但我们不能忽视的是，在我国目前存在的劳动力供大于求、各地区经济发展极不平衡以及民众生活水平普遍不高等客观因素的制约下，特别是受市场利益驱动，包括国有企业在内的许多用人单位还普遍存在着严重侵害劳动者合法权益的现象。而在一些以片面地、一味追求经济政绩观为政府行为出发点的地方，往往只注重本地区经济发展目标的实现、财政税收的增长等经济指标，常常以经济效率牺牲社会公平，对用人单位侵犯劳动者权益的事件漠不关心，有时甚至还持偏袒用人单位的态度。所以，随着劳动力市场化程度的逐步加深，劳资关系发展中比较突出的问题就是资方侵害劳动者权益的事件呈现出高发趋势，劳动者合法权益难以得到有效的法律维护，劳资矛盾成为当下我国劳动法制建设过程中必须要着力解决好的非常重要而现实的社会问题。这就迫切需要我们不仅要从理论上对劳动监察制度运作的内在法律机理作出阐释，而且要从实践上加强和完善劳动监察制度建设。
劳动关系乃是劳资双方通过市场交易和协商缔结劳动合同，由此形成劳动力出让与使用的生产管理与身份隶属的社会关系。从劳资关系建立与履行的过程来看，我们可以将其区分为劳资双方的缔约阶段与履约阶段①。如果我们将劳资双方订立与履行劳动合同的两个阶段加以展开，可以清晰地发现：劳资双方缔约与履约阶段发生在完全不同的两个领域。其中，缔约阶段发生在市场交易领域，它反映的是作为劳动力所有者的劳动者与作为资本或货币所有者的资方之间通过法律形式上的平等协商订立劳动合同的民事平权主体关系，对于该阶段的劳资双方而言，既有订立与不订立劳动合同的自由，也有选择缔约对象缔结劳动合同的自由，因而缔约对于双方而言似乎完全属于彼此私权意思自治领域内的事情，而无须行政公权力介入②。
履约阶段发生在生产领域，在这一领域，资方在履行支付劳动者工资义务的情况下，不仅享有支配、使用和消费劳动者劳动力使用权的权利，而且享有对劳动者进行管理的内部自主权，因而劳资双方在生产领域内的关系似乎同样属于自治范围的事情，行政公权力依然没有介入的理由。换言之，从劳资双方订立与履行劳动合同的性质来看，双方由此所形成的劳动契约关系似乎反映了双方当事人的意思自治，是以平等协商的合法方式及缔结法律契约的法定形式确立了彼此之间的权利义务关系，因而劳动契约关系似乎完全属于劳资双方当事人的私权关系，从而使得国家公权力机关难有进行介入和干预的理由。所以，要在法律上设定劳动监察制度，就需要我们首先在法理上研究劳动监察制度建立和运行的基本逻辑及内在机理，并且从理论上廓清劳动监察的法律性质及其职能边界，才能找到劳动监察制度存在的必要性及其法律正当性。否则，我们就很有可能或因劳动监察制度设定的不到位难以使劳动者权益得到有效维护，或因劳动行政权力过于宽泛而损害劳动合同双方当事人私权自治、行为自由及其他正当合法权益。
在现代市场经济中，劳资关系乃是社会最基本和最重要的社会生产关系的法律表现形式，它与绝大多数普通民众的日常生活和个人发展有着最为密切的联系。这就使得在现代法治社会中，如何处理用工者与劳动者之间的关系，并不仅仅属于个别劳动者与特定用工者之间私权范围的事情，而是涉及公众利益和社会基本生产关系安排的重要法律关系。但现实的问题在于，虽然现代国家通过劳动立法的方式将劳动权及相关权利赋予给了劳动者，但由于劳动者与用工者实际存在的不平等地位，使得劳动者无论是在市场交易领域还是在生产领域，都处于相对弱势地位，而且这种弱势地位不仅表现为个别劳动者与个别资方之间在经济实力、资源占有、信息掌握、社会力量对比等各方面均处于不平衡状态，而且劳动者群体与资方群体在整个社会关系力量的对比上同样处于不均衡状态。这就决定了劳动立法需要通过授权劳动行政机关相应的监察权和执法权，以国家公权力为后盾，运用行政执法、管理等手段介入劳资双方订立与履行劳动合同的过程中，维护劳动者的合法权益，使处于弱势地位的劳动者能够因此而获得与用工者相抗衡的力量。所以，劳动监察制度得以产生和运作的深刻根源，在于立法者根据劳动者相对于用工者而言处于"势"与"力"完全不对等的现实状态，赋予劳动行政机关运用国家公权力以维护劳动者群体的合法权益，从而实现劳动法所内蕴的衡平劳资关系，维护劳动者基本权益的价值取向。具体而言：
其一，法律上设立劳动监察制度的基本目的在于规定资方的劳动用工行为，维护劳动者的基本权益。
尽管从表面上看，劳资双方作为市场主体，似乎无论是在市场交易领域，还是在生产领域，都是所有权平等的主体，双方是按照彼此的意思自治约定劳动力使用权转让与消费的对价，并且按照表面上公平合理的条款履行着劳动合同，但在实际生活中，劳资双方其实完全是处于不对等法律地位的民事主体。在市场交易领域，尽管劳动者在法律上享有自主决定愿意不愿意以出让劳动力使用权，接受资方劳动管理与纪律约束的就业选择权③，有选择就业行业或职业的择业权，也有对不同的资方进行选择或辞职的劳动力流动自由权等。但是，从社会现实状况来看，对于绝大多数普通公民而言，劳动者作为自身劳动力的所有者，其能够生存的主要途径就是让渡劳动力使用权供资方使用、支配和消费，以此获得生活资料来源和生存与发展的条件，因而劳资关系的本质决定了劳动者只是劳动力的供给方，他出让自己的劳动力是其能够获得生活资料的主要来源和现实必然选择，因而其特定的社会地位决定了其并没有出让不出让劳动力的自由，只有出让给不同的用工方以及选择不同职业的自由。特别重要的是，在劳动力市场上，劳动力的供给一般总是要大于劳动力的市场需求，这就使得劳动者在劳动力市场上的相互竞争比较激烈，"一职难求"的实际状况使得资方总是相对处于比较有利的地位，并以此损害求职者的合法权益。而一些鱼龙混杂的无良用工者、职业中介以及违法犯罪分子更是利用劳动者求职的急切心理，骗取劳动者钱物，损害劳动者的基本权益。对此现状，我们既不可能依赖相关当事人的"良心发现"或自觉行动来保证其行为循规蹈矩，也不能完全依赖社会"自治"或道德力量能够促使用工者自觉守法规范用工，而应当以立法授权劳动行政机关运用行政管理和执法手段来维护劳动者合法权益。
