应对气候变化的法律对策
摘 要：气候变化应是一个客观自然现象，其变化也应遵循客观自然规律，然而由于当今世界工业化发展和人类活动的因素，引起气候变化异常。极端天气变化给人类带来严重的气候灾害，导致生态环境遭受破坏，经济发展受到制约，人类生存面临威胁。我国是一个气候资源和气候灾害大国，每年因气候灾害造成了巨大的经济损失和人员伤亡。气候变化也引起世界各国的普遍关注，联合国先后制定了相关公约及法律文件，以应对气候变化。因此，我国也应积极履行联合国公约，制定和完善应对气候变化的法律体系及机制，采取相应措施，减少和预防气候灾害，保护生态环境，促进国民经济的可持续发展。
关键词：应对；气候变化；法律对策
气候变化已被我国乃至世界各国普遍关注，从《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、"巴厘岛路线图"到《中国应对气候变化国家方案》都明确提出了气候变化对生态环境、经济发展、人类生存的影响，已成为全球性问题。2007年6月8日在德国举行的"世界经济与气候变化"会议上，胡锦涛总书记指出"气候变化是环境问题，但归根结底是发展问题。"以此强调气候变化对国家及人类社会发展、经济发展、人类生存、生态环境等的重大影响。中国作为一个负责任的国家，对气候变化带来的生态环境恶化的问题给予了高度重视，党的"十七大"提出了"建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。""十七大"报告将生态文明与社会主义物质文明、精神文明、政治文明一起作为和谐社会建设的重要内容。
我国是一个气候资源和气候灾害大国，每年因气候灾害造成的人员伤亡和国民经济损失非常巨大。因此，根据国家可持续发展的战略要求，我国应采取相应的措施，制定相关法律政策以应对气候变化。
一、气候变化及影响
在气候学中，气候变化的概念是指气候平均状态和离差（距平）两者中的一个或两者一起出现了统计意义上的显著变化。离差值增大，表明气候状态不稳定性增加，气候变化敏感性也增大。气候变化是由气候系统的变化引起的，气候系统包括大气圈、冰雪圈、生物圈、水圈、岩石圈（陆地）。《联合国气候变化框架公约》第一条规定："气候变化"指在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接和间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化。[1]它包含地球历史上发生的各种或冷或热的变化，但目前所讨论的气候变化主要是指自１８世纪工业革命以来，人类大量排放二氧化碳等气体所造成的全球变暖现象。全球变暖问题是指大气成分发生变化导致温室效应加剧，使地球平均气温异常升高并由此引发的一系列环境、经济等问题。大多数科学家认为，当前地球气候变化的主要原因是由于人类活动直接或间接造成的，如二氧化碳、甲烷等大量排放，形成温室效应，破坏了气候变化的自然规律，引发气候灾害。
根据联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)在2007年的调查研究表明，由于人类活动引起异常气候变化，产生全球变暖、水文循环不稳定、健康风险增大、生物多样性遭受威胁、海平面升高、小岛国面临风险、区域变化异常等问题。据联合国统计，1980～2005年期间，全世界发生的7500次自然灾害夺去了超过200万人的生命，造成了约1.2万亿美元的经济损失。大约90%的自然灾害、72.5%的伤亡人数、75%的经济损失都是干旱、洪水、热带气旋、高温热浪、低温冷害、泥石流、森林火灾等天气气候有关的灾害引起，或者与气象条件直接相关的流行病和病虫害引起。民政部公布2007年中国各类自然灾害共造成约4亿人(次)不同程度受灾，因灾死亡2325人，因灾直接经济损失2363亿元，紧急转移安置１４９９万人（次）；农作物受灾面积７．３亿亩，其中绝收面积８６２０万亩；倒塌房屋１４６万间。[2]然而今年年初发生在我国21个省区市的雪灾，根据国家民政部发布的信息，截至2月12日，因灾死亡107人，失踪8人，紧急转移安置151.2万人，累计救助铁路公路滞留人员192.7万人；农作物受灾面积1.77亿亩，绝收2530亩；森林受损面积近2.79亿亩，3万只国家重点保护野生动物在雪灾中冻死或冻伤[1]；倒塌房屋35.4万间，直接经济损失超过1111亿元人民币，受灾人口已超过1亿。[3]
根据研究及发生的事实表明，就我国而言，气候变化已对中国产生了巨大的影响，其影响是多方位的，涉及到国民经济可持续发展、生态环境、国防建设、能源安全、百姓日常生活以及国防安全等诸方面。针对气候变化，加强相关法律、法规、政策建设已势在必行，以应对气候变化，预防和减少气候灾害。
二、应对气候变化，国际上采取的措施
（一）《联合国气候变化框架公约》
《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》），是第一个全面控制导致全球气候变暖的二氧化碳等温室气体排放、以便应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约。1992年5月22日联合国政府间谈判委员会就气候变化问题拟订《公约》，1992年6月4日在巴西里约热内卢举行的联合国环发大会上通过该《公约》，并于1994年3月正式生效。
