明晰我国反垄断机构设置模式下的责权分工
摘要
[摘要] 有"经济宪法"之称的反垄断法，是我国经济法体系的重要组成部分，担负着反对限制竞争、维护竞争的自由公平以及维持市场经济活力的重任。其执法机构的设置问题，一直是社会各界共同关注的一个焦点。刚出台的《反垄断法》创设了由国务院设立中央协调委员会，并维持现行多部门执法的反垄断机构设置模式，规定了反垄断执法机构的职责、权限及其工作程序。然而目前法律的规定是否能够满足现实的需要，本文针对现行的反垄断机构设置模式，并结合国外的经验，以我国国情为依据，探讨反垄断机构设置模式及其责权分工，目的是为了我国反垄断机构设置最大限度地发挥积极作用。
[关键词] 机构设置模式 反垄断委员会 反垄断执法部门 反垄断机构责权
ABSTRACT
Scientific establishment of antimonopoly law enforcement authority and reasonable definition of its responsibilities are important issues after antimonopoly law had been approved in the year of 2007.the public is paying the greatest attention to organization establishment. Then the approved antimonopoly law is to continue the enforcement multi-authority and establish an antimonopoly central committee. The article takes an analysis into the facts that be taken into account in existing organization establishment. And the article points out that antimonopoly committee and enforcement authority should have respective power and responsibility , which should be clear and definite in antimonopoly law .
[key words] organization establishment\ antimonopoly committee\antimonopoly law enforcement authority\responsibility of antimonopoly organization
将于2008年8月1日起施行的我国《反垄断法》规定，由国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作；国务院反垄断执法机构负责反垄断执法工作。从规定中可以看出我国反垄断机构设置模式是以反垄断委员会为中央协调机构，继续维持现行多部门执法的机构运作体系。虽未能实现学者们一直强烈呼吁的建立一个精干的、权威的、能够高效执法的反垄断机构的愿望，但也有学者明确指出"反垄断职能分散更符合现实需要……我国反垄断执法机构还应当多机构并存，而且多机构的设置在化解政治矛盾的同时，也能使反垄断的通过、反垄断执法机构的设立在立法上减少阻碍[1]。"参考学者的观点，结合国外的经验，以我国国情为依据，探讨现行的反垄断法确定的反垄断机构设置模式，及其责权分工，以最大限度地发挥我国反垄断机构设置积极作用。
一、设置以反垄断委员会为中央协调机构，继续维持现行多部门执法的反垄断机构模式的具体原因