更值得关注的是，如果说劳动者在劳动力市场交易领域还存在着与资方进行平等协商讨价还价的权利，存在着就业择业等自由平等权利的话，那么进入资方的生产领域，劳动者所享有的这种自由平等权就彻底还原其原有面目：劳资双方在实际社会地位上所处的完全不平等性。马克思曾经用极其辛辣的笔调指出，劳资双方完成市场交易谈判，即一离开劳动力市场买卖的"简单流通领域或商品交换领域"，则双方的"面貌已经起了某些变化。原来的货币所有者成了资本家，昂首前行;劳动力所有者成了他的工人，尾随于后。一个笑容满面，雄心勃勃;一个战战兢兢，畏缩不前，像在市场上出卖了自己的皮一样，只有一个前途---让人家来鞣"[1]。我们说，尽管在当代市场经济中，劳资关系状况与马克思所处的160多年前相比发生了巨大的变化，但劳资双方在生产领域的不平等性却是不可否认的。
与劳动力市场交易完全不同的是，在生产领域，劳资双方在法律上已经由市场交易中的平权当事人变成了按照劳动合同约定具有人身隶属性、必须要接受资方劳动纪律管理的劳动者。资方在履行支付劳动者工资义务的情况下，取得了对劳动者劳动力使用权的支配和消费权利，更取得了依据劳动纪律对劳动者进行管理的权利。这使得劳动者在实际履行劳动合同过程中事实上处于极为弱势的地位，资方更有可能会利用自己的强势地位损害劳动者的合法权益。对此，我们同样不能依赖资方自己可以自觉地按照道德与法律的要求维护劳动者权益，也不可能完全指望利用其他社会外在力量来对此进行常规的监督，只能运用立法授权劳动行政机关对资方进行劳动监察的方式来对资方的劳动用工行为进行有效规范和制约，处罚其违反劳动法律法规的行为，使资方能够按照法律要求严格履行自己的法定与约定义务，从而维护劳动者的合法权益不受损害。
其二，设立劳动监察制度是维护劳动法权威的重要手段。
运用立法授权劳动行政机关运用公权力去维护劳工权益，乃是自劳动法产生以后即为世界各国所普遍采用的执行劳动法律法规的有效手段。马克思在对法国劳动立法进行考察时，认为当时的法国政府在工人阶级的斗争下，尽管也颁布了劳动法律，但由于其没有设立相应的劳动执法机构，使得劳动立法在现实生活中实际上成为"一纸空文"，难以真正发挥作用。他指出："三十年来，工人所争得的让步完全是有名无实的。从1802年到1833年，议会颁布了5个劳动法，但是议会非常狡猾，它没有批准一文钱用于强制地实施这些法令，用于维持必要的官员等等。这些法令只是一纸空文。"[2]比如，当时的法国虽然颁布了禁止使用年幼童工的相关劳动立法，但对于资本家我行我素地违反法律仍然雇佣8岁儿童做夜工的违法行为，由于没有设立相应的执法机构对那些违法者给予处罚，结果只能通过媒体舆论去劝诫那些资本家能够"良心发现"，不要做侵害劳动者权益和残害儿童的违法行为。马克思对此辛辣地讽刺道，法国的立法者在进行劳动立法时，"在一个连每只老鼠都要受警察监视的国家里，却把这项法令的监督和推行寄托在'商业之友'的善良愿望上"[3]，这是非常荒唐和令人不可思议的。
前已述及，劳动立法之所以要向劳动者倾斜，而劳动监察之所以要以维护劳动者合法权益为基本价值取向，在于劳动者相对于用工者而言处于弱势地位，尤其是在生产领域，劳动者作为隶属于资方的被管理者，资方不仅在各方面力量对比上处于强势地位，而且可以运用内部规章制度和劳动纪律对劳动者进行处罚，而劳动者则没有相应的手段来对抗资方。这使得劳动法在现实生活中很难通过社会主体尤其是用工主体的自觉遵守而获得有效实施，这就需要在不平衡的劳资双方之间锲入行政力量，授权劳动行政机关依托国家强制力保证劳动法的施行。就是说，在劳动合同关系双方当事人势力对比极不均衡的情况下，尽管劳动法授予了劳动者享有诸多权利，但是"如果没有一个能够使人们遵守法权规范的机构，法权也就等于零"[4]。劳动监察机构实质上就是要求社会主体尤其是用工主体应当遵守劳动"法权规范"的机构，其设立的目的即在于执行劳动法律法规，按照法律规定的内容和程序对用人单位进行检查监督，查处用人单位违反劳动法律法规的行为，保障劳动者的基本人权和合法权益不受非法侵害。因此，劳动监察制度对于劳动法律制度的有效实施具有极其重要的机构保障作用④。
其三，劳动监察在现实生活中实质上具有弥补
和替代工会功能的基本特点。如果从一般社会力量对抗的原理角度说，在强势主体有可能对弱势主体基本权益构成威胁的情况下，法律应当允许处于弱势一方的当事人行使结社权，允许其组织一定的社会团体抵御强势主体滥用权力的行为，这应当是市民社会自治权的重要内容，也是各国宪法中所规定的公民基本人权。比如，由于消费者与经营者在法律上处于完全不对等的法律地位，因而法律允许和授权消费者成立自己的组织，以此作为维护自身合法权益，对抗强势方经营者的有效手段。在劳动法律关系中，无论是个别劳动者与个别用工者，还是劳动者群体与资方全体，双方在社会力量对比上存在着显著的实力悬殊，劳动者个体尽管在具体案件中可以依据法律维护自身合法权益不受侵害，但从根本上来说是难以与整个用工者阶层相抗衡的。不仅如此，那种通过司法救济途径维护自身权益的做法对于劳动者而言，乃是不堪重负的无奈之举，将使劳动者付出巨大的经济、时间及其他社会成本。所以，现代法治社会要能够做到有效地维护劳动者的基本权益，就不仅需要劳动法应确立以劳动权为核心的相关权利体系⑤，而且应同时赋予劳动者以维护上述权利的特殊自助权--结社权和罢工权。目前，世界大部分国家和地区的劳动立法均承认劳动者在法律上享有结社权与罢工权。这样，劳动者依法成立的工会就成为有效抗衡和抵御用工者剥削的自治组织，罢工则成为劳动者群体用以表达自己的集体话语和诉求，抵制用工者侵害自身合法权益的有效手段。在工会力量强大且劳动者充分享有法律赋予的罢工权等自助手段的情况下，劳动者可以依法对用工者实施有效的私力救济与法律制约，因而对公权力介入的需求并不强烈。加上受其排拒公权力干预私权自治的传统法律文化影响，这使得劳动监察在西方国家并无太多的用武之地。
