国际公务员与现代国际法的发展

（赵劲松* 中国民用航空局航空安全技术中心 北京 100028）
    
    [摘  要]：国际公务员是国际社会日益组织化的产物，联合国六十年来的历程对现代国际法产生了深远的影响，尤其将尚处于起步阶段的国际公务员法律制度向前推进了一大步，从而形成了一项相对独立并且完善的国际公务员法。国际公务员法在国际法主体、外交关系法、国际司法制度和国际组织责任等领域推动了现代国际法的发展。
    [关键词]：国际公务员 国际公务员法 国际法主体
    外交关系法 国际司法制度 国际组织责任
    
    国际公务员是人类社会文明发展到一定阶段的产物，是国际社会组织化的产物，也是当今全球治理理念的重要内容。国际公务员萌芽于1815年维也纳会议确定建立起来的国际莱茵河委员会。但是，真正意义上的国际公务员则出现于1905年成立的国际农业协会。由此可见，国际公务员才走过了一百多年。国际组织为了维持其常设组织形式，并有效开展工作，实现其宗旨和目的，一般都设立了常设的秘书机构。与此同时，随着国际组织的爆炸性增长，国际公务员在国际社会中大量涌现。他们以国际官员的身份开展工作，从而具有独立性，因此不受任何国家国内法的管辖，从而成为国际社会新的行为者，积极地活跃于国际舞台。
    
    
    一、国际公务员的概念
    
    关于国际公务员的概念问题，并无统一明确的说法。例如，由日本出版的《国际法辞典》认为国际公务员指在联合国及其下属机构或专门机关工作的办事人员。[1]笔者以为这种说法未免有不当之处。首先，除了联合国系统以外，还有其他数量众多的国际组织，也有为数不少的国际公务员；其次，将为联合国系统工作的办事人员都划为国际公务员，是否范围过于宽泛。又如，吴江编译的《国际公务员管理制度与职位分类标准》认为，国际公务员即联合国秘书处的工作人员。[2]这种说法范围更狭小于第一种说法。国际联盟第一任秘书长埃里克·德拉蒙德(Eric Drummond)爵士认为：“秘书处办事人员一旦应任，即不复为本国的公仆，而成为国际联盟的公仆，其职责并非国家性质，而纯属国际性质”。[3]这种说法具有一定的合理性，指明了国际公务员最根本的特征，但是并没有指明国际公务员的范围。即使是联合国的官方出版物，也没有一个准确的说法。由联合国制定的
    
    工作人员细则（Staff Rules），共分为四编，主要为第100号编，适用于秘书处不在其余各编范围内的所有工作人员。第200号编适用于技术协助项目服务人员。第300号编适用于专为会议或其他短期事务雇佣的人员。第400号编适用于联合国总部导游和领班人员，现已取消[4]。这个说法可以作为理解国际公务员的参考。前苏联国际法学者克里缅科认为：“国际公务员就是国际官员，通常指在国际组织秘书处供职的某国公民”[5]。这种说法过于简单，没有指出国际公务员的根本特征。阿尔及利亚国际法学家贝贾乌先生认为：“所谓国际公务员，就是通过国家之间的协议而建立的国际组织，为本组织利益而行事并受其监督的工作人员”。詹克斯先生在其所著的《国际公务员的某些问题》一书中认为：“所谓国际公务员，就是指不为其本国利益工作，而是为组织或机构工作的人员”。法国国际法学者巴德旺先生认为：“所谓国际公务员，就是这样一些人，通过国际条约建立国际组织，并通过国际组织的任命的方式，来为本组织的利益而行事，同时受国际组织管辖与保护。”[6]上述三位外国学者的观点指名了国际公务员的内涵，但是没有指名国际公务员的外延，未免有范围扩大之嫌。实际上，上述各种说法都没有就国际公务员的范围做出界定，难道所有为联合国工作的人员都是国际公务员吗？回答是否定的。
    
    作为国际公务员首先必须具有国际性和独立性。这可以说是国际公务员最根本的特点。没有国际性和独立性就没有国际公务员可言。成员国政府派遣到国际组织的代表是国家的外交官，是国家公务员，直接受命于本国政府，在国际组织中代表本国的意志，并为本国利益而行事。然而，国际组织的职员，在履行其职责时，不论其国籍为何，保持其作为超国家的国际公务员的国际性，只对本组织负责，为实现本组织的宗旨而行事。各个国际组织都对其职员的国际公务员性质做出明确规定，同时要求各成员国尊重其职员的国际性。对国际公务员来说，不得寻求或接受任何政府或国际组织以外的任何其他当局的指示，也不得从事与履行其职务要求并不相称的活动，特别是不能从事影响其国际地位或这种地位所要求的独立性的活动。《联合国宪章》第100条明确规定 “1、秘书长及办事人员于执行职务时，不得请求或接受本组织以外任何政府或其他当局之训示，并应避免足以妨碍其国际官员（international officials）地位之行动。秘书长及办事人员对本组织负责。2、联合国各会员国承诺尊重秘书长及办事人员责任之专属国际性，决不设法影响其责任之履行”。对于成员国政府来说，则有义务尊重秘书处职员的国际性，特别是不得对本国国籍的职员施加政治上的影响。为了确保有效地排除这种压力和影响，大多数国际组织作了有关特权及豁免的规定。[7]例如，《联合国宪章》第105条第2款明确规定：“联合国会员国之代表及本组织之职员，亦应同样享受于其独立行使关于本组织之职务所必需之特权及豁免。”
    
