浅析民事公益诉讼主体适格问题
沈阳师范大学国际商学院国际经济法专业 吴秋逸(110034)
[内容提要] ：随着我国经济的迅速发展，社会利益分配呈现出多极化的趋势。当私人利益受到侵犯时，他们通过我国相关实体法和程序法，及时有效地维护了他们自身的合法权益。然而，与私人利益相对的公共利益受到侵犯时，她的合法权益却不能够受到有效的保护。与此，公益诉讼这个新的诉讼模式就应运而生，并且在实践中得到不断发展。但是，在我国，公益诉讼的主体适格问题一直是阻碍民事公益诉讼的关键之所在，明确其适格问题也是社会公共利益实现的法律保证。因此，本文主要分析一下公益诉讼及其主体的适格问题，并且就确定我国民事公益诉讼主体今后的构想进行探讨。
[关键词]：公共利益 民事公益诉讼 诉讼主体 主体适格
英文提要
Abstract: With the rapid development of our economy,social benefit distribution presents a tendency of diversity. When someone's privatebenefits are infringed, he safeguards his Legitimate Rights and Interests in time through related Procedural Law and Substantive Law of our country. However,his legal interests cannot be protected effectively(completely) when someone's public interest,which related to one's private interest, is infringed. And then, A new lawsuit mode---commonweal litigation, come into being and is getting constant development in practice. The competency of commonweal litigation's subject (the Issue of Litigant's Proper Party in Civil Action) has been a critical factor that hinders Civil Public Welfare Lawsuit.Clearing the competency of the subject is a legal assurance to the realization of social public interest. The paper mainly analyzes commonweal litigation and its competency of the subject.At the same time, some future plans on the determination of the competency of commonweal litigation's subject are dicussed .
keywords: public interest Civil Public Welfare Lawsuit litigant subject( subject of litigation) competency of a subject
（一） 现实案例引入民事公益诉讼及其主体问题
2006年5月27日晚上10点左右，长沙市芙蓉区人民路派出所接到了长沙市110指挥中心的电话，有个流浪汉睡在医院门诊外面的路上。随后他们很快就在医院的楼道内找到了这名流浪汉。当时流浪汉躺在地上，闭着眼睛，形似睡着。这种情况下应该将流浪汉送往长沙市救助站，但是长沙市救助站在电话中说应该送到芙蓉救助站。11点，民警将流浪汉送到了芙蓉救助站，但救助站认为此人属于危重病人他们不能收。然而，派出所不同意这样的处理结果，两个单位一直争执到11点半。最后110指挥中心派遣长沙市急救中心的120救护车赶到了芙蓉区救助站，对流浪汉进行救助。但是此时派出所民警已经撤警，救助的救护车在等待了一个多小时后也离开了，没对流浪汉做出任何安排和交代。流浪汉被留在救助站门口，最终在无人照看的情况下死亡。[①]
在江苏也有相似的案例，他们的做法是由检察机关给民政局一个司法建议书，然后由民政局来当原告替死去的流浪汉索要赔偿。但是就我国目前立法上来看,对于民政局能否成为本案的适格原告,即在公益诉讼中谁是适格的主体,相关的法律缺少明确规定。因此,下文拟就公益诉讼及其主体适格问题进行阐述。
（二） 民事公益诉讼主体概说
