江国青：联合国人权工作的改革与现状

国际人权保护机制主要包括以《联合国宪章》为基础的机构和国际人权条约机构。联合国的首要目标是维护国际和平与安全，但同时也负有促成经济社会发展与增进全体人类之人权的基本责任和使命。

依据《联合国宪章》的相关规定①，联合国组建了各类人权保护机构，制定了大量的人权保护文件，为促进世界人权事业发展做出了不可磨灭的贡献。但随着国际环境的变化，人权保护机制却逐步沦为政治斗争的工具，牵制了联合国在人权事务上本应发挥的积极作用。联合国人权工作的改革势在必行。

2005年3月21日，联合国前秘书长安南提交名为《大自由：实现人人共享的发展、安全与人权》的改革报告(以下简称《大自由》报告)，将经济与社会发展、和平与安全及人权作为联合国支撑所有工作三大支柱，并就改革联合国人权机制提出了一系列具体建议。这些建议和计划主要包括：用规模较小的常设人权理事会取代人权委员会，作为联合国主要机构或联大附属机构；联合国人权高级专员在安理会及拟议中的建设和平委员会审议中发挥更积极的作用；会员国应向高级专员办公室提供相应的资源，以加强其履行职责的能力；尽快完成并执行联合国公约机构报告的统一准则，使这些机构作为统一的系统运行等。其中，人权理事会的设立问题成为各方关注的焦点。2005年5月，联合国人权高级专员阿博尔女士应安南要求，提出名为《人权高级专员办公室行动计划：保护与权利的实现》的报告，就改革高专办提出具体计划。

9月16日，联合国60周年首脑会议通过成果文件，决定设立人权理事会，并由第60届联大讨论确定具体事项；决定加强人权高专办公室的工作，并在五年内将其常规预算翻一番。

2006年3月15日，在第60届联大绝大多数国家赞成的情况下通过决议，决定设立人权理事会，取代经济及社会理事会下属的人权委员会。6月16日人权委员会正式解散。

《联合国宪章》将"尊重人权和基本自由"作为联合国的宗旨和原则，并为其附属机构规定了人权方面的职责或义务，以使其在职权范围内按照《联合国宪章》要求开展工作。2005年决定改革，特别是人权理事会成立以来联合国的人权工作在一定程度上又得到了加强。目前，人权理事会和人权事务高级专员及其办公室各司其职、互相配合，共同为推动国际人权事业的发展发挥主体性作用。

(一)人权理事会

理事会现系联合国大会的附属机构，由47个成员国组成，遵循公平地域分配原则。理事会成员由联大投票选举产生，必须获半数以上会员国支持才能当选，任期3年，只能连选连任一届。2006年5月9日，第60届联合国大会根据联大有关决议，以无记名投票的方式选出了新成立的人权理事会首届47个成员，其中包括中国、法国、俄罗斯和英国4个安理会常任理事国。②

人权理事会自成立以来，通过定期与特别会议制度等特有的机制在国际人权事务方面发挥了比较重要的作用。

1、定期与特别会议制度

人权理事会迄共召开正式会议13次,内容涉及广泛，从与人权有关的实体性问题到人权理事会工作的程序性事项，具体包括：

(1)提供人权问题专题对话论坛

2006年6月19日至30日，联合国人权理事会首届会议在日内瓦万国宫举行。会议通过了13个文件，涉及反对强迫失踪、土著人民权利、发展权、巴勒斯坦和阿拉伯被占领土人权状况、煽动种族和宗教仇恨、扣押人质等。

2010年3月1日至26日，人权理事会第十三次会议在日内瓦召开。会议主要研究和评估了金融和经济危机对实现人权的影响，听取了有关专家的报告，内容主要涉及住宅权、食品权、在反恐斗争中保护人权以及酷刑、任意监禁、强迫失踪等问题，并讨论了促进和保护人权、人权理事会特别关注的人权状况、巴勒斯坦和阿拉伯被占领土人权状况、种族主义、种族歧视和排外等问题。