    当然，国际公务员的国际性和独立性原则也曾经遭到过挑战。1952-1953年时，麦卡锡主义在美国大行其道，美国迫使联合国秘书长赖伊解雇若干有共产党嫌疑的美国籍的联合国公务员，于是引起诉讼。联合国行政法庭判定秘书长破坏契约，无理解聘，联合国应对受害者赔偿损失。美国提出反对，发动联合国大会向国际法院请求发表咨询意见。国际法院查核案情之后，发表咨询意见，维持行政法庭原判。于是联合国只得由其平衡征税基金拨款赔偿了事。此外，苏联也发生过破坏国际公务员国际性的事件。1978年有一位苏联籍的联合国副秘书长名叫谢夫钦科，不知何故，被苏联政府突然召回，谢夫钦科拒绝返国，苏联政府又要求其辞职。随后，谢夫钦科以《联合国宪章》规定联合国公务员不得接受联合国以外任何政府或当局之训示为理由，不肯辞职。在苏联强大的压力之下，秘书长遂将其撤职，另以一苏联外交官补充其缺。[8]不止于此，甚至也出现了对联合国秘书长的干涉，1960年前苏联领导人赫鲁晓夫在联合国大会发言主张改革，以所谓“三驾马车”制度代替由秘书长主导的国际公务员制度。他认为没有人是真正能够中立的“圣人”，所以秘书处应改由三个集团国家的官员集体领导。这三个集团分别是西方资本主义国家、社会主义国家和中立国家。他认为由这三类国家官员组成的“集体执行机关”可保证联合国的行动无损各集团国家的立场与利益。不止于此，赫鲁晓夫还要求哈马舍尔德辞职。结果他的提议未被大会采纳，秘书长也坚韧不屈，竭力维护国际公务员制度，表示即使人不可能中立，仍可保持公正无私、不偏不倚的立场，为联合国的宗旨及原则尽忠职守，尽为全体会员国服务的责任[9]。直到现在这种干涉国际公务员国际性和独立性原则的事情也还是层出不穷。
    
    此外，一般来讲，国际公务员与国际组织订立了合同关系。以联合国公务员的任用为例，联合国公务员的任用方式有定期合同与终身合同两种。定期合同系暂时性，有一定期限，通常不逾五年，除非延续，期满即告终止。终身合同，通常以两年试用期，期满审查合格者，即予任命，早期每隔五年复核一次，后改为视必要复核，如继续合乎标准，留用至规定的退休年龄。秘书处在早期侧重终身任用，因联合国成立伊始，需要建立一支骨干队伍，所以因袭英国文官制度征聘一批以联合国为职业的国际公务员。为求其忠于职守并且保持超然独立的地位，自非在职业上予以经久的保障不可。相形之下，定期任用的方式居于次要。在早期，定期合同主要用于业务本身有一定期限的职位，秘书长政治性任命的高级幕僚，诸如助理秘书长和后来增设的副秘书长，以及自各国政府或机构借调的工作人员。[10]
    
    另外，一般来讲，国际公务员通常是文职人员。国际公务员的英文是“international civil servant”或者“international civil service”,civil servant 的英文原意是“文职服务员”或“文职仆人”，有人译为“文官”或“公务员”，也有的意译为“文职公务员”。因此，联合国维持和平行动中的军警由各国派遣，由各国自行管辖，不属于国际公务员，但是维和行动中的文职人员就是国际公务员，他们是由联合国统一派遣的，直接归属联合国管辖。
    
    
    二、国际公务员与现代国际法的发展
    
    国际公务员所走过的一百年，正是国际社会和国际法发生剧烈变革的一百年。国际公务员也深受这一变革的影响，同时也正是以自己的行动推动着国际社会和国际法的变革。一百年来，和平和发展已经成为国际社会的共识，国际法已经从主要调整国家间的战争与和平的关系逐步向人本化的趋势转变。尽管现在谈论世界法或人类法的观点为时尚早，但至少表明作为人类个体的个人已经愈来愈广泛地参与国际社会的生活，这是不可抹煞的客观事实。国际公务员作为这一国际社会新的行为者的行为足以证明这一点。拉丁法谚云：“有社会，就有秩序”，那么国际公务员这一新的国际社会的行为者在国际社会形成了什么样的社会秩序呢？换句话说，国际公务员会对现代国际法产生了什么样的影响呢？它是如何推动着现代国际法向前发展呢？笔者以为，国际公务员至少对国际法的主体、国际司法制度、外交关系法和国际组织责任法产生了重要影响。下面笔者试图回答这四个问题。
    