公益诉讼又称民众诉讼，起源于罗马法。罗马程式诉讼中，公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，指保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起；那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何公民均有权提起它；受到非法行为损害（即使只是私人利益受损）的人或被认为较为适宜起诉的人具有优先权。从该程序法的规定中，我们可以得到一个结论：罗马“市民”均可以提起保护公共利益的诉讼。罗马程序法界定了诉讼主体的范围，即那些为了保护社会公共利益而提起诉讼的市民，但是“被认为较为适宜起诉的人”诸如此类规定却是具有相当的模糊性，不具有很强的排他性。这是最早的罗马法关于民事诉讼主体的界定。
就现在目前学术界通说认为，公益诉讼是相对于保护个人所有权利的诉讼，即私益诉讼而言的。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动，而民事公益诉讼的主体是指在民事公益诉讼中有权以自己的名义享有权利履行义务的人。此中，民事公益诉讼主体具体限定了三类：特定的国家机关，相关组织和个人，较之罗马法的模糊性规定，更加具体明确，有较强的可操作性。梁慧星教授认为：公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益，因而与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。所谓“没有直接损害”一语，在这里要作狭义的解释，只是指没有“直接损害”。当然，损害社会公共利益的行为最终是要损害个人的利益， 公共利益与个人利益有天然的联系。
依据我国民事诉讼法第108条规定，原告必须是与本案有直接利害关系的当事人，因而“直接利害关系”就成了民事诉讼主体适格与否的判断标准。在我国，目前只有检察机关代表国家向法院提起追究被告人刑事责任的诉讼属于刑事公益诉讼，称为公诉。在这里还有一点要说明的是，在刑事附带民事赔偿的诉讼中，检察机关的这种诉讼活动可以称为“民事公益诉讼”，因为就其性质上而言涉及到的是民事赔偿问题，保护的是个人或不特定人多数人的利益。检察院在此类民事公益诉讼中基于国家公共利益提起诉讼，所以主体上属于当然适格的主体。关于检察机关的民事公益诉讼主体适格问题，后文将有具体论述。
民事公益诉讼主体在诉讼中具有重要的地位。无论从法律上和社会道义上民事公益诉讼主体起着不可或缺的作用，对公共利益的保护具有深远的意义。
首先，公益诉讼主体的存在是进行民事公益诉讼的先决条件。任何诉讼都要有当事人双方，或者是被告和原告，也正是在这两者之间的利益分配出现分歧并在私力救济无法调和的情况下，当事人要向法院等机关提起有利自己判决的民事诉讼。民事公益诉讼主体的确定，才能使法院了解诉讼当事人的意思，最后做出一方应承担义务或者保护另一方利益的判决。
其次 ，直接利益当事人是民事公益诉讼主体的当然适格主体。因此，在此当然适格主体条件下提起的公益诉讼能及时保护受到侵害的利益，更重要的是能保护其他社会成员的利益，也就是公共利益，并为再次提起此类侵害诉讼提供了判例。
再次，它体现了公民在民事公益诉讼中主体的权利实现。传统观点把民事诉讼主体严格限制在了直接利益的条件下，使得很多间接利益受害人或者其他利益主体因为没有法律上的诉讼资格而丧失了诉讼权利。这样不仅不能及时保护社会公共利益，而且还使得直接利益当事人提起诉讼的力量显得十分薄弱，与民事诉讼中的平等公平原则相违背。把民事公益诉讼主体的地位确立下来，明确了公民提起公益诉讼的权利义务，使他们在利益受到侵害的情况下，及时依法行使权利，发动集体的力量进行维护社会公益的诉讼。较前相比，此诉讼主体涉及面大，权利主体也能够充分行使自己的合法权利，社会利益也因此而得到尊重和保护，其所具有的优势也更加明显。
（三） 两大法系的民事公益诉讼主体制度
英美法系及其他大陆法系国家在公益诉讼主体方面有相对明确的规定，这与我国几乎没有涉及到的现状形成明显的区别。在民事公益诉讼的主体问题上，各个国家的立法规定并不完全相同。尽管如此，公益诉讼在不同的法系中仍然具有重要的作用，在关于谁能成为公益诉讼主体上也不尽相同。以下略述英美等国家的具体做法，并借鉴其合理之处。
1、 美国
在美国，根据公益诉讼的主体大概分三类。其一，相关人诉讼，是指在私人不具有当事人资格的法域，原则上允许私人以相关人的名义起诉。其二，市民提起的职务履行令请求诉讼，指在公务员未履行其职务的情形下，允许私人以市民的身份向法院提起请求发布职务履行令的诉讼。最初这类诉讼是作为相关诉讼人提起的，后来私人被允许以当事人的身份起诉。其三，纳税人提起的禁止令请求诉讼，简称纳税人诉讼，指美国各州普遍承认私人以纳税人的身份，有请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权。纳税人诉讼是美国公益诉讼中非常重要的部分，同时也能够反应出纳税人作为特殊的诉讼主体在美国经济中的重要地位。此外，美国的环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度，公民提起诉讼不仅有法可依，而且有证据可举，有标准可查，其中《清洁水法》就是其中重要的法律之一。美国的民事公益诉讼主体规定相对于我国来说还是相当明确的，但是仍然存在一些需要改进的问题，比如如何来确定相关人员提起的诉讼是否正当，其他人是否会滥用诉权，是否会影响法院的办事效率等。