《公约》主要内容是有序言、正文和附件组成，"目标、原则和承诺"是该《公约》的核心内容。
《公约》认为："承认地球气候的变化及其不利影响是人类共同关心的问题，感到忧虑的是，人类活动已大幅增加大气中温室气体的浓度，这种增加增强了自然温室效应，平均而言将引起地球表面和大气进一步增温，并可能对自然生态系统和人类产生不利影响。"同时，《公约》指出："气候变化的不利影响指气候变化所造成的自然环境或生物区系的变化，这些变化对自然的和管理下的生态系统的组成、复原力或生产力、或对社会经济系统的运作、或对人类的健康和福利产生重大的有害影响。"[4]
《公约》在第二条规定："本公约以及缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的最终目标是：根据本公约的各项有关规定，将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。"第三条规定："各缔约方应当采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。"[5]
这是国际上第一次将气候变化问题以法的形式加以确定和规范，显现了世界各国对气候变化的关注。《公约》是国际社会为防止和控制气候变化进行长期努力的结果。"《联合国气候变化框架公约》是国际环境法乃至国际法发展中的一个重要里程碑，它使得气候变化问题的国际法原则、规则、和制度从无到有。"[6]它对于保护人类环境、社会经济可持续发展具有重要意义。
（二）《京都议定书》
《京都议定书》是《公约》缔约方第三次会议的成果。
为了人类免受气候变暖的威胁，１９９７年１２月，《公约》第３次缔约方大会在日本京都召开。１４９个国家和地区的代表通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》。2005年2月16日，《京都议定书》正式生效。该议定书规定了具体的温室气体排放标准和目标，在2008年至2012年期间，发达国家的温室气体排放量要在1990年的基础上平均削减5.2%，其中美国削减7%，欧盟8%，日本6%。[7]
中国于1998年5月29日签署了该议定书，2002年8月30日，中国常驻联合国代表王英凡大使向联合国秘书长安南交存了中国政府核准《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》的核准书。当年9月3日，国务院总理朱镕基宣布，中国已核准《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》。《京都议定书》生效后，中国以发展中国家身份履行义务。虽然《京都议定书》并没有规定发展中国家的减排义务，中国在第一阶段不承担二氧化碳减排任务，但《京都议定书》的生效却已经给中国带来了极大的压力，目前我国温室气体排放总量以排居世界第二位。《京都议定书》的生效，必然对我国造成一定程度的影响，严峻的环境形势，强大的国际舆论压力，使得中国必须自觉加快控制排放量的脚步，加快应对气候变化的法制建设。
（三）"巴厘岛路线图"
"巴厘岛路线图"共有１３项内容和１个附录，其中主要内容是：
第一，强调国际合作。"巴厘岛路线图"在第一项的第一款指出，依照《公约》原则，特别是"共同但有区别的责任"原则，考虑社会、经济条件以及其他相关因素，与会各方同意长期合作共同行动，行动包括一个关于减排温室气体的全球长期目标，以实现《公约》的最终目标。
第二，除减缓气候变化问题外，还强调了另外三个在以前国际谈判中曾不同程度受到忽视的问题：适应气候变化问题、技术开发和转让问题以及资金问题。
第三，设定了履行《公约》的时间表。"巴厘岛路线图"要求有关的特别工作组在２００９年完成工作，并向《公约》第十五次缔约方会议递交工作报告，这与《京都议定书》第二承诺期的完成谈判时间一致，实现了"双轨"并进。
此外，把美国纳入进来，由于拒绝签署《京都议定书》，美国对履行发达国家应尽义务一直采取抵制态度。"巴厘岛路线图"明确规定，《公约》的所有发达国家缔约方都要履行可测量、可报告、可核实的温室气体减排责任，这把美国纳入其中。
中国在履行《公约》方面作出了自己的贡献，把环境保护作为一项基本国策，将科学发展观作为执政理念，根据《公约》的规定，结合中国经济社会发展规划和可持续发展战略，制定并公布了《中国应对气候变化国家方案》，成立了国家应对气候变化领导小组，拟制定一系列法律法规，承诺担当应对气候变化的相应责任。
三、完善我国相关立法，以应对气候变化
目前我国二氧化碳排放量已位居世界第二，甲烷、氧化亚氮等温室气体的排放量也居世界前列。1990-2001 年，我国二氧化碳排放量净增 8.23 亿吨，占世界同期增加量的 27% ；预计到 2020 年，排放量要在 2000 年的基础上增加 1.32 倍，这个增量要比全世界在 1990 年到 2001 年的总排放增量还要大。预测表明，到 2025 年前后，我国的二氧化碳排放总量很可能超过美国，居世界第一位。[8]从排放强度来看，由于技术和设备相对陈旧、落后，能源消费强度大，我国单位国内生产总值的温室气体排放量也比较高。