分析我国法律规定的反垄断机构设置，仍然维持有关部门分别执法的现有格局，一方面是出于保证反垄断法公布后的实施：另一方面也为今后机构改革和职能调整留有余地做了考虑。这一规定具有现实可行性和一定的前瞻性。考察综合学者的思考，我认为立法者出于以下的原因：1、从反垄断本身看，我国的经济发展水平没有达到完全市场化的程度，社会主义市场经济尚处于起步阶段，垄断行为的特征不同于西方发达国家，有一定的独立性和特殊性；我国幅员辽阔、经济发展水平差异很大的执法环境，再加之反垄断执法工作的复杂性、专业性和技术性，各部门专职专管，保持工作的延续性，使得分散执法较之其他更适合中国的现实情况。2、从国家目前的政府体制看，我国政府管理体制的缺失，造成国家利益部门化，部门之间利益争夺的日益强化直接造成了行政执法难的困境。法律的规则通常是一种利益分配机制，法律规范拟定的利益主体一般并不包括行政机关自身，行政主体在执法活动中强行参与利益分配，影响了法律规范的统一正确实施[2]。在正种背景下，国家暂无力设置一个权威独立的反垄断机构，否则部门之间的扯皮纠缠会严重影响《反垄断法》的推广和实施。3、从与国际规则的关系看，我国加入世界贸易组织后，必须逐步与WTO对行政管理体制的整合机制接轨。正是在这种制度下，WTO成员方的政府，特别是成员方的行政机关，为了避免在WTO体制中的纠纷解决中的落败，为了在国际贸易争议中变被动为主动，变不利为有利，就完全有必要主动改变不符合WTO法规定的行政管理制度或措施，使违法的制度和措施得到废止和纠正，进行行政管理体制的应变[3]。基于此情况并为了最大限度地协调反垄断的执法工作，保证反垄断执法的统一性、公正性和权威性，设立由国务院相关部门负责人以及法学、经济学专家组成的中央反垄断委员会实属必要。4、从未来的发展趋势看，我国正处在经济体制改革和政治体制改革的纵深阶段，行政机关的设置和活动在很多方面已不符合客观经济社会的发展需要[4]，建立这样的过渡模式不仅符合当前的客观实际，还能为日后逐渐实现建立集中统一权威的反垄断机构提供基础和前提。
"一个国家的反垄断法律制度，不能只考虑一个方面，还要和产业政策相匹配，和一个国家的经济发展水平也要相匹配。"[5] 。因此，是建立一个集中统一的反垄断机构，还是维持多部门执法、建立一个协调机构，抑或直接将反垄断机构的权力授予现有某一部门，即选择什么样的反垄断机构设置模式，应当充分考虑该国的经济发展水平、文化历史背景等一系列相关因素。而制度之下是执行保障--"法律的生命在于它的执行"，没有切实的执行保障，再完美的制度设计，也只能是一场烟花美梦。所以就现实模式如何发挥应有的作用，进行合理的责权分配，实现预期目标，是本文探讨的重点。
二、进一步完善反垄断委员会的职权
本文认为维持现行多部门执法，以反垄断委员会为中央协调机构的设置模式应该仅作为一个过渡形式，而建立统一权威独立的反垄断执法机构才是最终的选择。现有多部门的执法弊病甚多，统一独立的反垄断执法机构设置则能够做到权威高效。在中央，未来的反垄断委员会级别类似于银监会、证监会等独立部门，由法学、经济学方面的专家及财经方面拥有一定年限实践工作的人员按比例组成，经费由国务院拨发。在地方，按经济发展水平将全国划分为几个区域，设立反垄断[派出机构分别负责各区域事务，定期向中央机构报告。整个反垄断执法机构直接对国务院负责。但鉴于目前根据《反垄断法》的规定，反垄断委员会不行使行政执法，不做出具体行政决定，依法履行领导、组织、协调的职责。由于《反垄断法》对委员会的职权规定比较笼统，实践中委员会的职权究竟应该有多大，以下将结合《反垄断法》对应条款对委员会的具体职权范围进行界定和探讨。