    1、国际公务员与国际法主体
    
    关于什么是国际法主体，学术界各持己见，大部分学者认为国际法主体是指直接享受国际法上权利和承担国际法上义务的能力的国际法律关系的独立参加者。作为国际法主体，必须具备三个条件，一是有独立参加国际法律关系的能力，二是有直接承担国际法上的义务的能力，三是直接享受国际法上的权利的能力。[11]李浩培先生认为，国际法主体是其行动直接由国际法加以规定因而其权利义务从国际法发生的那些实体。[12]这种判断方法与上述观点的表述方式有所不同，并没有直接提及参与国际关系的问题，而是以国际法规定其享有权利和承担义务，也就是说，这种说法直接以权利和义务的角度来界定国际法主体，因为当今的国际社会是经济全球化的社会，不仅仅国家之间的交流日益频繁，就连跨越国境之间的个人交流也达到了全所未有的高度，国际法直接赋予个人权利的现象日益明显，国际法人本化的现象也逐步成为国际法的主流，这是不容回避的客观事实，因此，国际法的研究应该正视这些问题，所以笔者以为，这种表述方式符合国际法的发展趋势。
    
    对于国际法主体应包括那些？学术界各持己见，有学者认为包括主权国家、国际组织和正在争取独立的民族解放组织，而否定个人是国际法主体，这种说法是大多数学者赞成的观点。不过，也有一部分学者认为主权国家、国际组织、正在争取独立的民族解放组织和个人都是国际法主体。甚至有些学者认为只有个人才是国际法主体，持这种观点的代表人物是狄骥、塞尔、勒富尔、波利蒂斯、克拉布等等，他们认为毕竟只有个人主张权利和履行义务；国家只能通过其机关行动，而机关的行动实际上就是机关管理者个人的行动；而且一切法的最终目的在于建立人类生存的秩序，所以是个人而不是人为地创造的国家应被认为是国际法的真正主体。[13]笔者认为，个人也应该是国际法主体，至少是有限的国际法主体。如前所述，国际法，例如，国际刑法、国际人权法和国际投资法，在某种程度上直接赋予个人以权利和义务，这在前面已经得到论证，若按李浩培先生的观点，既然国际刑法公约、国际人权条约以及国际投资法的某些条约赋予个人权利，则应是国际法主体。
    
    笔者以为，国际公务员法乃是国际法新的部门，其主体包括个人，这就为国际法的主体应该包括个人增加了新的证据。关于国际公务员在国际法上的权利和义务，前面已经论述很多，毋庸赘言。单就国际公务员在国际组织行政法庭的诉权而言，就是一个很好的证明。因为在国际法庭上享有诉权的只能是国际法主体，例如，只有主权国家才能在国际法院进行诉讼。余敏友教授认为国际组织行政法庭是真正意义上的国际法庭。国际组织与其雇员关于雇用合同的纠纷都是由相应的国际组织行政法庭来解决的，这就脱离了所有国家的管辖权，直接成为国际法调整的内容，而不是国内法调整的内容，当然就不可能是国内法主体。既然不是国内法主体，那就只能是国际法主体了。
    
    当然，有人会认为，国际公务员法只不过是国际组织的内部法，这个内部法只能对国际公务员法具有法律拘束力，因而不是国际法。笔者以为，从国际组织法的发展来看，形成了两种法律秩序，这就是国际组织内部法律秩序和国际组织外部法律秩序，这两种法律直接赋予国际组织权利和义务，不受任何国家管辖，并保证其能够在国际社会享有权利能力和行为能力，从而实现其宗旨和目的。因此，这些法律都是国际法。既然都是国际法，那么这个法律的主体当然就是国际法主体了。
    
    综上所述，国际公务员这个国际社会新的行为者在国际法上享有权利和承担义务，其国际法主体地位日益明显，至少国际公务员是有限的国际法主体，这是对持个人主体否定论者强有力的反驳。笔者以为，对国际法主体应持发展的眼光，不能局限于传统的学说，应该根据国际实践的发展而不断发展，从先前个人的国际法主体资格完全被否认，到现在承认享有一定的国际法主体资格，这就是一个逐步发展的过程。
    