2、英国
在英国，存在一种混合程序，用公法名义保护私权之诉，是检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为防止因某种不法侵害而提起诉讼。通过为此而出借他的名字，检察总长使得禁止令和宣告令这些基本上是捍卫私人权利的救济转而成为保护公共利益的公法救济。该程序的基础是国家利益，为了普通的公共利益而维护法律。在环境保护方面，英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后，也修改了相应的法律规定，认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官都可提起诉讼。在英国的《污染控制法》中就有“对于公害，任何人均可起诉”的规定。为加强国家对环境公害诉讼的干预，英国还建立了由公共卫生监察员代表公众利益进行群体诉讼的制度。
通过检察官员提起民事公益诉讼是英国在这方面的重要措施，这为我国人民检察院成为公益诉讼的主体研究具有很好的参考和借鉴价值。
3、德国
在德国，将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给 具有公益性质的社会团体，由该团体提起符合其章程，目的的诉讼。像这样的团体诉讼，不是由德国的民事诉讼法确定的，而是通过特别的经济立法赋予有关行业自治组织诉权的方式形成的，例如1908年的 防止不正当竞争法将制止不正当竞争行为起诉权赋予业主等。把团体作为民事公益诉讼的主体，是法律通过特别立法的形式确立下来的，并且这将直接对整个社会民事公益诉讼的发展和进步起到重要的作用。根据德国《联邦原子能法》、《联邦水道法》等的规定，就大型污染性设施厂的设立，“每个人”均有权参与相应的许可程序或设计裁决程序，不以其权利受该计划侵害者为限，此即所谓每个人均得参与的公共参与程序。从中我们可以看出，除了宪法规定赋予公民进行公益诉讼的概括性权利外，德国特别法或者具体相应的法规都做出了具体而又明确的规定，使公民的民事公益诉讼主体资格得到法律的认可。
此外还有法国的团体诉讼，意大利民事行政诉讼范围内的“团体诉讼”等，均体现了公益诉讼在这些国家中的法律地位，并对其经济，环境，贸易，公务员等问题的解决提供了良好的法律保障，对我国确定民事公益诉讼主体资格具有较高的借鉴作用。
（四） 民事公益诉讼主体适格的界定
对于当事人的认识，存在一定的发展过程，其主要的趋势是从实体当事人到程序当事人演变。所谓当事人就是指民事诉讼程序中起诉和应诉的人，起诉的人为原告，应诉的人为被告，这是从实体法的角度对当事人进行定义的。从程序法角度来看，还应包括诉讼参与人，主要有诉讼代理人、辩护人、证人、鉴定人和翻译人员。综合实体与程序法来看，民事公益诉讼主体就是为了社会公共利益而向法院提起诉讼，并要求法院做出利己判决的有关的人和组织。有句法谚说的好，“没有原告就没有法官。”所以确定当事人的适格问题就成为诉讼的基本问题。我国民事诉讼法第108条规定：原告必须是与本案有直接利害关系的当事人，而被告只需诉状明确即可。此处，只要原告确定了，那么被告也就自然确定了。然而，这是却我国现行民事诉讼法确定普通私益诉讼主体的标准。那么，于此相对应的则是公益诉讼主体的确定标准，也即是民事公益诉讼中主体的正当资格问题。然而我国的法律对这方面的内容却没有相应的规定，因此对于谁成为民事公益诉讼主体是本文的论述重点。
当事人适格又称当事人正当，是指就特定的诉讼，有资格以自己的名义成为原告或被告，因而受本案判决拘束的当事人。在公益诉讼当中，有资格提起诉讼的人应该包括自然人，法人，团体组织和检察院。人数众多的共同诉讼中，其符合公益诉讼的形式，但是就其诉讼所保护的利益来讲，范围被严格的限制在了特定人，即那些参加了诉讼的众多原告，所以不能称其为正真的公益诉讼。在其他国家对公益诉讼的定义中我们可以看出，很多的诉讼多是在民事范围内，当然也有与行政诉讼交叉或独立的诉讼，其所保护的利益主体为不特定人的利益。目前，与民事公益诉讼相关的社会关系集中体现在消费、环保、国有资产流失、违背社会公德等方面。这些民事公益诉讼其所保护的利益主体是区别于一般私益诉讼中收益人之外的不特定人的合法利益，这也是公益诉讼的特殊社会价值所在。