1、研究拟订有关竞争政策的权力。《反垄断法》第九条第一款直接规定了反垄断委员会履行研究拟订有关竞争政策的职责，授予其规章制定权。本文认为对这一权力的行使应作扩大化解释，视为反垄断委员会可以行使行政立法权即反垄断委员会有权在《反垄断法》规定的范围内就具体实施《反垄断法》制定行政规章，以促进反垄断法的实施，指导和规范市场主体的竞争行为，并控制行政垄断。鉴于反垄断委员会（由国务院设立）的特殊地位，它制定的行政规章效力应同等于国务院各部委，以及省、自治区、直辖市制定之行政规章的法律效力。理由有两点：一则经济领域中的垄断行为突出为国有公用企业的垄断行为和在华跨国公司的垄断行为，这些都严重侵害了消费者的权益。要求调查处理的情况甚多，且所涉部门或监管机构复杂[6] 。针对反垄断工作的特殊执法对象，只有反垄断委员会制定的行政规章具有较高的法律效力才能根本解决这些问题，有效约束上述垄断行为。二则对我国存在的特有行政垄断行为的规制，假设委员会制定的行政规章效力太低，那么对行政垄断显然就不会产生有效的制约力，对其的控制也只能是一句空话。另建议在具体实施反行政垄断行为的法规处理时，作以下的区分：一是对省、自治区、直辖市一级的行政垄断行为，实践工作的具体反垄断执法机构报告委员会，由委员会上报国务院，最后由国务院进行处理。一是对省、自治区、直辖市以下级别的具体行政垄断行为，直接依据反垄断委员会制定的行政规章进行处理，不再逐级上报，防止出现上下级的庇护和地方保护主义；但对其作出的抽象行政垄断行为则要采用逐级上报制解决。
2、组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告的权力。反垄断法是在宏观上对经济进行规制的法律规范，而委员会由国务院相关部门负责人以及法学、经济学专家组成，组成人员可充分运用专业知识，进行考察调研，对市场总体竞争状况作出分析，及时准确地发布评估报告，把握重点和难点，可最大限度的减少垄断行为出现的比例。另外，在日益激烈的市场竞争下，企业越来越重视自身的信誉和形象，本文建议借鉴《证券法》的"信息披露制度"，在报告中对违反操作的企业予以适时定期的披露。运用信息披露的方式在舆论上促使违法企业改正自己的错误，达到事半功倍的效果。
3、制定、发布反垄断指南的权力。《反垄断法》第九条第三款可以阐释为反垄断委员会行使提供咨询的权力。其他行政机关制订、修改有关经济法规或规章，或者采取某种行政措施，反垄断委员会就这些法律、规章或行政措施的内容向有关行政机关提供咨询，以免出现违反垄断法和不符合竞争政策方面的问题。反垄断委员会对企业或行业协会打算实施不受反垄断追究的行为可以行使同意或拒绝权；对行政机关依据有关法律豁免禁止垄断法的行为提供咨询[7]。反垄断委员会还可以有权对国家立法机关制定的涉及市场竞争的法律草案以及其部委制定的涉及市场竞争的行政法规提出自己的建议和意见，；针对某些地方或部门负责人为了地方或部门利益，纵容地方保护主义，干预执法，为保护垄断和限制竞争行为，颁布一些反垄断的行业或地方性法规、规章、政策和决定；作为市场有效竞争的维护者，向政府及其部门就完善和实施反垄断法提出意见和建议[8]。该款于第一款紧密相关，是行政立法权的延续。
4、协调反垄断行政执法工作的权力。现行模式采用了反垄断的多部门执法，协调各方执法的工作自然成为反垄断委员会的主要工作之一。建议反垄断委员会制定一些具体的工作细则，就反垄断执法机构的内部纪律、事件的处理程序及呈报认可申请以及其他事项的必要程序制订规则，供行政执法机构参考使用。委员会不仅要做好协调工作，还要加强监督检查力度，依法审查执法机构的工作。实践中，反垄断机构之间的矛盾，需要国务院层面来协调解决涉及到多个部门的利益纠葛，凸现了反垄断委员会的尴尬地位，这也是学者强烈要求建立一个集中统一权威的反垄断机构的重要原因之一。
5、国务院规定的其他权力。以反垄断委员会为中央协调机构，继续维持现行多部门执
法的反垄断机构体系模式是一种新的机构设置尝试，因此伴随着具体工作的逐步开展，会陆续发现很多问题，兜底条款为这些情况的出现做出了预备防范。
本文认为反垄断委员会作为统一协调组织，总体代表了我国整个反垄断机构。鉴于我国加入世贸组织，并在2007年9月份微软公司指控欧盟委员会阻止其实施市场经营战略的诉讼实例的提示下，建议由反垄断委员会承担涉外应诉的职责，即在涉及垄断的涉外诉讼中，反垄断委员会应是唯一有资格代表国家参加诉讼的主体，进行应诉答辩，承担诉讼判决。但应明确诉讼的不利后果最终由反垄断委员会以内部追责的方式，管理和处罚具体责任部门。这样就解决了目前反垄断机构的特殊设置，在与国际经济制度接轨中产生的磨擦，同时也避免了反垄断委员会承担"他人责任"。