    2、国际公务员与外交关系法
    
    国际公务员作为国际社会新的行为者积极活跃于国际舞台，使得传统的国家间关系更加复杂化和多样化，对传统的外交关系法是一个发展。
    
    （1）国际公务员的迅速发展延伸了外交人员的范围。我们知道，以前只是主权国家之间相互派遣外交人员，建立外交关系。现代随着国际组织的爆炸性增长和国际公务员数量的增多，国际组织也向国家或者其他的国际法主体派遣外交人员，建立了外交关系，有时也向驻在国派遣了庞大的代表团。这样就使得从事外交的人员不仅仅是主权国家的公务员，还包括了国际组织的公务员。关于这一点，国际公务员作为国际组织的代表，履行一定的权利并承担一定的义务，以全新的姿态在外交舞台活动。以联合国为例，联合国的历任秘书长都积极为和平而奔走，在争端各方之间纵横捭阖，展示了自己高超的外交技巧。联合国秘书长哈马舍尔德先生为调停刚果内部冲突而奔走，最后以身殉职；联合国秘书长德奎利亚尔先生为两伊战争的结束和柬埔寨内部冲突的和平解决做出了重要贡献，等等。这一点对传统的外交人员是一个很大的突破，因此，早在1973年联合国大会就制定了《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》，将外交人员和国际组织公务员置于同等重要的保护地位，其地位可见一斑。
    
    （2）国际公务员的特权与豁免发展了传统的外交关系法，其表现如下：
    
    第一，传统外交特权与豁免以国际习惯为基础，经历了从习惯国际法到协定国际法的演变过程，例如《维也纳外交关系公约》的序言明确规定：“鉴于各国人民自古即已确认外交代表之地位，察及《联合国宪章》之宗旨及原则中有各国主权平等、维护国际和平与安全以及促进国际间友好关系等项，重申凡未经本公约明文规定之问题应继续适用国际习惯法之规例。”然而，国际公务员特权与豁免则是以国际条约为基础的，其渊源是本组织的宪章性文件、专门公约或总部协定。况且，目前并不存在统一的国际公约来规定国际公务员的特权与豁免，也更无所谓的国际习惯可言。目前，从各个国际组织有关国际公务员的规定来看，内容并不完全相同，各有其特色。由此可见，两种特权与豁免建立的基础并不相同。但是，由于在当今国际社会由于条约在国际立法中占据主导地位，两者之间的有趋同化的发展趋势。
    
    第二，所涉法律关系有所不同。传统的外交特权与豁免涉及到的是主权国家间的双边外交关系。而国际公务员的特权与豁免却涉及到了国际组织与成员国间的关系，当然也会涉及到东道国之间的关系。由此，国际公务员特权与豁免所涉及的法律关系比外交特权与豁免涉及的法律关系要复杂得多
    
    第三，理论依据有所不同。外交特权与豁免的理论依据有代表性说、治外法权说和职务需要说三种理论，在《维也纳外交关系公约》中兼采职务需要说与代表性说作为现代特权与豁免的理论依据。国际公务员特权与豁免则有职务需要说、公平性说和代表性说，不过在实践中大多采用职务需要说。关于这一点可以在各个国际组织的宪章性文件找到证明。
    
    第四，国际公务员的特权与豁免小于外交特权与豁免。一般来说，所有秘书处职员均享有特权与豁免，但是除部分高级职员外，国际公务员的特权与豁免仅限于职务行为，他们并不享有人身不可侵犯权，并不免除东道国的管辖豁免，其私人行李不享有免验的待遇。其在免除捐税和其家庭成员特权与豁免方面的待遇同样低于外交特权与豁免。
    
    第五，一般来讲，外交特权与豁免是不能放弃的，它体现了一国对他国主权的尊重。而国际公务员的特权与豁免是可以放弃的，这从最近的几次与联合国官员腐败案的处理中可以发现这一点，毕竟其特权与豁免是建立职务需要的基础之上，国际公务员的涉案行为已经不在职务需要的范围之内了。
    
    由此可见，笔者以为，尽管国际公务员这个国际社会新的行为者中有很大一部分所从事的工作与国家的外交人员大体上类似的，但是其对传统的外交关系法的影响却是巨大的，至少给外交关系法带来了新的问题。
    
    3、国际公务员与国际司法制度
    
    众所周知，法律以权利和义务为核心，并通过司法救济的途径来保护权利并追究责任，正所谓无救济则无权利。国际法作为法律的一个部门，自然也不例外，除了赋予国际法主体以一定的权利和义务以外，还建立了一些司法机关来履行裁判的职能，例如，建立了一般性司法机构，国际法院、常设仲裁法院、国际海洋法法庭，等等，还包括贸易、商业和投资保护司法机构、区域经济一体化的司法机构、国际人权司法机构、国际刑事司法机构，等等，尤其冷战结束以后，随着国际争端的解决由权力导向向规则导向的转变，使得国际司法机构进入了扩张期，大量常设性或临时性国际司法机关大量涌现出来。这些国际司法机关的出现使得国际法具有软法的特点，在某种程度得到了改观，并具有强制执行的效力。
    
    为解决国际公务员与行政当局之间的争端，诸如任用、薪酬、奖惩、职位升降和解除等，建立了国际组织行政法庭，则对国际司法机关的发展具有突破性的贡献。
    
    其一，这个法庭独立于设立它的国际组织，具有很强的独立性，这个上述司法机关有很大的不同，至少其国际性更加明显了，而其他的国际司法机关大多附属于某个国际组织，其独立性相对来说较弱；
    