《公约》确定了气候变化的基本概念，认定当今气候变化主要是人类活动的因素导致的结果。从近几年我国的气候变化现状可以看出，由于工业化大生产，自然资源过度开采，人类活动规律的不规范，导致了我国目前气候灾害频繁，给人们生活、经济发展带来巨大影响和损失。因此，我国针对当前的现状和事实，应当采取相应的措施，加快立法，健全相关法律体系，积极应对气候变化。
（一）理顺应对气候变化立法体系
在我国《宪法》和《立法法》的原则指导下，逐渐理顺气象立法体系。
第一，以目前我国两级多层次的立法体系为基础，根据各级别、层次的立法权限，制定相应的法律、法规调整和规范气象行业的发展；
第二，强化和监督政府部门立法，以有利于减少气候灾害、保障经济发展、公民权利和社会利益为原则，制定公益法性质的政府规章，坚决杜绝以利益驱动为核心的行政立法，明确法律权利与法律义务、权力与责任的相一致；
第三，密切与气象立法相关的其他公益性立法和法律的完善，如涉及环境、资源开发、能源利用等方面的立法及完善，与气象法一起构成完整的公益法体系，综合应对因人为因素引起的气候变化给人们带来的自然灾害。
（二）加快制定应对气候变化的配套立法
气候变化越来越引起国际社会的重视，先后形成了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、"巴厘岛路线图"等国际性条约和法律文件，我国在相关立法的同时，应以这些国际条约为主要渊源，充分考虑到国际条约的原则和内容，结合我国的实际，制定应对气候变化方面的法律。同时，也切实履行联合国规定的义务，为人类社会的发展做出我们的贡献。
第一，修改《中华人民共和国气象法》的相关内容；
《气象法》自2000年实施以来，为我国气象行业的发展和规范气象行政执法起到了积极的作用。但是，随着社会的发展和形式的不断变化，其内容已不能完全适应当前社会、经济发展的要求。其一，立法目的和原则有待于重新明确，以至于更好地指导气象行业的发展和适应国际形势的变化，积极履行中国在国际条约中的承诺；其二，现行《气象法》中规定的气象业务内容已不能适应当前社会发展和国际形势变化的要求，气象事业的发展从当今世界来看已发生了根本性的变化，为适应这些变化，应及时调整气象法内容；其三，《气象法》应有"母法"的性质，是其他相关的法律、法规制定的依据，以此构成完整的气象法体系；其四，在规范气象行政执法和公共气象服务方面规定不明确，应当修改和制定该方面的内容；其五，明确权力与责任、权力与义务。
第二，构建应对气候变化法律体系；
以气象法为核心，制定和完善应对气候变化的法律、法规体系。我国目前只有政府部门出台的一部《中国应对气候变化国家方案》的政策性文件，应当以该方案为原则和指导方针，同时考虑到我国的国际承诺，构建应对气候变化配套的法律体系。该体系包括环境与资源法、经济法体系中的相关法律、行政法体系的相关内容、民法和刑法体系中的相关规定。
第三，制定公共信息资源方面的法律，构建公共信息资源调控中心；
目前发生在我国的气候灾害，其前期预报、预防都缺乏信息及时沟通的有效调控和程序。虽然在《气象法》中有此规定，但是规定内容过于笼统和原则化，权力主体、责任主体也不明确，执行较为困难，在防灾、减灾方面起不到实质性作用。根据我国目前气候灾害的频发的现状，应当制定专门的法律，规范和调整公共信息资源配置。同时设立公共信息资源调控中心，公共信息统一发布和调控，及时预防气候灾害。目前我国的公共信息资源调控中心主要还是以地区为主设置，公共信息以条块的形式分散在各个部门和各地区，没有充分发挥其作用。应在国家层面上设置信息资源调控中心，统一管理和调控。并以此制定相应的法律，规范公共信息资源的采集、传输、加工、使用、调控及管理。这样可以降低成本，优化信息资源配置，最大限度的提高公共信息资源的利用率，对防灾、减灾具有重要作用。
第四，完善应急管理立法，构建应急管理机构；
我国于2007年11月1日颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，该法的实施为减少和预防突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全、公共安全、环境安全和社会秩序起到了重要作用。根据该法规定，国家应建立健全突发事件预警制度。但是，从目前来看，特别是通过这次发生在年初的特大雪灾我们明显发现，各级政府部门对法律运用还不够成熟，没有充分认识到分级分类程序的重要性，预防性不强，该法的实施对应对突发事件没有发挥其应有的作用。一方面是由于政府部门的法律意识原因，另一方面法律自身存在缺陷。该法中关于法律责任内容、应急预案体系的建立、应急机构的职责等都规定的不很明确，过于笼统，不易操作，导致政府部门仍然倚重于行政命令，在紧急慌乱中组建应急机构，大大降低了减灾、防灾的效率。因此，应完善相关法律内容，切实发挥其功效。
第五，制定和完善公共气象服务方面的法律规范，以应对气候变化给人们带来的灾害；