三、对反垄断执法机构的权力范围的建议
从我国1993年的《反不正当竞争法》确定的"共同执法式"的模式看，肯定工商行政管理部门是反垄断法的主管机关的同时，也规定法律、行政法规规定的其他部门有权参与执法，物价、质检、技术监督、卫生管理、专利以及各行业主管部门几乎都有相应的执法权。根据我国《价格法》《产品质量法》的规定，国家经贸委、国家计委也承担一定的竞争执法任务和职能[9]。另外，商务部反垄断调查办公室、国家工商总局交易局反垄断处、国家发改委作为专门的调查处理部门或监管机构也有权负责反垄断执法。多头执法的格局易导致执法的混乱，各部门职责不一，难免出现基于不同的政策考量在相同的行为上出现多种不同的执法结果，且容易出现各执法部门争夺利益和推诿责任，乃至权力寻租[10]。
《反垄断法》第十条规定：国务院规定的承担反垄断执法职责的机构（以下统称国务院反垄断执法机构）按照本法规定，负责反垄断执法工作。因此，对于现有的多部门执法格局不是偏于维持，而应该侧重梳理。国务院在重构执法机构的过程中，要做的是进一步明晰有多少个部门在实际执行反垄断执法，并具体到是哪几个部门，分别负责反垄断哪些方面的工作。由反垄断委员会进行登记分类，国务院重新授权分工，尽量减少利益纠葛，明确部门，划清职权，做到依法职权，讲究效能。重新整合的反垄断执法部门主要行使下列职权，对反垄断执法机构的权力范围提出如下的建议。
1、行政调查检查权。反垄断执法机构为履行其职能，对市场竞争参与者的行为是否违
反反垄断法的规定进行调查了解和检查监督，这是其最基本的权力，也是行使其他职权的前提。通过调查和检查，反垄断执法机构可以及时了解和掌握市场主体在竞争中的表现。反垄断执法机构在行使这项权力的过程中虽然不影响相对人实体上的权利和义务，但却令其负担一些程序上的义务，如必须配合调查、检查，如实说明情况和提供有关资料等。相应地，反垄断执法机构也必须依照法律规定的权限和程序进行，如在检查时应出示证明文件等。当然，在调查过程中，为防止当事人之间串通毁灭证据等，也应允许反垄断执法机构在特定情况下未通知被调查者进行秘密调查。但是，目前执法时主要存在着调查检查权权威不够，经常受到地方势力的阻扰。以价格监管为例，在执法过程中，很容易受到来自政府方面的压力，难以独立地开展反价格垄断的调查和执法。再者，《价格法》赋予各级价格主管部门的有限职能也影响了他们在执法中的权威性[11]。考虑到现行机构设置模式，在解决类似问题，执法主体的调查检查权受阻时，可以报告反垄断委员会，由它进行协调。
2、行政处罚权。反垄断执法机构在依法经调查确认行为人构成对反垄断法的违反的情
况下，依法对违法者施加行政制裁措施，如罚款、没收非法所得、责令停止生产经营、宣布垄断协议无效等。这是反垄断执法机构的一种制裁性权力，是反垄断法具有强制性的典型表现，是阻止垄断违法行为的有效措施。由于这种权力的行使直接影响到相对人实体上的权利（剥夺或限制一定的权益），因此其必须严格依《反垄断法》《行政处罚法》等相关法律进行，并完善相对人的权利保障制度。做到处罚合法得当，赋权的同时防止权力的膨胀泛滥。同时，对于某些行政机构专属的权力（如吊销营业执照），在法律确定反垄断执法机构与这类机构非为同一机构的情况下，就不能由反垄断执法机构直接行使，而应由其建议该机构依法行使。
3、行政强制措施权。为保障反垄断执法机构各项职权的行使和职能的实现，应赋予其
在特定情况下采取行政强制措施的权力，如查封、扣押等。由于这种强制措施对相对人的生产经营影响较大，因此应严格规定其行使的条件。现实中，不可能确保每个企业都遵纪守法，所以赋予反垄断执法机构一定的强制权力，增强机构的威慑力和强制力，可以把握行政执法的主动权，防止执法中不必要的负面影响。为保障反垄断执法机构各项职权的行使和职能的实现，应赋予其在特定情况下采取行政强制措施的权力，如查封、扣押等。由于这种强制措施对相对人的生产经营影响较大，因此应严格规定其行使的条件。建议实行及时报告义务，在采取行政强制措施后，执法机关应及时报告反垄断委员会，履行义务的在出现不利后果的情况下可适度减轻执法机关的责任分担，为履行义务的执法机关在此情况下则要承担所有的不利后果，采用此种激励奖惩办法，规范执法机关合法合理行使行政强制措施。