    其二，这个法庭与上述司法机关的管辖权也有很大的不同，例如，国际法院管辖的是国家之间政治上或法律上的争议，涉及到国际之间的重大事项，包括领土争议、海洋划界、武力使用、外交保护，等等，即使涉及到个人事项的国际刑事法院或临时性的国际刑事法庭（前南斯拉夫国际刑事法庭、卢旺达国际刑事法庭、科索沃人权法庭，等等），它处理的是国际法上的个人犯罪问题，而国际组织行政法庭处理的是个人与行政当局之间的争议，在某种程度上具有行政法的特点，这就拓展了国际法庭的涉案范围，使得国际法庭不仅仅可以处理刑事问题，还可以处理行政争议。我们知道，国际法是建立在主权国家协作的基础之上，因为国际社会是平等者之间分权的社会，因此，有人称国际法为合作法。这个国际组织行政法庭的出现，使得国际法具有了一些行政法的特点，这对于加强国际法的强制执行力有很重要的意义。当然，国际组织行政法庭与上述司法机关的对人管辖权完全不同，这是个显而易见的发展，毋庸赘言；
    
    其三，这个法庭的法律适用与上述司法机关的适用也有所不同，上述司法机关的法律适用一般遵循《国际法院规约》第38条或者建立本法庭的宪法性文件，其顺序一般先是国际条约，后为国际习惯，再者是一般法律原则，等等，而国际组织行政法庭则是先适用雇佣合同，后为国际组织的宪法性文件，再者是国际组织的内部法，这种法律的适用完全颠倒了国际法适用的一般顺序，这在国际法的发展中是一个奇特的现象，值得深入研究。
    
    其四，这个法庭的执行与其他司法机关有所不同，其他司法机关的强制执行需借助国际组织的力量，例如，国际法院的强制执行，需借助联合国安理会，国际刑事法院或临时性的国际刑事法院的强制执行，需借助缔约国或东道国的司法机关，而国际组织行政法庭则无需借助这些实体，毕竟它所处理的是国际组织内部的争议。
    
    总之，国际公务员的出现导致国际组织行政法庭这种新型的国际司法机关的出现，对传统的国际司法机关带来一些新的发展，同时还产生了一些新的变化，很值得深入研究。
    
    4、国际公务员与国际组织责任
    
    国际组织是二十世纪引人注目的重要特征。随着国际社会的进一步发展，先后出现了国际联盟和联合国两个全球性国际组织，也产生了数以千计的专门性国际组织，国际社会的组织化倾向日益凸现。因此，可以毫不夸张地说，不仅国家不可能脱离于国际组织这个国家间开展合作的重要形式，就连我们的日常生活也与国际组织有千丝万缕的联系。尽管在国际组织发展的早期，关于国际组织是否具有国际法主体资格的问题，国际法学者曾有许多争论，但是，时至今日，恐怕没有人会置疑国际组织的国际法主体资格了。既然国际组织具有国际法主体资格，那么它就应该享有国际法的权利并承担国际法上的义务，同时，也应该为自己的行为承担国际法上的责任。然而，与其他国际法主体的责任制度相比，国际组织的责任制度的发展是滞后的。由于国际组织只不过是个抽象的实体，国际组织的一切活动都是由国际公务员来进行，这就产生了国际公务员与国际组织责任问题。
    
    如上所述，鉴于国际组织及其责任问题的重要性日益突出，作为承担国际法编纂任务的国际法委员会于2000年第五十二届会议决定将“国际组织的责任”专题列入长期工作方案。2002年5月8日，国际法委员会第五十四届会议决定将这一专题列入工作方案，并任命乔治·加亚（George Gaja）担任该专题特别报告员。2003年国际法委员会第五十五届会议和2004年国际法委员会第五十六届会议收到并审议了特别报告员的第一次报告和第二次报告。2005年国际法委员会五十七届会议收到特别报告员的第三次报告。
    
