章，但是，政府守法所强调的"法"却不是这样的"法"，而是国家最高权力机关制定的宪法和法律，可见，依法行政其实就是民主政治。因为依法行政关乎人民是否真正能够当家作主，所以，依法行政的意义绝不能仅仅从"行政"的专业角度从理解，更不能将其降低为一种特定的行政方式，否则，就会出现各种不适应、就会犯错误。

法律约束政府权力的方式有直接和间接两种。相应地，大家需要注意"行政法"与"行政管理法"的区别。前者直接以行政主体为对象，后者直接指向行政相对人，但间接制约行政权力的行使。

依法行政不能只是一句口号，它需要通过一系列体制和机制加以保障。依法行政或行政法治的保障机制主要由三个方面构成：

1、行政权力的授予机制。

2、行政权力的运行机制。核心是行政合法（法律优先）以及行政公开、透明和参与。两个方面的法的制约：一方面，法作明文规定（羁束裁量）；另一方面，通过法律原则控制行政自由裁量。关于几种常用法律原则的分析：（1）合理性原则；（2）正当程序或自然正义原则；（3）公开、公平、公正原则；（4）比例原则；（5）信赖保护原则。

3、以司法审查为中心的监督机制。行政诉讼对依法行政的重大意义：无行政诉讼即无行政法治。

依法行政的机制是灵活的，它为行政主动性的发挥、为保障行政的活力提供了充足的空间和余地，在这个问题上要注意克服对依法行政的各种误解。

三、依法行政能力是最基础的执政能力

社会的发展进步，特别是市场经济的发展要求依法行政；落实科学发展观，构建社会主义和谐社会同样离不开依法行政。

依法行政经历了由人治向法治转化、自上而下启动和推进到社会自下而上的自发要求不断增强的过程。近年来，行政机关的行政环境特别是执法环境与过去相比已经发生了很大的变化，依法行政的区域环境差异正在被快速打破，相对人维护自身权益的条件和能力大为增强，上上下下对国家行政机关工作人员依法行政能力和水平的要求越来越高，尤其是基层、一线的依法行政问题日益突出。

诸多过去大家觉得不是问题的案件大量的发生表明，依法行政能力已成为一种最基础的执政能力，在新时期不具备这种能力，其他能力便难以发挥作用；不具备这种能力，国家行政就不能适应进一步发展社会主义市场经济、深化改革、扩大开放以及构建社会主义和谐社会的需要。为此，无论是国家行政机关还是公务员自身，都应当高度重视并切实加强自身依法行政能力的建设。

四、新时期依法行政面临的主要问题和挑战

1、依法行政能力的改善滞后与依法行政社会需求的增长速度；

2、人治的体制机制制约依法行政的推进；

3、观念和传统习惯不适应新时期行政变革的要求；

4、依法行政自身体制机制的不健全；

5、面临社会维权意识增强与法治观念淡漠同时并存的复杂局面；

6、法律问题政治化的倾向较为明显。

五、加强党对依法行政的领导与促进

我国的政治体制与西方不同，因而推进依法行政、建设法治政府必然与我国的政治体制和基本国情相适应。依法行政离不开党的领导和保障，所以，依法行政绝不仅仅是政府机关自己的事，单靠政府机关自身的努力是不可能实现依法行政、建设法治政府的目标的。

党对依法行政的领导首先表现在党领导人民制定行政所依之"法"，其次，表现在党支持和保障依法行政的实现，党员领导干部，特别是各级党委的一把手带头尊重、支持和维护依法行政。依法行政在维护党的领导和推动社会发展方面具有无可争议的全局地位，任何具体个案在依法行政的大局面前都是次要的。要从讲政治的高度维护依法行政，而不是以讲政治为名妨碍依法行政。从消极意义上，整个国家法治环境的形成和改善也使得党的领导面临新的要求和内容。在依法行政的背景和条件下，党对行政的领导虽然不直接进入依法行政的保障机制，但依法行政"失灵"对党的形象以及党员领导干部工作好坏社会评价的影响是不容忽视的。

党对依法行政的领导和促进，还表现在党委要支持和监督政府机关运用法律机制解决复杂的社会矛盾和问题，既要警惕和反对执法时的简单粗暴，也要警惕和反对把法律问题政治化，为求得问题的一时解决、平息所谓的社会舆论而牺牲原则。

文章来源：中国法学会网站（www.chinalawsociety.org.cn/）