4、行政裁决权。这是反垄断执法机构对垄断违法行为引起的民事损害赔偿进行裁决的
权力，是其作为行政执法机关所享有的一种准司法权。这是现代社会行政日趋专门化以及复杂社会关系需要强大行政力量的结果。尤其是在反垄断案件中，其专业性强，行政裁决更有其优势。对于垄断造成民事侵权损害赔偿，其他各国通常也是采用行政和司法两种手段进行调整和处理的。行政裁决作为一种行政决定，具有执行性，但不具有终局性。因此，在确认反垄断执法机构享有行政裁决权时必然要确定法院对于这种行政裁决的司法审查权。在裁决时，可否考虑到垄断行为的高危害性，裁决因垄断违法行为引起的民事损害赔偿时，采用惩罚性赔偿标准。
5、行政审核批准权。这主要涉及那些对企业间兼并、控股等方面的协议或者决定进行
调查并作出批准或者不批准决定的权力，以及审查被控企业的限制竞争行为是否构成法定豁免或例外的权力。在作出这样的决定时，反垄断执法机构要根据反垄断法的规定并考虑到特定时期的国家经济形势和产业政策等情况。因此，这一权力的行使有较大的弹性，反垄断执法机构的自由裁量余地较大。正是这种情况决定了反垄断法具有灵活性、政策性和行政主导性等特点。建议在行政执法部门行使行政审批权时，应该赋权反垄断委员会介入，例如企业兼并，我国法律规定，股份公司的合并必须经国务院授权部门或省级人民政府批准，建议反垄断委员会有权对企业合并上交的书面材料进行审查，并向直接做出该行政审批的执法部门提出建议。
法的价值是指法律本身的属性及其存在、运行与实施对满足一定主体的需要有利、有益、有用，……，产生良好的影响，对一定事物的发展有重要意义，起积极作用，……[12]。《反垄断法》要进一步明确反垄断委员会和反垄断执法机构的职权，进行清晰地划界分配，才能实现反垄断机构的高效率运作，保障反垄断工作的顺利开展。一味的照搬移植不是良方，不顾一切的大步跨越也非上策，立足现实，减少利益磨擦，加强后续保障体系，努力弥补现有的不足，实现社会整体效益，这才是我们在反垄断机构建立后最迫切最切实需要做的，也是本文的主旨所在。
【参考文献】
[1] 李剑《试论我国反垄断机构设置建立的可行性》 载于《现代法学》 2004年第一期
[2] 张步洪《中国行政法学前沿问题报告》 中国检察出版社2003年版 第245页
[3] 朱淑娣《WTO体制与行政管理体制：整合与应变》（载于《行政管理体制改革的法律问题》） 中国政法大学出版社2007年版 第225-226页
[4] 吴大英、刘瀚主编《行政体制改革与法制建设》 社会科学文献出版社2007年版 第92页（有个别字词改动）
[5] 黄建初：全国人大常委会法工委经济法室主任 《反垄断法高票通过 执法机构有国务院另行规定》 腾讯网2007年8月
[6] 蒋祝平：全国人大常委会委员 《反垄断法草案中明确：国务院设立反垄断委员会》 新浪网2007年8月
[7] 覃有土、常茜奕《反垄断的机构设置》 载于《法学论坛》 2004年第一期
[8] 刘宁元主编《中外反垄断法实施体制研究》 北京大学出版社2005年版 第334页
[9] 朱家贤《反垄断立法与政府管制》 知识产权出版社2007年版 第134页
[10] 李勇军、胡晓玲《论我国反垄断执法机构设置的定位》 载于《黑龙江政法管理干部学院学报》2006年第6期 第35页
[11] 吴伟达著《反垄断法视野中的价格竞争》 浙江大学出版社2005年版 第113页
[12] 薛伦倬主编《马克思主义法学新探》 重庆出版社1992年10月版 第139页
作者：许秀茹 女（1986-） 内蒙古四子王旗人 华北电力大学人文与社会科学学院