    到目前为止，国际法委员会通过的国际组织责任条款包括四章，共计16条。
    
    第一章是导言，涉及到本草案的一般性问题，包括本条款草案的范围、用语和一般法律原则。第二章规定了将行为归于国际组织这个十分重要的内容，包括将行为归于国际组织的一般规则、一国或国际组织交由另一国际组织支配的机关或代理人的行为、逾越权限或违背指示以及被一国际组织承认并当作自身行为的行为，等等。关于一般原则，第4条第1款规定，国际组织的一个机关或代理人履行该机关或代理人的职务的行为，依国际法应视为该国际组织的行为，不管该机关或代理人相对于该组织而言具有何种地位。该条第2款则界定了代理人的范围，也就是说，代理人包括该组织行事时所借助的官员和其他人或实体。第5条明确指出，一国的机关或国际组织的机关或代理人在交由另一国际组织支配之后，其行为依国际法应视为后一国际组织的行为，只要该组织对该行为行使有效控制。第6条则进一步指出，国际组织的机关或代理人若以此种身份行事，其行为依国际法应视为该国际组织的行为，即使该行为逾越了该机关或代理人的权限或违背了指示。第三章规定了违背国际义务的若干问题，包括违背国际义务行为的发生、对一国际组织为有效的国际义务、违背国际义务行为在时间上的延续以及复合行为违背义务。第四章规定了国际组织对一国或另一国际组织行为的责任问题，包括援助或协助实施国际不法行为、指挥和控制国际不法行为的实施、胁迫一国或另一国际组织、向成员国和为其成员的国际组织做出的决定、建议和授权以及本章的效力。[14]
    
    从国际责任法的角度来看，国际组织责任的产生源于国际组织违反了根据条约和其他国际法渊源而承担的义务。国际组织因没有履行本组织宪法性文件规定的义务和其他义务以及其机构和国际公务员的行为而对其他国际法主体造成损害，应当承担国际责任。[15]因此，笔者以为，国际组织责任的构成要件有二：一是客观上违反了根据条约和其他国际法渊源而承担的义务，也就是说违背了国际义务；二是主观上该行为可归责于该国际组织。通观目前制定的国际组织责任条款草案，实际上主要是围绕着这个问题展开的。
    
    1、违背国际义务
    
    如前所述，认定国际组织承担国际责任的要件之一是违背了国际义务，那么以什么标准来判断国际组织违背了国际义务呢？简而言之，国际组织应该承担的义务是什么？为了回答这个问题，笔者认为可以从国际法渊源中找到答案。根据《国际法院规约》第38条之规定，“法院对于陈诉各项争端，应依国际法裁判之，裁判时应适用：（子）不论普通或特别国际协约，确立诉讼当事国明白承认之规条者；（丑）国际习惯，作为通例之证明而经接受为法律者；（寅）一般法律原则为文明各国所承认者；（卯）在第五十九条规定之下，司法判例及各国权威最高之公法学家学说，作为确定法律原则之补助资料者”。[16]因此，可以从国际条约、国际习惯和一般法律原则中寻找国际组织承担义务的根据。
    
    首先是国际条约。国际组织建立并运作的根据是由各成员国政府缔结的条约，一般称为国际组织的宪法性文件。宪法性文件规定了国际组织的建立、地位和作用，确定了国际组织的宗旨和原则等，是国际组织开展对外交往的法律依据。[17]因此，可以以宪法性文件来判断国际组织行为是否合法。也就是说，国际组织仅仅只能在宪法性文件规定的权限范围内活动,倘若超出这个范围,就违反了宪法性文件的规定,因而是非法的。实际上，这一点与一国宪法中的司法审查制度的原理是完全一致。另外，国际习惯法早已赋予国际组织以缔结国际条约的能力。1986年3月21日订立的《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》明确规定了国际组织的缔约权。毋庸置疑的是，国际组织在进行对外交往的过程中，必然会与其他国际法主体签订一系列国际条约。国际组织作为国际条约的缔约方，享有条约上赋予的权利，同时也必须履行条约上规定的义务，如果违反义务的规定，就应该承担国际责任。目前，实践中出现了许多国际条约的缔约方包括国际组织。例如，世界贸易组织的缔约方除了主权国家和单独关税区外，还包括欧盟；又如1982年《联合国海洋法公约》附件九第6条明确规定：“根据本附件第五条具有权限的缔约各方对不履行义务或任何其他违反本公约的行为，应负责任。任何缔约国可要求某一国际组织或其为缔约国的成员国提供情报，说明何者对特定事项负有责任。该组织及有关成员国应提供这种情报。未在合理期限内提供这种情报或提供互相矛盾的情报者，应负连带责任”。
    
    其次是国际习惯。由于国际社会处于无政府状态，它迄今还没有一个权力机关为各国际法主体制定有普遍拘束力的国际法规则，即使在国际社会条约法日益发达的今天，国际习惯依旧是国际法的一个重要的渊源。如同国际法上的其他主体，国际组织也同样受国际习惯法的约束。
    
    最后是一般法律原则。关于一般法律原则是否是国际法的渊源,在中外学术界存在很大的争论。笔者以为，一般法律原则来自各个法律体系的共有的原则，尽管各国法律体系有很大不同,但毕竟还有一些共同的原则，例如时效、善意、禁止反言，等等，这些在各国法律体系中都得到了体现。当然，由于国际法和国内法的联系日益密切，这些法律原则也为国际法所吸收。因此，作为国际法主体的国际组织自然也要遵守这些一般法律原则,否则,国际组织就要承担相应的国际法律责任。
    