(2)审议联合国人权事务高级专员办公室年度报告

(3)人权理事会的建章立制

2007年6月18日，第五届例会通过了在全球范围内监督和促进人权的一揽子措施，包括用普遍定期审议机制来检查联合国所有会员国的人权状况。这次会议通过的A/HRC/5/L.11决议包含了题为《联合国人权理事会：体制建设》的附件。该附件载入了人权理事会经过一年紧张工作所制定的专门适用于理事会本身的具体规则。内容包括普遍定期审议机制、特别程序、人权理事会咨询委员会、申诉程序、议程和工作方案框架、工作方法和议事规则。

(4)促进国际人权法的发展

在人权理事会的积极推动和表率作用下，起草多时的《强迫失踪问题公约》《土著人民权利公约》获得通过，《残疾人权利公约》《禁止酷刑公约议定书》也已生效。

(5)审核工作组提交的成果文件

2009年6月2日至18日，人权理事会第十一次会议在日内瓦万国宫举行。会议通过了对中国人权普遍定期审议最后文件。

此外，根据联大第60/251号决议，理事会应成员要求并获1/3成员(16国)支持，可举行特别会议。截至目前，理事会共召开13次特别会议，涉及巴勒斯坦被占领土、黎巴嫩、苏丹达尔富尔、缅甸、刚果民主共和国的人权状况与世界粮食、经济、金融危机中涉及到的人权问题等。最近的一次特别会议于2010年1月27日在日内瓦召开，讨论如何从人权方面支持海地的震后重建工作。

2、普遍定期审查制度

联大第60/251号决议明确规定：人权理事会"应根据客观和可靠的信息，以确保普遍、平等地对待并尊重所有国家的方式，对每个国家履行人权义务和承诺的情况进行普遍定期审议"。

2007年9月21日，人权理事会在第六届会议上通过一个有关对联合国所有192个会员国在普遍定期审议机制的第一个四年期间接受审议的日程安排表，并明确排出了2008年应接受审议的48个国家的确定时间和顺序。

人权理事会第6/102号决定规定了准备普遍定期审查资料的一般准则。根据该准则，国家报告应介绍本国的一般背景、促进和保护人权的规范和制度框架、促进和落实人权义务的状况、面临的挑战和限制、改善本国人权状况的行动计划和承诺，以及是否希望得到能力建设和技术方面的援助等。工作组的报告书将提交人权理事会定期会议进行审核。

截至目前，工作组已审议了112个国家的人权状况，并于2010年5月14日召开第八次会议，审议科威特、西班牙、美国等16个国家的人权问题，预计2011完成对192个国家的人权情况审查。

3、特别程序

"特别程序"是指由前人权委员会确立、被人权理事会接管，旨在处理具体国别状况或专题问题的机制。人权事务高级专员办公室为这些机制提供执行任务所需的人事、后勤和研究方面的支持。特别程序的任务通常需要任务负责人对特定国家或地区的人权状况，或世界各地发生的严重侵犯人权现象，进行审查、监督、咨询和公开报告，前者称为"专题任务"，后者称为"国别任务"。

特别程序的任务由设立它的决议确立和界定，工作包括回应个人作出的申诉、进行研究、为国家层面的技术性合作提供咨询意见，以及参与一般的促进活动。 特别程序可以由个人 (称为 "特别报告员"、 "秘书长特别代表" 或"独立专家")，也可以由五位成员(每一个区域一位成员)组成的工作组执行。任务负责人以个人身份服务，不收取任何薪酬或其他经济报酬，其独立身份是公正履行职责的关键。在特别程序的工作中，大部分都是工作组在接收到指称人权受到侵犯的信息后，向有关政府发出紧急呼吁或信函要求澄清。2007年，特别程序向128个国家发出了超过1000 份函件，当中49% 为两个或两个以上的任务负责人联署发出的。