我国在建构市场化劳动法律关系过程中，由人民民主专政的国体性质所决定，尽管每个用工单位均建立有工会组织，但这种工会既不是由劳动者自发或自由设立，也不是完全独立于用工单位成为劳动者用以抗衡用工单位的民间组织，它在现实生活中具有"半官半民"的法律特质，它在不同的部门具有不同的法律性质。一般而言，国家设立的专门工会组织(如中华全国总工会及地方各级工会)，尽管其在法律上属于人民团体，但其本质上乃是隶属于政府部门具有行政编制的政府机关，其现实作用主要在于协助各地政府协调与沟通劳动者与用人单位之间关系，解决已经或可能发生的劳资纠纷，化解社会矛盾，维护社会稳定与和谐。而在机关、事业单位以及国有企业内部，工会一般是作为党政行政部门中的下属机构，工会干部通常享受一定的行政级别，其日常工作主要是协助党政部门做好职工的福利活动、联谊活动以及个别职工与单位之间的人事劳动争议等辅助工作，它同样不是劳动者自发组建的自治组织，更不是劳动者与用人单位进行抗衡的团体。而在私营、外资、合资等企业中，工会同样不是劳动者自发成立的社会组织，也不是劳动者对抗资方的社会团体，而是比较松散的、基本上处于形式上存在的企业内部职能机构，其成员大都由其他部门的管理人员兼职担任，其功能与国有企业的工会大致相当。所以，总体而言，我国工会的主要职能在于充当用工单位业务部门和领导机关的下辖部门，其功能主要不在于处理劳资双方当事人的劳动争议，而在于协助单位党政和业务管理部门做好职工的文化娱乐活动、福利发放、抚恤慰问等辅助工作。尽管在处理涉及劳动者与用工单位的纠纷时，按照法律规定，工会应站在劳动者一边起到劳动者的代言人和利益代表的作用，但由于工会本身乃是单位党政和业务部门的辅助机构，工会主要领导及其成员本身都是由本单位任命或兼任的职工，因而在实际操作过程中，工会以及工会成员其实并不可能完全成为劳动者的代言人，而是起到协助本单位领导和职能部门化解和调和矛盾的作用。由于我国的工会本身不是劳动者自发形成的自治组织，因而工会无论是在法律上，还是在现实生活中均不具有抗衡用工单位的力量和作用，更不具有将劳动者组织起来以增强劳动者"势力"的功能。这样，工会功能的弱化使得行政公权力介入劳资纠纷就成为劳动者维权的替代选择⑥，劳动行政监察机关在某种程度上实质上行使着工会的职能，成为制约用工单位，维护劳动者阶层利益的国家机构。由于劳动行政监察机关具有工会功能替代的特点，在实际运行过程中它是以国家公权力而不是以自治力量维护劳动者的合法权益不受用工者的非法侵害，由此就决定了劳动监察机构在处理劳资纠纷案件时，只能以用工单位而不能以劳动者为监察处罚对象，只能站在劳动者一边而不是完全处于中立者地位来实现其基本功能。
其四，劳动监察是快捷地解决劳资纠纷，以高效和成本最小化原则维护劳动者合法权益的重要途径。
第一，劳动监察可以实现劳资纠纷解决的制度成本最小化。
我国是在变革传统计划经济体制的基础上建构现代市场经济体制的，在这种经济体制转轨过程中，最复杂也是最难把握的改革难点之一就是在传统计划经济体制转轨过程中，不仅需要实现部分企业的产权变革，而且要实现劳动者法律身份的转变，即由过去公有制和计划经济体制下的"国家干部"和"大锅饭"体制，向法律上的劳动者身份和市场竞争体制过渡。这一变革的目标在于彻底打破企业吃国家的"大锅饭"，劳动者吃企业的"大锅饭"现状，将企业和劳动者均推向市场，实行奖勤罚懒，优胜劣汰，建构现代企业内部与外部市场竞争机制，以及劳动者之间进行竞争的法律机制。在劳动者与企业关系上，则要将原有的统分统配、固定工、干部身份等计划经济模式变革为企业与劳动者进行双向选择、双方通过订立劳动合同形式明确彼此的权利义务关系，在法律上建立起平等协商、合作共赢的契约模式，从而将企业从计划经济体制下的行政部门附属机构变革为市场竞争与营利主体，将劳动者由原有的在编国家干部变革为在市场经济条件下以劳动力让渡者身份和以劳动契约形式与用工单位确立劳动关系的劳动法上的劳动者。在这种变革与转轨过程中，难免会发生与劳动者切身利益有着重大调整与身份转换的心理失衡现象。而在社会利益格局和社会财富分配模式发生彻底变革的市场体制改革过程中，劳动者与用工者之间的个体利益纠纷很容易会演化转变为具有局部性、群体性甚至成为引发社会矛盾与冲突的事件。换言之，这种劳动者与企业之间的利益纠纷常常具有体制转轨及社会利益矛盾冲突的复杂特性，解决不好，对于社会的和谐稳定和体制改革本身均有着不利的影响。而由于经济体制改革乃是极为复杂而漫长的过程，很多制度设计需要在长期的社会实践中通过逐步摸索、总结才能最终形成。尤其重要的，尽管经过十多年的劳动法制建设和司法体制改革，我们已经建立起了比较完整的劳动仲裁和诉讼机制，但是由于劳资纠纷和矛盾的出现具有偶发性、突发性、群体性等特点，同时无论是劳动仲裁还是诉讼，对于劳动者而言，由于解决的时间长，成本高，使得劳动者对此望而生畏，也使得劳动仲裁与诉讼方式难以成为解决劳动纠纷的最佳途径。
我们说，劳动监察这种以国家公权力对用工单位进行监察并以此对劳动者进行维权的制度设计，无论是从与传统体制的对接上，还是在防止法律制度的内部冲突上，都具有包括司法制度在内的其他社会制度设计所难以比拟的优势。这种运用行政权力解决劳资纠纷的方式，尽管有着一般行政权力行使所难以克服的诸多弊端，但从社会制度的接轨而言，其制度转轨与建设的成本相对最小，而解决的效率则较高，能够迅速地查处用人单位违反劳动法律法规，损害劳动者合法权益的行为，切实有效地维护劳动者权益。而劳动行政部门在实际运作过程中，则在严格按照法律和法定正当程序进行执法的同时，可以根据劳资纠纷的性质和具体情况，依据政策法规所允许的范围与幅度进行调节和处理，从而使政府部门能够在处理劳动纠纷和矛盾过程中做到既可宏观掌控，也可微观调节，实现劳资纠纷解决的效益最大化。