国家《气象事业发展"十一五"规划（2006-2010年）》在指导思想中明确提出"必须树立公共气象理念，坚持公共气象发展方向，紧紧依托气象现代化建设，充分发挥气象事业对经济社会发展的基础性、前瞻性和现实性作用。"在2008年1月11日全国气象局长会议上中国气象局郑国光局长提出了"着力加强气象灾害预防和公共气象服务工作。"强调"始终把服务作为立业之本，注重强化以决策服务为首的各项服务工作"的指导方针。因此，构建公共气象服务体系，对百姓的日常生活和工作、防御和减轻气象灾害、适应和减缓气候变化、开发和利用气候资源具有重要的现实意义。应当以《气象法》为依据，根据气象业务机构的设置，结合本地区的实际，制定关于公共气象服务的法律、法规和规章，规范服务内容，切实做到为社会、民众服务，减少气候灾害给国家和人民带来的损失。
当然，预防和减少气候灾害，建构完善的法律体系还不能够真正起到彻底防范气候灾害的功效，还需要相关制度的改革。如科学技术创新、环境污染预防制度和财政税收制度的完善等等。旨在预防和减少气候灾害，为国民经济的可持续发展和人类的生存安全提供法律保障。
Legal Countermeasures Dealing with the Climatic Change
Abstract: The climatic change is an objective natural phenomenon, it should thus follow the objective natural law, however, as a result of the current development of world industrialization and the factor of human activities, the climatic change becomes unusual, and serious climatic disaster follows thereof, the ecological environment suffers destruction, the economic development is restricted and the human survival faces with threat. Our country is a great nation of climatic resource and scourge, and the climatic scourge causes huge economic loss and personnel casualty every year. The climatic change has drawn great attention of coutries all over the world, and the UN has made relavent conventions and law documents to deal with the climatic change. Therefore, our country should also fulfill UN conventions positively, formulate and consummate legal system and mechanism that deal with the climatic change, and take corresponding measures to reduce and prevent climatic scourge, protect the ecological environment, and promote the sustainable development of national economy.
Key Words: dealing with, climatic change, laws and regulations
参考文献：
[1]《联合国气候变化框架公约》，1994年3月21日生效
[2]新华网，http://www.cnr.cn/news/200801/t20080111_504676440.html，2008年1月11日
[3]人民网，http://politics.people.com.cn/GB/1027/6876540.html，2008年2月13日
[4]《联合国气候变化框架公约》，1994年3月21日生效
[5]《联合国气候变化框架公约》，1994年3月21日生效
[6]杨兴著，《气候变化框架公约研究-国际法与比较法的视角》，中国法制出版社，2007年版，第3页
[7]《京都议定书》，1997年12月10日在京都通过
[8]人民网，http://www.people.com.cn/GB/huanbao/1072/3180497.html，2005年，2月16日
作者简介:
焦冶，男，1968年2月，南京信息工程大学公共管理学院副院长，副教授，硕士生导师。
联系地址:南京市浦口区南京信息工程大学公共管理学院
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