任务负责人也进行国别访问以调查国家层面的人权状况。任务负责人通常会向某国政府发函请求进行访问，如该国政府同意，便会发出邀请。有些国家作出"长期邀请", 这意味着原则上，该国已作好准备接受任何特别程序任务负责人的访问。截至 2008年10月, 已有63 个国家对特别程序发出长期邀请。特别程序的任务负责人在访问完成后作出任务报告，汇报其结论和建议。

目前，特别程序的国别任务有8个，所涉国家为布隆迪、柬埔寨、海地、缅甸、巴勒斯坦被占领土、索马里、苏丹和朝鲜民主主义人民共和国。专题任务有31个，包括适当的住房、任意羁押、拐卖儿童或儿童卖淫及儿童色情制品、教育权、强迫或非自愿失踪、极度贫困、食物权、表达自由、宗教或信仰自由等。

以涉及朝鲜的特别程序为例，2004年起，朝鲜特别问题报告员蒙丹蓬每年调研朝鲜人权情况后撰写报告③，并提交给人权理事会和联合国大会第3委员会。2010年3月24日，联合国人权理事会强烈谴责朝鲜对政治犯的迫害及劳教等践踏人权行为，决定把朝鲜人权问题特别报告员的权限延长一年。此举动引发了朝鲜的强烈不满，称之为"极端的政治攻击"。

4、申诉程序

根据人权理事会第五次会议通过的主席案文，理事会在改进人权委员会1503程序的基础上设立了新的申诉程序，并下设两个工作组：来文工作组和情势工作组。前者负责对指控某国家一贯严重侵犯人权和基本自由的来文作出是否受理的决定，对侵权案情的实质进行评估并提出建议。后者负责在来文工作组提供的资料和建议的基础上，向理事会提出关于一贯严重侵犯人权和基本自由并已得到证实的报告，并负责向理事会提出建议。目前，尚未有正式启动该程序的相关记录。

此外，人权理事会设人权理事会咨询委员会，其职能是在理事会要求的情况下，按照理事会所要求的方式和形式，并在理事会的指导下向理事会提供专家意见。

(二)联合国人权高级专员及其办公室(人权高专)

人权高专系根据1993年联大第48/141号决议设立，是联合国系统内负责人权事务的副秘书长级最高行政长官。由联合国秘书长任命，经联合国大会核准产生。1997年10月，第52届联大通过安南提出的对联合国人权秘书处进行改组的方案，将原联合国人权中心并入联合国人权高专办公室，负责联合国人权领域的技术支持工作，总部设在日内瓦，并在纽约联合国总部设办事处。2005年9月，联合国60周年首脑会议通过成果文件，决定加强人权高专办公室的工作，在今后五年内将高专办的常规预算翻一番。

作为联合国高级官员，联合国人权事务高级专员的主要职责是负责开展联合国的各种人权活动。人权高专的任期为四年，承担着多项任务，其中包括：促进和保护所有人切实享有全部人权；推动人权事务方面的国际合作；鼓励和协调联合国系统内部的人权行动；协助制订新的人权标准；促进人权条约的批准。此外，人权高专还获授权处理严重侵权行为，并采取预防性行动和措施。人权高级专员办公室是联合国所开展的各种人权活动的协调中心。办公室实际上是人权理事会、条约机构(即监测条约遵守情况的专家委员会)以及其它联合国人权机构的秘书处。

目前，高专办设8个地区办事处，包括东部非洲(亚的斯亚贝巴)、南部非洲(比勒陀利亚)、中美洲(巴拿马城)、拉丁美洲(智利圣地亚哥)、东南亚(曼谷)、中东(贝鲁特)、太平洋地区(苏瓦)、中部非洲(喀麦隆雅温得)，他们在促进和保护相应地区国家的人权方面有重要作用，并和地区机构，如非洲联盟，相互配合；11个国家办事处，包括安哥拉、玻利维亚、柬埔寨、哥伦比亚、危地马拉、墨西哥、尼泊尔、巴勒斯坦被占领土、科索沃、多哥和乌干达，其活动包括监督、报告、技术支持以及督导和发展相应国家处理人权事务的长期能力。