第二，劳动监察可以实现劳资纠纷解决的社会成本最小化。
前已述及，劳资纠纷虽然从现象上看乃是个别劳动者与某个用工者之间的利益冲突，但劳动关系作为市场经济和社会生活中最基本的社会关系，劳动纠纷在本质上具有社会性和群体性的特点，它常常是社会利益调整和内在矛盾的外化表现。特别重要的是，由于绝大多数社会民众均属于劳动者阶层，因而尽管劳动法在立法上明确表达了现代法律对劳动者权益和尊严的倾斜保护，但劳动纠纷解决方式的设定更鲜明地表达了立法者对劳动者基本权利如何给予保护的态度。所以，立法授权劳动行政机关运用国家公权力保障劳动者合法权益的劳动监察制度，表明了国家对劳动者权利实行国家保护主义的基本立场，由此也就有效地形成了劳动纠纷解决中的私益保护与公共利益权衡与维护的制度对接，形成了将劳动关系中的私权争议与私益纠纷引入国家公权力解决的法律通道，从而可以有效地避免劳动者或劳动者群体寻求以个体私力、群体私力或社会私力解决劳资矛盾，并由此有可能引起和激化社会矛盾，甚至由此带来全局性社会关系紧张和矛盾加剧的危险。所以，尽管在解决劳资纠纷过程中，我们并不排斥甚至在相当程度上应支持、鼓励和倚重劳动者运用现有立法所允许的合法方式和途径解决劳资矛盾，并且鼓励包括工会和其他社会组织运用调解、斡旋等方式促使劳资双方平心静气地进行沟通协商，最终能够达成彼此都能接受的争议解决方案。但是，我们同时更应看到的是，劳资纠纷的产生和形成往往并非一朝一夕，而是经过长期的矛盾积累过程，且这种纠纷又极易将双方在日常工作与相处过程中所形成的恩怨搀杂其中，导致矛盾难以化解。而我们更应看到的是，劳资矛盾之所以能够形成，相当部分是由于用人单位违反法规损害劳动者权益所造成，如果在这些矛盾产生之初，或者说在用人单位发生损害劳动者合法权益事情之时，能够有劳动行政监察机关迅速介入进行查处，那么这些矛盾就有可能很快得到解决，不至久拖结怨难解。而如果劳动行政监察机关能够不断加强对用人单位进行日常管理与监察，则用人单位在外在行政力量的约束与监督下就会养成遵守劳动立法和尊重劳动者合法权益的习惯，就会忌惮于行政执法的权威和严肃，自觉收敛，将自己的劳动用工行为严格限定在法律规范的范围内，劳资关系的紧张冲突现象就会极大地减少。
特别重要的是，无论是劳动者寻求劳动仲裁或诉讼，还是寻求社会自治组织调解解决，都只是表明双方的矛盾已经形成并有一定的激化，至少表明双方当事人自己已不能或不愿通过双方协商和解的方式解决彼此冲突。而如果劳动行政监察机关在劳资纠纷出现苗头之时能够适时介入处理，查处用人单位的违法行为，通过维护劳动者合法权益的方式消除矛盾，可以将劳资矛盾和冲突降低到可以控制的范围内。因此，相对于仲裁、诉讼等具有滞后性、成本高昂、时间漫长、收效低微等弱点而言，劳动行政监察具有介入迅速，分清责任快捷，解决纠纷及时等特点。而这种解决方式相对于以劳动者私力救济、工会自治以及其他社会力量解决而言，其发生群体冲突、社会风险和整体性危机的几率最小，因而由此产生或有可能产生的社会成本和社会影响也相对最小。
第三，劳动监察可以实现劳动者维权成本最小化。
劳动监察以维护劳动者合法权益为目的，在资方出现损害劳动者合法权益的行为时，能够直接依据劳动立法的授权，以国家公权力为后盾通过行政执法的方式介入到劳动纠纷之中，查处资方的违法行为，并且根据资方的行为性质及情节给予一定的行政处罚，给劳动者以一定的行政救济，从而具有迅速、及时、高效地处理劳资纠纷和矛盾的特点。相对于劳动者以私力救济的合法性欠缺、工会救济的权威性不足以及司法救济的程序冗长、成本高昂以及司法风险莫测等弊端而言，劳动监察在维护劳动者权益过程中具有上述各种方式所无可比拟的独特优势。特别是劳动者在用工者克扣、拖欠工资，人身权遭到侵害，工作环境严重危及健康安全等状态下，劳动监察程序的启动可以使国家公权力迅速地介入到具体的案件之中，使劳动者的合法权益及时得到国家公权力的救助与维护，从而使劳动者在不需要付出多少时间成本、经济成本、机会成本和风险的情况下及时得到有效的法律维权。
综上，劳动监察制度乃是现代劳动法基于劳动契约关系当事人双方法律地位的实际不平等性或不均衡性而设定的以国家公权力介入劳动关系，以维护劳动者合法权益为基本任务的劳动行政执法制度。劳动监察制度设立的基本价值取向或基本立场应当是旗帜鲜明地站在劳动者一边，检查监督和依法约束资方的劳动用工行为，维护劳动者的合法权益，增强劳动者的维权力量，从而形成以国家强制力维护劳资关系的合法和谐运行的基本秩序。
劳动法自其产生以来之所以能够获得"小宪法"之美誉，在于它能对劳动者合法的劳动权、人身权与财产权等基本权利进行比较全面而具体的保护。作为现代市场经济法律体系的重要组成部分，劳动法乃是维护和谐劳动关系、保护劳动者与用人单位双方合法权益的重要法律部门。由于劳动者与资方在实际生活中处于不平衡或相对弱势地位，因而劳动法更多的乃是在维系双方合法权益的同时，侧重于倾斜保护劳动者的基本权利。而作为以国家公权力介入劳资纠纷私益领域的劳动监察制度，其应以维护劳动者合法权益为出发点，以劳动法及其基本精神为行为圭臬。其职权范围应在于维护劳工的基本权益不受侵害，具体表现在：
其一，劳动监察只能以用工单位而不能以劳动者为监察对象。由于用工者相对于劳动者而言处于明显强势地位，用工者不仅凭借其生产资料占有者的地位可以决定是否录用劳动者，录用什么样的劳动者，而且可以依据其劳动管理者的地位和劳动纪律决定对劳动者进行奖惩。而劳动者作为以让渡自身劳动力的使用权获得生活资料的群体，尽管其有权利决定与什么样的用工者订立劳动合同，也有权利解除原有劳动合同而与其他用工者订立劳动合同，但其并不能改变自身出卖劳动力以谋求生存的社会地位，不能摆脱自己隶属于用工者阶层的客观现实。