我认为“有直接利害关系的当事人”过严限制了能够提起民事公益诉讼的主体范围。直接利害关系当然可以作为民事公益诉讼的当事人，那么间接的利害当事人可否作为当事人呢？有学者认为，把“诉的利益”作为当事人适格的基础，可以扩大当事人适格的范围。凡对于诉讼标的权利义务关系的争执，只要在法律上利害关系相对立的双方之间进行，当事人对该诉讼就有“诉的利益”[②]。对于给付之诉，原告以自己有给付请求权，对有给付义务的人提起诉讼，双方当事人都适格。对于确认之诉，原告对其请求有确认利益，以使确认成为必要的对方为被告，即为当事人适格。对于形成之诉，依照法律规定可以成为当事人的，即是当事人适格。我赞同这样的观点，即间接利益当事人也可以成为民事公益诉讼的原告。
在很多情况下，直接利害关系人往往表现为特定的几个人，不具有现代民事公益诉讼维护利益对象的不特定性，也就说维护的不是社会公共利益。“知假买假”的王海就是个很好的例子。暂且不考虑其是否“动机不纯”，从其行为的最终社会意义上说，它使得社会上的那些制假行为得到应有的惩罚。王海以购买假货成为受害者的方式，取得符合民事诉讼法上的诉讼资格，从而维护了社会公共利益。“知假买假”本身是不为社会所提倡的,但是王海以此种方式维护公共利益不得不说是一种无奈之举。这也从另一方面说明，我国在此类关系百姓切身利益的维权诉讼中存在主体资格规定不明确或者没有规定的现状。这些具有很强公益性的民事诉讼，其间接利益主体远远多于直接利害关系主体。综上所述，能够成为民事公益诉讼主体的原告不仅是直接利害关系人，间接利害关系人也可以基于保护社会公益的目的而享有民事公益诉讼主体的资格。
（五） 我国当前民事公益诉讼主体现状及其未来构想
当前，我国并没有设立民事公益诉讼制度，这也是我写本文所考虑到的一个问题。但是纵观现在各种诉讼，我们可以看出，民事公益诉讼的雏形正在不断发展。
民事公益诉讼就其本质而言是民事诉讼的一部分，然而在现行的《中华人民共和国民事诉讼法》、《民诉意见》以及其他相关法规的规定中找不到与民事公益诉讼主体有关的条文。虽然在2007年十七大中，全国人大常委会对现行民事诉讼法进行修改，但并没有涉及到民事公益诉讼主体相关问题。鉴于此，我认为确定民事公益诉讼主体适格是解决设立民事公益诉讼问题的关键。
在我国设立民事公益诉讼制度有其必然性和必要性。随着我国社会主义市场经济体制的确立及发展，各类民事公益违法行为呈现出“潘多拉盒子”打开时的“壮观”场面[③]。其表现形式主要体现在：一、一些组织或个人通过不法手段侵害、破坏、浪费国有资产，特别是国有资产的事件层出不穷，据统计，我国当前国有资产以每天3亿元人民币的速度流失，而此数额却仍在不断的增长；二、商业垄断、不正当竞争、侵犯消费者权益，价格违法等公益违法行为的普遍存在，严重损害了国家，社会和个人的正当利益；三、环境污染这类公害事件此伏彼起。针对这些民事公益违法行为，虽然我国加大了行政执法的力度，但是这些情况依然严重影响了社会公共利益。我认为，出现这种情况的关键就是我国现行民诉法所规定原告资格的严格限制，从而形成了对民事公益违法案件的审判盲区。因而，建立一套完备的民事公益诉讼主题资格确立制度势在必行。
我认为，我国当前能够成为民事诉讼的主体有三类：公民个人、公益团体和人民检察院。
1、 公民个人
在我国的司法实践中，很多案件能被发现大部分是由具体的公民个人提出的。公民个人是整个事件的第一当事人，是案件危害后果的受害人，无论从哪个角度来说，公民个人都是正当当事人。中南大学法学院教授颜运秋认为，应修正现行民事诉讼法第一百零八条的限制性规定，赋予当事人起诉时并不要求其利益属于法律特别规定的权利，只要起诉人能够主张受到损害的利益处于法律规定或调整的利益范围之内，就可以请求司法救济。[④]这就意味着因违法行为遭受间接损害的相对人甚至利益受影响的“任何人”，均有原告资格。另外需要提出的是，民事公益诉讼的受益人是不特定的多数人，也就是说只有符合了这个条件才能成为真正意义上的民事公益诉讼主体。因此，人民法院在受理公民个人提起的民事公益诉讼进行全面的审查，并且要加以严格限制，这也是办案效率的基本要求，不能让“法院掩埋在起诉书中”。
2、公益团体
在民事公益诉讼中，公益团体是一支很重要的力量，德国，法国的团体诉讼就是很典型的例子。正如前文所述，类似于“信托”诉讼这类由民间组织的，代表着社会公共利益的组织，完全有资格成为民事公益诉讼的原告。在我国，公益团体在具体实践当中并没有被法律赋予提起民事公益诉讼的权利，相当多的情况下是由相关职能部门依职权提起行政公益诉讼。由于行政公益诉讼原被告双方处在不平等的地位，这就明显地区别于民事公益诉讼的主体平等性，因而在一定程度上会影响诉讼结果的真实性和公正性。使公益团体成为民事公益诉讼的适格主体，我认为要有以下几点：首先，这些团体必须有自己的规章制度，也就是在其本质上要求体现社会公共利益，如学校、医院、福利社等公益性机构；其次，在法律上要有合法的地位。由于在我国团体的设立制度是行政许可制，所以此类团体必须经过严格审查、合法的登记才能成为真正的民事公益诉讼适格主体，也是公民权利代为行使的法律保障。最后，其诉讼的目的须为不特定人的利益。所谓不特定人，是指其诉讼目的不是正对具体的某个或者某些人，当判决生效时，其他人可以援用该判决而主张其权利。其实该条件是基于其公益性进一步而言的。只有体现了社会公益的目的，且其保护的是不特定人的合法权益，才可以使其符合理论上的要求。