    具体谈到国际组织责任条款草案。草案第8条规定，与论及国家时的情形一样，“国际义务”指国际法规定 的义务，而“不论该项义务的起源为何”。显然，这是为了表达这样的意思：“国际义务可由国际法的习惯规则、条约或国际法律秩序内适用的一般原则确定”。实际上，也就再现了《国际法院规约》第38条之规定。此外，我们知道，国际组织的权利能力和行为能力的法律依据是本组织的宪法性文件，因此，国际组织承担的国际义务大多来源于本组织的宪法性文件，毕竟国际组织缔结的国际条约不可能与主权国家同日而语。为了明确这一问题，草案第4条第4款中对此所下的定义是：“宪法性文件：该组织按照这些宪法性文件通过的决定、决议和其他文件；该组织已确立的惯例”。那么是不是说源于宪法性文件的义务或以这些文件为依据的具有约束力的决定所引起的义务都是国际义务？为了回答这一问题，首先必须了解国际组织的法律秩序问题。一般而言，国际组织的法律秩序可分为外部秩序与内部秩序，或者称之外部法与内部法。前者主要是调整组织同成员国、非成员国及其国际组织等外部关系的法律规则所组成，后者主要由调整组织内部各种关系的法律规则所组成。目前，学术界关于国际组织内部法是否是国际法存在争论，例如，有人认为，据条约而设立的国际组织的宪法性文件包括内部法是国际法的一部分；也有人认为，虽然国际组织是根据条约或宪法性文件成立的，该组织的内部法，一旦正式生效，就不属于国际法的一部分了。笔者认为，应该根据其来源和主题做出区分，例如，从国际法领域中剔除一些行政管理条例，也就是说，国际组织的外部法和一部分内部法（内部行政管理条例除外）的规定应属国际法，违反这些法律所引起的义务是国际义务。从草案第8条第2款的内容来看，仅仅笼统规定了违背该国际组织的规则所确立的国际义务的情况。至于本章第9、10、11条则分别与国家对国际不法行为的责任条款第13、14、15条对应，只不过是草案标题和条款中将“国家”一词改为“国际组织”而已。
    
    2、行为可归责于国际组织
    
    如前所述，认定国际组织承担国际责任的另外一个要件是行为可归责于国际组织，也就是说，违背国际义务的行为是国际组织的行为。因此，如何判断一个行为是不是国际组织的行为就成为问题的关键。我们知道，与国家一样，国际组织也是一个抽象的实体，其行为只能由其机构和国际公务员来实施，所以可以通过他们的行为来进行判断。由于国际组织的机构及其权限的来源是国际组织的宪法性文件，所以，不管这些机构在国际组织中处于何种地位，其职权范围内的行为是代表国际组织的，是可归责于该国际组织的。众所周知，国际组织的工作是由国际公务员来承担的，因此，其职务行为是可归责于国际组织的。关于这一点在学术界已经形成了共识，而且国际司法判决也有明证。例如，在“联合国行政法庭的赔偿判决的效力问题”的咨询意见中，国际法院就阐述了这一原则，“联合国服务合同是由有关职员和以联合国行政长官的资格并代表该组织的联合国秘书长订立的。他代表这个具有法人资格的组织承担法律责任。如果他未经有关职员同意而终止这个服务合同，并且由此而引起的争端被提交到行政法庭，那么这一争端的双方当事人就是有关职员和秘书长代表的联合国组织”。[18]该咨询意见明确了联合国国际公务员的行为是可以归责于联合国的。
    
    然而，对于国际组织内部机构的越权行为或国际公务员的非职务行为是否可以归责于国际组织，学术界存有很大的争论。英美法系的学者主张，越权行为不能归责于国际组织，大陆法系的学者则主张，国际组织的机构或国际公务员的行为在授权并不明显的场合，国际组织是负责任的。[19]笔者以为，所谓国际组织内部的越权行为或国际公务员的非职务行为类似于民法上的表见代理行为。根据民法原理，表见代理是指行为人虽无代理权，但善意相对人客观上有充分理由相信行为人具有代理权，而与其为民事法律行为，该民事法律行为的后果直接由被代理人承担。因而，根据国际组织的宪法性文件，只要国际组织机构或官员的越权行为并不十分明显时，并且行为的相对方有理由认为该行为是国际组织的行为，那么，这个行为是可以归责于国际组织的。这种做法有利于国际组织敦促其机构或国际公务员谨慎行事，同时也有利于保护相对方的利益。当然，也可以促使相对方尽最大的注意义务，从而维护双方权利义务的一致性。
    