所以，其所享有的与用工者的平等权，只是双方作为劳动力所有者与作为资本所有者的法律人格平等，以及法律所赋予的契约自由，而不是双方社会地位和力量的完全平等与均衡。对此，恩格斯曾深刻地指出，"劳动契约仿佛是由双方自愿缔结的。但是，这种契约的缔结之所以被认为出于自愿，只是因为法律在纸面上规定双方处于平等地位而已。至于不同的阶级地位给予一方的权力，以及这一权力加于另一方的压迫，即双方实际的经济地位--这是与法律毫不相干的。……至于经济地位迫使工人甚至把最后一点表面上的平等权利也抛弃掉，这仍然与法律毫不相干"[5]。所以，为了使劳动者的合法权益能够真正得到切实有效的保障，我们不仅应当颁布比较完善细致的劳动法律法规，对市场经济条件的各种劳动关系都能作出精确说明和全面规定，而且应当建立起比较完备的劳动监察制度，以保证劳动法的实施，维护劳动法所要保护的劳动者合法权益。而从世界上绝大多数国家的劳动立法实践来看，其立法根据一般均是基于劳动者处于相对弱势地位的考虑，劳动监察的对象都是用工单位(雇主)，而一般均将雇工排除在外⑦。因为从劳动用工双方当事人彼此所拥有的制约手段来看，劳动者在履行劳动合同期间，要受用工单位劳动纪律的约束，用人单位可以采取经济制裁、行政处分甚至解除劳动合同、辞退、开除等直接手段来制裁、惩罚那些违反劳动纪律的劳动者。而劳动者对于用人单位违反法律法规和劳动合同的行为，除了可以通过申诉、仲裁、诉讼等间接方式来实现自己的合法权益外，无法采取有效合法的直接私力救济手段来制约用人单位。所以，劳动监察主要是对处于强势一方的用工者进行检查监督，防止其滥用强势地位损害劳动者的合法权益⑧。
其二，劳动监察只能是对用工单位侵害劳动者合法权益的违法行为进行检查监督和查处惩罚，而不能干预和妨害用工单位的用工自主权和劳动管理权。
从劳动用工关系的法律本质来看，尽管用工者与劳动者之间天然存在着不对等或不平衡的经济地位差别，但双方依据真实的意思表示在平等协商的基础上所达成的劳动契约，应当说是充分反映了双方作为平权民事主体所享有的权利平等和私益自治，双方依据劳动契约所形成的劳动用工关系理应受到法律的严格保护。否则，我们就无以建立起市场化和法治化的劳动关系秩序。
劳动监察制度在运作过程中，首先要确立尊重用工单位的劳动用工自主权和生产经营自治管理权的基本理念，对用工单位正常的生产经营秩序和内部管理秩序不能随意干预与破坏。要充分尊重用工单位依法制定劳动纪律的权利及其法律效力，尊重用工单位依法所享有的依据合法的劳动纪律对违纪劳动者进行处理与制裁的管理权。其次要确立不能以劳动者为监察对象的理念，劳动者无论作出了违纪还是违法的行为，均不属于劳动监察的管辖范围。对于违纪劳动者，可以由用工单位依据劳动纪律对其进行处理，劳动监察不能越俎代庖地代替用人单位对劳动者行使管理权;对于违法劳动者，应由相关国家职能机关给予追究查处。最后要确立充分尊重劳动契约的理念，除非当事人双方订立的劳动契约违反了法律的强制性规定或公序良俗，否则，劳动监察机构不得干涉双方当事人依法订立的合法劳动契约关系。至于双方在履行劳动契约过程中所发生的争议，劳动监察机关同样没有管辖权，不能越权行使劳动仲裁机关的权力来处理劳动契约双方当事人之间的劳动合同争议与纠纷⑨。
那么，从法律的角度应当怎样设定劳动监察机关的权力范围呢?我们认为，根据现代行政法运作的一般原理，公权力介入私权利领域的法理依据应当是私权主体在违法不履行应承担的法定强制性义务的前提下，公权力才有介入和发挥作用的正当性。联系到劳动法律关系的本质特点，毫无疑问，劳动行政权首先不能介入和干预属于劳资双方依照合法劳动契约约定的合同行为，不能妨害劳资双方的私权范围和私益领域，不能干预劳资双方的合法行为自由与意思自治，即劳资双方作为合同当事人究竟履不履约、如何履约等均属于当事人的私权自治问题，而不属于劳动监察的管辖范围。劳动监察只能依法检查监督资方按照劳动立法规定应履行法定强制义务的行为，这些强制性义务主要包括以下几个方面：一是必须要与劳动者订立书面合同，并且不得采用收取押金、担保金、扣押劳动者证件等手段与劳动者订立劳动合同;二是必须依法为劳动者提供符合安全卫生的劳动环境和条件，保障劳动者的人格尊严和人身、财产安全;三是必须依照约定时间足额及时地发放工资，不得无故拖延、克扣、拖欠劳动者工资，也不得以非货币方式或低于最低工资标准发放工资;四是不得超过劳动法规定的最高工时和最高延时工时要求劳动者加班加点，必须保障劳动者的休息休假权;五是必须按照法律规定对妇女(尤其是对处于孕期、产期、哺乳期内的妇女)、未成年工等提供特殊的保护，并且不得无故解除劳动合同;六是应当按照法律法规的规定，为劳动者办理社会保险手续，缴纳应承担的相关费用等。可见，劳动监察应当围绕劳动基准制度、劳动卫生制度、社会保险制度等而展开，侧重检查监督用工单位遵守上述强制性法律义务的行为，以及履行相关法律法规的强制规定义务的情况。
劳动监察的执法范围主要是以劳动基准制度为核心，以用工单位应当承担的法定义务为基本内容。具体而言，应当包括但不限于以下几个方面：
其一，用工单位在招工录用过程中有无违法情况。重点监察审查用工单位有无欺诈招工;有无向劳动者收取定金、保证金、抵押或其他费用;有无强行扣押劳动者的合法证件(如毕业证、文凭);有无借招工进行集资或变相集资情况;有无非法招用童工等行为。
其二，用工单位与劳动者在订立劳动合同过程中有无违法情况。重点监察审查用工单位有无故意不订劳动合同;与劳动者所订劳动合同有无违反法律、法规规章及社会公序良俗;其制定的劳动纪律或规章制度有无违反法律、法规规定等行为。