此外，高专办在联合国17项和平行动中派驻人权官员，所涉国家包括阿富汗、布隆迪、中非共和国、科特迪瓦、刚果民主共和国、埃塞俄比亚、格鲁吉亚、几内亚比绍等。

高专办致力于建立接令后立即部署人权干事的快速反应能力并组建了快速反应机构。自2006年，快速反应机构已在东帝汶、西撒哈拉、利比亚、黎巴嫩和拜特汉诺组织了事实委员会和质询委员会。

在近4年时间里，改革后的联合国人权工作为推动国际人权事业的发展做出了贡献、得到了国际社会的肯定，但也面临着困难和挑战。

(一)人权问题政治化

在人权委员会时期，发展中国家和发达国家就形成了旗帜鲜明的两大阵营，在大多数问题上水火不容，致使委员会工作的政治化愈演愈烈，造成了"信誉危机"。在人权理事会内部，两大阵营分化与对峙仍在继续。这极大程度地阻碍了联合国人权工作的"普遍性"、"公正性"、"客观性"和"非选择性"。但在目前的国际政治环境下，期待人权事务完全"去政治化"又绝非易事。人权问题的政治化构成了联合国人权工作的核心矛盾。

(二)工作方式有待改进

1、提高工作效率。人权方面的问题数不胜数，既有特定国家的人权状况，又有特定领域的人权问题；既有保护特定人群的基本权利问题，例如儿童、少数人群、难民、土著人民、移民的人权问题，又有保护所有人的基本权利问题，包括任意拘留、法外处决、酷刑、非自愿失踪、宗教或信仰自由等。如何在既定的时间里处理好如此繁多的问题，是联合国人权工作必须面对的挑战。

2、协调与联合国其他人权机构的关系。以普遍定期审议制度为例，其审议的国家和调查的专题基本上与人权条约机构要求缔约国定期报告的内容相同，如果将后者的报告作为前者审议的依据，自然省却了许多麻烦，减轻了国家的报告负担和理事会的工作负担，但也不免使人怀疑人权理事会独立存在的意义。④普遍定期审议机制如何避免与联合国其他人权公约机构的职能重叠，如何不增加联合国会员国的报告义务，还需要更加具体的制度和方法。

安南在《大自由》报告中写道："没有发展，我们就无法享有安全；没有安全，我们就无法享有发展；不尊重人权，我们既不能享有安全，也不能享有发展。可以说，安全、发展和人权是联合国工作的三大支柱，联合国的工作目标是为了建立一个更安全、更繁荣和更公正的全人类的世界。"

在上述理念的支持下，联合国人权工作的改革在4年前拉开帷幕，并赢得了广泛的支持与赞誉。尽管仍面临着诸多挑战，相信联合国的人权工作会在不断努力和克服困难的过程中实践其宗旨，即 "以普遍性、公正性、客观性和非选择性以及建设性国际对话及合作等原则为指导，以期加强促进和保护公民、政治、经济、社会和文化权利等所有人权，包括发展权"⑤ 。

(作者单位：外交学院联合国研究中心)

注释：

① 《宪章》共有7处提到人权，包括：序言、第一条、第十三条、第五十五条、第五十六条、第六十二条、第六十八条。

②2009年5月，第63届联合国大会改选联合国人权理事会18个成员国，191个联合国会员国的代表出席并投票，任期自2009年至2012年。中国以167票成功连任人权理事会成员。

③ 该特别报告员迄今一直没有获得朝鲜邀请访问。

④ 刘佳佳：《联合国人权理事会的工作机构及其发展》，载于《人权》，2008年第5期。

⑤ 参见联合国大会A/RES/60/251决议。

来源： 人权杂志