3、人民检察院
南京大学民商法教授邱鹭风指出促进和保障法律的实现是法律监督机关的重要职责所在，也是国家司法权力存在的正当理由和依据。[⑤]因此，当国家利益、社会公共利益遭受侵害的时候，检察机关就应当提起刑事的、民事的或行政的诉讼，检察机关是比行政机关、其他社会公益团体组织和公民个人更适格的原告。
人民检察院在民事公益诉讼中适格主体地位，我国法律有明确的规定并且经历了较长的变化时期。１９４９年１２月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条规定，最高人民检察署直接行使并领导下级检察署行使的职权包括“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”。１９５１年颁布的《中央人民政府最高人民检察署组织通则》、《各级地方人民检察署组织通则》均有类似规定。１９５４年《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条规定，对于有关国家和人民利益的重要民事案件，检察院有权提起诉讼。在１９８１年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》从初稿到颁布试行的７稿中，前６稿都有检察机关参与民事诉讼的条款，第六稿甚至规定了１５个条款。但最后还是没有把检察机关提起民事诉讼写入条文。１９９１年《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”１９９６年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十三条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可提起附带民事诉讼。”由此可见，人民检察院提起民事公益诉讼有法可依，而且在诉讼中的实力比其他组织个人更强，也说明了检察院在民事诉讼中的地位是十分重要的，是完全适格的主体。
在检察院介入民事公益诉讼的范围问题上，有学者认为主要有六种，包括国有资产流失案件、环境资源破坏案件、侵害消费者利益案件、垄断行业谋取暴利案件、破坏社会公德案件、无力起诉案件[⑥]。但是，最高人民法院于2007年年初批复：法院不再受理检察机关作为原告提起的国有资产流失案件。我认为此批复的合理性有待商榷。人民检察院代表国家、社会的公共利益，面对日益增长的国有资产的流失案件却不能作为原告而提起公益诉讼。那么试问，有谁能比人民检察院更有实力、更有资格来提起此类诉讼？
民事公益诉讼是维护公共利益的重要途径之一，而其主体适格却是行使该诉讼权利的基础。无论是在国外还是国内，民事公益诉讼在当今社会中处于上升趋势，而它也就意味着现在的束缚该诉讼主体资格的法律规定须被修改，并以此来走出法律滞后性的不足。我相信，在不久的将来，我国法律必定会做出相关的规定完善民事公诉制度，在司法实践中遇到诸如本文开头的案例时，既能做到有法可依，也能及时为那些权益受到侵害的人主持公道，更能体现我国社会主义法律的正义性。
参考资料：
[1]李刚：《浅谈公益诉讼》[EO/BL] 中国公益诉讼网 2006-5-18 http://www.pil.org.cn
[2]怀效峰：《Court and Judge》[M]法律出版社 2006年9月
[3]《人民检察》 最高人民检察院机关刊物[J] 人民检察杂志社 2007年
[4]魏振瀛《民法》[M]北京大学出版社 2006年3月
[5]张式军 卢磊：《论环境诉权实现的法律保障》[EO/BL] 中国环境法网 http://www.riel.whu.edu.cn. 2004-9-1
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[①] 中央电视台《今日说法》栏目组：《今日说法故事精选》[J] 公安大学出版社 2006年
[②]史长青 郑莹：《民事诉讼法案例教程》[M] 北京大学出版社 2004年 89页
[③]李长春：《论民事公益诉讼原告的多元化》[EO/BL].法律论文资料库http://www.law-lib.com.2004-4-30
[④]颜运秋：《公益诉讼理念研究》[M] 中国检察出版社 2003年40页
[⑤]颜运秋：《公益诉讼理念研究》[M] 中国检察出版社 2003年 103页—105页
[⑥] 谢圣忠 黄淑龙 《检察机关介入公益诉讼若干问题的思考》[J] 福建检察 2007年3月 第40页