其三，用工单位在履行劳动合同时有无违法情况。重点监察检查有无侵犯劳动者人身、财产合法权益;有无强迫劳动者劳动;有无违反法律规定延长劳动时间，故意侵犯劳动者的休息休假权利或故意少给甚至不给加班工资;有无违反法律法规规定未向劳动者提供劳动安全和防护设施、劳动卫生条件和必要的劳动防护用品或提供的设施、条件和用品等不符合强制性法定标准;有无侵犯残疾人、女工和未成年人的合法权益，未对其提供特殊保护;有无故意克扣、无故拖欠工人工资或故意低于当地最低工资标准支付工资;有无故意欠交、拖延甚至拒绝交纳劳动者社会保险费等行为[6]。
劳动监察在法律性质上属于国家公权力介入和调整社会主体私益领域的行政执法，从其产生与运作的应然状态或本原目的而言，它应当以维护劳动者的合法权益为执法目的，依据法律对用工单位行使检查监督权。但是，由于公权力的社会稀缺特征及其行使过程的强力特质，使得其如果没有法律的制约和限制，将会激发公权力机关及公权力掌握者内在天然存在的逐利本性，使得劳动监察与其他公权力行使一样，都极有可能导致执法机关与执法者设租与寻租现象的发生。所以，为了使这种以保护弱势劳动者为设立与存在目的的劳动执法能够真正地按照其应然功能发挥作用，我们就很有必要完善劳动监察立法，科学设定劳动监察运作的程序，同时架构起劳动监察权力行使的法律救济措施，以确保其真正能够做到依照法律和法定程序办事，切实维护劳动者的生存权、生命健康权、人格尊严权等基本人权，维护劳动关系的稳定和谐。这就要求我们要形成规范劳动监察权运作的有效法律机制，使劳动监察既获得其应有的法律权威性，又能确保其在法治轨道内依法运作。具体而言：
其一，要以法律手段确立劳动监察执法的权威性，规范各种行政力量和社会力量不当干预和阻挠劳动监察执法的行为，同时切实防止劳动监察机关的行政不作为。
毋庸讳言，面对当前社会生活中出现如此普遍的劳动者讨薪难、维权难等现象，出现如此之多的矿难、安全生产事故等事件，我们固然要谴责那些"黑心矿主"、"黑包工头"、"黑老板"及"黑"用工单位道德天良的丧失，但其中更深层次的原因在于各地劳动监察部门工作的严重不力，而这种局面的出现又不单纯是劳动监察机关没有恪尽职守，而是有着极为复杂的涉及政府体制与职能、政府政绩考核机制等多种制度性因素。比如，劳动行政机关在各级政府机关序列中处于权力较小，地位较低的位置，在实际执法过程中难以拥有像税务、公安、工商等行政执法部门应有的权威;相当部分地方政府尤其是经济相对落后地区的地方政府，不仅没有将劳动监察工作置于重要的地位，相反对该项工作极不重视与支持，甚至反对劳动监察工作。其理由极为简单：劳动监察是以劳动用工单位为检查与监察对象的，而用工单位作为经济主体直接影响着地方经济与财政税收收入等，如果对用工单位加强了劳动监察，势必会导致用工单位经济效益受到影响，进而影响外来投资与地方经济发展。这样，在以经济效益和经济发展作为考核干部能力、政绩和决定其升迁等因素的情况下，这些地区的地方政府对劳动监察持消极对待甚至反感的态度就不足为奇了。
所以，要解决劳动监察工作难这一极为复杂的难题，就需要我们从源头上建构法治政府与法治化的劳动监察制度，在法律上将劳动监察工作设定为各级地方政府应承担的基本责任，在制度上将劳动监察工作的落实与重视，将劳动者权益保障工作作为考核各级地方政府政绩的主要指标之一。对于那些不支持劳动监察工作的地方政府要给予监督和批评，对那些不当干预劳动监察工作甚至起阻碍作用的地方政府官员应给予必要的警告和惩戒，对那些不能忠实履行劳动监察职责的劳动监察机关及其工作人员要给予必要的行政处分，对那些玩忽职守、对用工单位侵犯劳动者合法权益的事件采取不作为态度的劳动监察机关及其相关人员要按照相关法律法规给予必要的惩戒，对那些收受用工单位贿赂，滥用权力违法行政的劳动监察部门及其直接责任人员应依照法律给予制裁，使各级劳动监察机关都能真正做到各司其职，高效运作。
其二，我们要在立法上准确界清劳动监察机关的功能，明确其行政管辖范围，避免其出现行政乱作为现象。
应当说，始建于新中国成立初期的我国劳动监察制度，至今已有50多年的历史。但其之所以出现效率不高，执法效果不够理想的问题，固然有多种复杂原因，而该制度随着时代变革过程中，我们在法律制度设计上没有准确地对其作出功能定位应当说是最为重要的因素之一。由于劳动行政部门对用工单位行使的劳动监察权属于行政执法权，因而我们应对这种专以用工单位为监察对象的公权力行使持特别谨慎的态度。虽然劳动监察制度设定的目的在于衡平劳动者与用工单位之间的不对等关系，使处于相对弱势地位劳动者的合法权益能够得到国家公权力的有力支持，但对于劳动监察行政权力的行使而言，对于劳动者与用工单位之间的劳动纠纷，究竟哪些应由劳动监察机关运用公权力的行政执法手段予以解决，哪些应由当事人通过劳动仲裁手段予以解决，在现实生活中就具有极为重要的实践意义。
从法律角度说，劳动争议毕竟属于当事人之间的私益纠纷，国家公权力在市民社会主体私益自治的情况下并不具备介入的理由。而劳动仲裁从法律定性的角度说，应当属于民间自治调解其内部纠纷的手段。所以，对于绝大部分劳动争议纠纷，理应通过劳动仲裁或诉讼而不是通过劳动监察加以解决。但现实的问题在于，尽管《劳动法》在解决劳动争议问题上设定了以劳动争议的调解、仲裁为内容的劳动争议处理程序，以及以劳动监察为核心的劳动监督检查制度的"双轨"体系，但《劳动法》及相关劳动行政法规规章在立法上却将劳动监察权和劳动仲裁权同时划归劳动行政部门行使，这使得劳动仲裁机关在实际运作中完全成为劳动行政机关的附属机构，因而它难以具备一般民事仲裁机构应有的中立性和民间自治特性，不可避免地成为劳动行政机关行使其行政权的一种特殊方式。在现有劳动法律法规没有明确界清劳动监察与劳动争议仲裁各自边界和内容的情况下，各地劳动行政机关在实际操作中难以把握两种制度究竟如何运行和分配权力。这样，劳动行政机关解决劳动争议纠纷的体制和内部权力划分不清，直接导致了劳动监察部门与仲裁机构职责交叉，各行其是[7]，不仅难以做到相互协调配合地解决劳动争议问题，而且导致行政不作为或乱作为的现象比较严重。