    
    三、结束语
    
    整个20世纪被视为国际组织的世纪，国际组织的数量呈现爆炸性的增长。据统计，各种影响较大的国际组织已达四千多个，其中政府间的重要组织早已超过500个。国际组织的活动延伸到人类生活的各个领域，上至外层空间，下达海床洋底，都有国际组织的存在，可以毫不夸张地说，人类的生活已经离不开国际组织了。可以设想，假设世界没有联合国的存在，国际政治秩序将会失控，人类的和平与安全将会受到极大地威胁；没有世界贸易组织，人类社会也不会享受到贸易自由化所带来的福祉，等等。可见，国际组织在当今国际社会发挥着巨大的作用。然而，国际组织毕竟是个抽象的实体，毕竟是静止的，其运作便离不开国际公务员卓有成效的工作。离开了国际公务员，国际组织就会陷入瘫痪状态中。笔者以为，当今的人类社会已经步入了一个技术突飞猛进、经济日益相互依存、全球化及地缘政治巨变的时代。一方面，人类正在享受着技术进步和经济全球化带来的累累硕果，另一方面，恐怖主义的猖獗、跨国有组织犯罪的蔓延、国际传染病的流行以及大规模杀伤性武器的扩散已经严重威胁了人类的安全。毋庸置疑，人类正处于机遇和挑战并存的历史时刻。为此，2000年《联合国千年宣言》认为，21世纪人类应该在和平、安全、裁军、人权、民主和善政等方面取得重要进展来应对这一时代，随后的联合国改革问题高级名人小组提交的名为《一个更安全的世界：我们的共同责任》的报告中指出，一个强有力的秘书长领导一个更专业化、组织更完善的秘书处，是21世纪有效集体安全体制的一个重要组成部分。联合国秘书长安南提交的名为《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》的报告指出，一个能力强、效力高的秘书处对于联合国的工作必不可少。笔者以为，要实现上述愿望，除了世界各国加强国际合作以外，联合国等国际机构下的国际公务员的积极而富有成效的工作更是必不可少的。从国际组织发展的全景图来看，正是国际组织的勃兴催生了国际公务员，而也正是国际公务员这一国际社会新的行为者来积极促使国际组织宗旨和目的的实现，也就使得人类社会在迈向法治的道路上更进了一步。因此，人类社会有理由相信，随着国际合作程度的加深和国际公务员富有成效的工作，实现国际法治的理想并不遥远。
    
    
    [Abstract] The international civil servant is a product of international community which is increasingly organized. The sixty year journey of UN has already effected modern international law greatly, especially pushes the legal system of the international civil servant which is in an initial stage a large step ahead, and forms a relatively independent and perfect legal system of the international civil servant. The legal system of the international civil servant promotes the development of modern international law in the area of the subject of international law, the law of foreign relations, the international judicial institution and the liability of international organization.
    
    [Key words] The international civil servant
    
    the legal system of the international civil servant
    
    the subject of international law
    
    the law of foreign relations
    
    the international judicial institution
    
    the liability of international organization
    
    
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    *赵劲松（1978-），男，湖北英山人,汉族，中国民用航空局航空安全技术中心政策法规室，经济师，法学博士，主要从事国际法研究。
    
    [1] 日本国际法学会：《国际法辞典》，世界知识出版社1985年版，第485页。
    
    [2] 吴江编译：《国际公务员管理制度与职位分类标准》，海天出版社1996年版，第32-34页。
    
    [3] 李铁城主编：《联合国里的中国人（1945-2003）》（上册），人民出版社2004年版，第3页。
    
    [4] http://icsc.un.org/csd.asp?list=booklets.2008年1月30日访问。
    
    [5] [前苏联]克里缅科等编：《国际法词典》，刘莎等译，商务印书馆1995年版，第112页。
    
    [6] Goel S. L.: International civil service: principles, practice and prospects, New Delhi: Sterling Pub. Private Ltd., 1984, p44.
    
    [7] D. Bowett: The law of International Institutions, 4th ed., Stevens, London, 1982, p88.
    
    [8] [美]陈世材著：《国际组织：联合国体系的研究》，中国友谊出版公司1986年版，第93页。
    
    [9] Langrod. G.: The International Civil Service: Its Origins, Its Nature, Its Evolution, Sythoff Leyden, 1963, p42.
    
    [10] 李铁城主编：《联合国里的中国人（1945-2003）》（上册），人民出版社2004年版，第8页。
    
    [11] 梁西著：《国际法》，武汉大学出版社2005年版，第53页。
    
    [12] 李浩培著：《国际法的概念和渊源》，贵州人民出版社1994年版，第5页。
    
    [13] 李浩培著：《国际法的概念和渊源》，贵州人民出版社1994年版，第21页。
    
    [14] http://untreaty.un.org/ilc/summaries/9_11.htm. 2008年1月30日访问。
    
    [15] 慕亚平、周建海、吴慧著：《当代国际法论》，法律出版社1998年版，第174-175页。
    
    [16] 梁西主编：《国际法》，武汉大学出版社1993年版，第27-28页。
    
    [17] 王铁崖主编：《国际法》，法律出版社1995年版，第551页。
    
    [18] http://www.icj-cij.org/icjwww/idecisions.htm.2008年1月30日访问。
    
    [19] 李寿平著：《现代国际责任法律制度》，武汉大学出版社2003年版，第88页。