劳动监察作为国家公权力介入劳动争议解决的行政执法行为，如果其运用不当，不仅有可能破坏劳动契约履行的私益自治原则，而且有可能损及政府公信力及形象。所以，尽管《劳动法》希冀将行政强制执法与当事人仲裁解决有机地结合在一起以解决劳动争议的劳动行政执法思路有其归口统一管理的行政设置合理性，随着近年来劳动行政机关不断理清劳动仲裁与劳动监察的范围，使得劳动行政机关内部对两个机关的职权范围有了比较明晰的内部分工，但在实际操作过程中，劳动监察与劳动仲裁在相当部分受案范围交叉，职责不清，劳动监察被动执法现象比较严重，劳动者对于其内部分工实际上并不清楚，导致其难以真正信任和运用劳动监察手段维护自身权益①。我们说，鉴于劳动争议既具有私益纠纷特点，又有可能涉及劳动者基本人权的复杂特性，对于那些主要涉及双方在劳动合同的订立及履行过程中具有经济私益性质的纠纷，应当交由劳动仲裁机构处理，而对于那些涉及劳动者的基本人权，尤其是用工单位严重侵犯劳动者人身权、安全卫生权、休息权、保险权等基本权利的行为，应由劳动监察机关予以查处。同时应注意防止劳动行政权力过多干预劳动契约订立与履行的情况发生，力求避免行政权对劳动契约自由权的不当损害。
其三，我们要在树立劳动监察执法权威性的同时，设定严谨规范的行政执法程序规范劳动监察行为的实际运作，并且将劳动监察行为纳入到司法审查范围，给予那些因不当劳动监察行为而致合法权益受损的行政相对人获得及时有效的法律救济。
毋庸讳言，就当前我国劳动监察实际运行的现状而言，尽管劳动法赋予了劳动行政机关解决劳动争议纠纷的权力，但由于法律在对劳动行政机关行使劳动行政执法权的制度设计上存在着诸多问题，使得劳动行政机关难以有效地运用行政手段遏止用工单位的违法行为。概而言之，这些问题主要包括：一是劳动行政强制措施缺乏。劳动法尽管授予了劳动行政部门查处用工单位违反劳动法的执法权，但并没有赋予劳动保障部门采取行政强制措施的权力，这使得许多案件的调查取证和查处工作难以顺利开展。如在查处用工单位拖欠劳动者工资的违法案件过程中，劳动行政机关由于没有行政强制权，因而无法采取合法有效的措施制止违法行为人卷款逃匿、毁损名册或账簿凭证、变卖或转移财物等逃避监督检查的行为，从而直接导致劳动者的合法权益难以得到有效保护。二是监察处罚力度不够。我国劳动立法虽然对违反劳动法的行为规定有比较详细的法律责任，但其立法的基本思路是要求那些违反劳动法的用工单位承担相应的民事责任，劳动行政部门对那些违反强制性法律规范的行为缺乏处罚依据，而对于用工单位故意拖欠克扣劳动者工资、强迫劳动者加班和超时加班、侵害女工和未成年工身心健康等严重违法行为，现行劳动法律法规及行政规章除了规定有标准很低的罚款外，没有授予劳动行政部门更有力的行政执法权，这使得劳动行政部门难以有效地运用行政处罚手段去维护劳动者的合法权益⑩。
为保证劳动监察机关能够有效地行使查处用工单位侵犯劳动者合法权益的行政执法权，我们就应当首先在立法上明确劳动监察应拥有的行政执法手段及其权限，赋予劳动监察机关必要的行政强制权和处罚权，使劳动监察真正起到威慑和处罚不法用工单位的作用。但另一方面，我们也应看到，任何行政权力都有极易扩张和被滥用的可能，当我们在设定和加强劳动监察行政执法权力的同时，应在法律上同时设置相应的运行程序和制约机制。劳动监察权的行政权力越大越强，这种程序和机制即应更严密和完善，其目的在于确保劳动监察行政权力能够在法律和法规规定的正当程序的框架内运作，防止行政权力逾越其边界而恣意妄为。我们要充分认识到，劳动监察制度实质上是劳动行政机关依法介入劳动关系，根据法律授权查处用人单位违法侵害劳动者合法权益的行为，并据此平衡劳资关系和维护劳动者权益的重要法律制度。劳动监察制度的本质是以宪法、劳动法律法规的规定及其基本精神为依据，以维护劳动者正当合法的人身与财产权益为目的和主要任务的行政执法过程。其指导思想就是以劳动基准制度为核心，以维护劳动者正当合法权益和基本人权为基本理念，约束、纠正和惩处用人单位对处于相对弱者地位的劳动者的合法权益进行侵犯的行为，因而其权力行使的范围其实是非常特定而狭窄的。就是说，对于以劳动行政执法为内容的劳动监察制度，其在具体制度设计和权力行使中必须贯彻行政行为"法无授权即非法"的基本理念，应当严格按照法律和法定正当程序公正执法，文明执法，做到依法办事。
由于劳动监察行政行为会对行政相对人产生某种不利后果，根据"无救济即无处罚"的现代法治原则，用人单位作为行政相对人如果对劳动监察行为不服的，或者认为劳动监察行为本身违法的，应当享有要求听证、复议等申诉权，以及提起行政诉讼等司法救济权和损害赔偿请求权。经过十几年的法制建设，我国在规范行政执法行为的法律制度上，已逐步形成了以《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等为主体的比较完备的法律体系，这些法律同样也是规范劳动执法程序的法律规定。而劳动部颁布的《劳动监察员管理办法》、《劳动监察程序》等行政规章，则对劳动监察执法行为及其程序做了专门规定。其中，《劳动监察程序》比较详细地规定了劳动监察中的回避制度、立案程序、查处案件的程序、期限规定、送达制度等程序制度，同时比较具体地规定了对劳动监察行为本身进行监督检查的制度，并明确规定了错误纠正办法、行为违法的追究和国家赔偿制度等法律补救措施，体现了比较先进的行政立法理念。这些规范劳动监察行为的规章制度与行政复议、行政诉讼和国家赔偿等有关法律制度相联系，形成了比较完备的劳动监察执法程序、监督措施以及对违法执法行为的追究办法，建立起了对因非法劳动监察行政行为给公民和用人单位合法权益带来损害时给予补偿和法律补救的制度，以及对滥用职权的当事人给予行政乃至刑事责任追究的制度，从而确保劳动监察行政行为的透明化、程序化运作。我们说，类似的行政程序立法对于规范劳动行政监察执法工作是非常重要的，也是必需的。
注释：
①当然，如果双方不再续签劳动合同，或者双方或一方不再希望维系劳动关系，则还可能存在着解约阶段，即劳动关系终止与解除的终约阶段。由于终约阶段产生劳动关系消灭的法律后果，因而一般而言该阶段发生在调解、劳动仲裁或诉讼阶段，在此不作赘述。
②缔约阶段究竟需要不需要公权力介入，这是个非常重要而值得研究的学术问题。因为劳资双方虽然在法律上享有平等的缔约权，但其在实质上所处的相对不平等地位，决定了劳动者其实即使在缔约阶段同样处于相对弱势地位。所以，在缔约阶段，公权力如何保障劳动者的缔约权，笔者将另文阐述。
③在这里，我们一定要注意区分公民所享有的宪法上的劳动权、民法上的劳动权以及劳动法上的劳动权之间的区别，在现实生活中，公民按照宪法享有劳动的权利，但究竟选择什么的方式实现劳动权，完全取决于公民自身的意愿与客观现实条件。用社会最为通俗的话说，每个公民既可以选择做"打工者"，也可以选择自己创业做"小老板"，还可以选择劳务提供者等，公民选择不同的劳动谋生与就业方式，就适用不同的法律调整与保护，劳动法所保护的仅仅是劳动法上的劳动者。参见秦国荣：《劳动权的权利属性及其内涵》，《环球法律评论》2010年第1期。
④根据《中国劳动科学》1996年第5期报道，我国除西藏外，全国29个省、自治区、直辖市均已建立劳动监察机构。各地劳动监察机构均将用人单位存在的拖延订立劳动合同、克扣劳动者工资、擅自收取押金、招收童工、违法加班加点等违法行为作为监察重点。而根据对北京、天津、广东、福建、江苏等23省市对30万用人单位所进行的劳动执法检查的不完全调查，上述省市当年共查处近6万用人单位，占全部企业的20%。为职工追回拖欠工资3. 4亿元，责令用人单位退回押金2300多万元。
⑤有学者认为，劳动者的劳权体系应包括但不限于平等就业权、职业选择权、劳动报酬权、安全卫生权、休息休假权、人格权尊严权等个别劳权，而且应包括团结权、集体谈判权、集体争议权、民主参与权等集体劳权。参见常凯著：《劳权论--当代中国劳动关系的法律调整研究》，中国劳动社会保障出版社2004年版。
⑥在现阶段，究竟怎样给工会以准确的功能定位，其实已不仅仅是法学界学者们见仁见智的学术问题或法律问题，而是非常复杂的社会问题与政治问题。我们说，在人口众多、有着2000多年专制历史的中国进行市场经济法治建设过程中，应当对工会这种天然地具有"政治"性质的社会团体持谨慎的开放态度，特别是在涉及劳资纠纷等可能事关社会利益关系调整和社会关系稳定等具有群体性、社会性的劳动关系问题上，法律应设立劳资双方当事人迅速解决纠纷的行政、仲裁、诉讼等合法通道，而不宜赋予当事人双方过多的私力救济权利，更不宜扩张工会解决劳资纠纷的功能，从而尽量避免劳动者与用工者的个体权益争议演变为对抗性的群体争端甚至社会矛盾。
⑦如日本法律只将企业主管与有关代理人列为被监察的对象。法国法律则明文规定，劳动监察的对象是雇主。
⑧劳动部于1993年8月4日颁布的《劳动部劳动监察规定》(劳部发[1993]167号)第三条曾将劳动者和用人单位并列作为劳动监察的对象。这部制定于《劳动法》之前的规章，存在着诸多与劳动监察法律属性和劳动法基本精神相违背之处。《劳动法》颁布以后， 1994年12月26日，劳动部在其颁布的"劳动部关于违反《中华人民共和国劳动法》行政处罚办法"(劳部发[1994]532号)中，明确规定只将用人单位而不再将劳动者作为劳动监察的对象，这应当说是非常正确的。
⑨我国较早的劳动监察立法应当是劳动部于1993年制定的《劳动监察规定》，由于该规章对劳动监察功能的定位不清，因而招致了学术界的批评。比如有学者指出，该规章除第四条"劳动者的工作时间"和第六条"单位支付职工工资情况"尚符合劳动监察的法律性质外，其余诸条规定均与劳动监察性质和劳动法的立法精神相违背。参见董保华编著：《"劳工神圣"的卫士--劳动法》，上海人民出版社1997年版，第376-377页。确实，该规章不仅将劳动者列为监察对象，而且将"国有企业经营者的收入情况"也纳入劳动监察范围，反映了该规章立法思路的不清晰。2004年11月，国务院颁布了《劳动保障监察条例》，吸收了学术界的相关观点，其第十一条对劳动监察内容的规定，应当说总体而言比较符合劳动监察的基本职能定位。
⑩当然，要彻底改变劳动监察与劳动仲裁两种行政权并存的局面，最根本的办法就是按照民事仲裁独立性的设计思路，将劳动仲裁机构从劳动行政部门划分出去，成为独立中立的民间自治机构。同时在劳动争议司法解决的设计思路上，按照当事人意思自治由当事人选择"或裁或诉"，劳动仲裁实行"一裁终局"制，劳动诉讼按照民事诉讼程序进行运作。
参考文献：
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[4]列宁选集(第三卷) [M].北京：人民出版社，1972. 256.
[5]马克思恩格斯选集(第4卷)[M].北京：人民出版社， 1977. 69.
[6]秦国荣.劳动与社会保障法律制度研究[M].南京：南京师范大学出版社， 2004. 179-180.
[7]洪在有.劳动监察制度需要改革和完善[J].中国劳动， 2004， (11).
来源：《河南省政法管理干部学院学报》2010年第6期
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