促进还是制约—论NPO法对日本公民社会发展作用的两面性

内容摘要： NPO法是日本根据其公民社会内部出现的时代性整体变革及民间组织的生存需要与发展要求，为进一步完善规范民间组织法律体系而制定的具有特别法性质的法律。该法自出台实施以来，对日本民间组织申请成立法人资格起到了很大的推动作用。但同时也引起了日本社会一定程度的怀疑。许多人认为NPO法不仅没有尽到一部“促进法”的职责，反而抑制了民间组织的发展，是一部“副作用”较大的法律。因此本文将就NPO法出台的时代背景与目的，结合该法的具体法规与日本公民社会发展的实际发展情况，对NPO法在日本公民社会发展中的“两面性”作用进行一番理论分析，为未来我国完善自己的民间组织管理法律体系提供一定的参考与借鉴。
    
    关键词：NPO法、公民社会、民间组织、特定非营利活动法人、认证、免税
    
    一、“NPO”在日本社会的特殊含义
    
    关于公民社会（Civil Society）的概念定义，各国学术界虽然意见不一，但大都认为具有以下两大特征：非政府性与非市场性。根据这一普遍共识，公民社会可以被基本定义为“国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总合”，或是“官方政治领域与市场经济领域之外的民间公共领域”[1]。为了避免概念混乱，“民间组织”一词可以作为公民社会组织形式的统称，是一个相对宽泛的组织概念。就像政府与企业分别为国家与市场的主要组织形式一样，民间组织是公民社会最主要的组织形式。它既可以被区分为NGO(非政府组织)、NPO（非营利组织）、志愿者组织、公益组织、社会组织、群众组织等多个“中间性”[2]民间组织形式，也可以被细分为如环境保护组织、私立学校、慈善福利社团等一系列具有单一特殊性质的民间组织。然而因为不同类型民间组织形式在各国民间组织中所占的总体比例和影响不同，人们有时会以某一特殊类型民间组织形式的名称作为民间组织的总体称谓。比如在日本，人们就常习惯性地将民间组织统称为“NPO”，用以强调日本民间组织的“非营利性”。这样做虽能突出各国民间组织的不同特征，却也在不经意间掩盖了不同类型民间组织之间的性质区别，造成了“以一概全”的概念混乱。
    
    其实根据有关学者考证，“NPO”一词是到20世纪90年代开才开始受到日本媒体关注的[3]。在此之前，“NGO”才是日本民间组织最为流行的称谓。这说明日本民间组织经历过一个从侧重“非政府性”到强调“非营利性”的转变。
    
    在日本，NGO可以定义为“民间在对外开发援助、国际救援、世界环境保护等国际公益领域自愿参加国际合作的非营利性组织”[4]。这是因为日本民间组织的发展，最初主要集中在慈善救助及发展援助等海外公益活动领域。如公认最早从事海外慈善救助事业的日本民间组织—日本红十字会，就是源自1877年由当时贵族佐野常民发起成立的博爱社。该组织于1952年获得由日本国会颁布专项法规批准的法人资格，是战后日本最早获得法人资格的民间组织之一。此外，如日本基督教海外医疗协会（JOCS）、亚洲太平洋资料中心其中（PARC）、难民救助协会（AAR），日本国际志愿者中心（JVC）、和平志愿者协会（SVA）等较早成立于六、七十年代的日本著名民间组织都是以从事海外公益活动为主。因此在组织性质上，它们主要体现的是“非政府性”与“国际性”，是在国际公益活动参与中与日本政府相对的概念，是日本“民间的国际组织”或INGO（国际NGO）。海外公益活动也可以说是现代日本公民社会的历史源流。[5]
    
    进入90年代，随着国际公益事业的不断发展，国际民间组织合作网络悄然建立，使得“跨国公民社会”、“国际治理”等国际合作理念开始深入人心，各国民间组织在国际公益事业中发挥的积极作用得到了国际社会的普遍认可。约翰霍普金斯大学教授萨拉门曾对包括日本在内13个世界主要国家的公民社会做出研究后指出，“一场全球性的社团革命正在到来”，“其在20世纪末的意义将被证明与19世纪末民族国家的崛起同样重要”[6]。同时在日本国内，“随着老龄化、少子化、贫富差距扩大等各种社会问题迭然而至，随着人们社会交往、环境保护、国际交流、志愿参与、公益奉献、政策倡导等公益意识的加强，自由结社日益普遍，非营利人际互助、共益双赢、社会公益越来越具有普适性，日本社会呈现出一个NPO迅速发展的繁荣景象”[7]。特别是在1995年阪神大地震中，130多万志愿者与数以千计的各类民间组织从日本各地争相涌入受灾地区帮助救灾。即考验了日本公民的公益精神，唤起了民间组织对日本国内公益事业的参与热情，更重要的是大地震还“成功帮助提高了日本民间组织的公共认可程度”[8]，在总体上刺激了日本民间组织的发展壮大。原先参加国际公益活动时一味强调的“非政府性”也被国内公益活动中更多强调的“非营利性”所代替，“NPO”成为比“NGO”更为流行的民间组织代名词。
    
    当然，这并不是说NGO被NPO彻底取代，日本民间组织从此不再参加国际公益活动。与此相反，日本NGO对国际公益活动的参与程度仍在逐年上升[9]，只是与之前相比，日本民间组织参加国内公益活动的空间明显拓宽了。这改变了日本民间组织以往集中参与国际公益活动的历史局面，其国内公益活动的参与程度得到提高，使得NPO作为集中参与国内公益活动的民间组织形式得到了长足的发展。与此同时，这一变化也深刻地反映出日本民间组织在当代全球公民社会崛起浪潮下的发展要求，以及日本社会对民间组织在国内公益领域巨大治理作用的高度认可。这就是“NPO”一词在日本公民社会变化发展进程中的特殊意义，也是为什么日本政府会将“NPO”这一英文缩写作为一部规范民间组织重要法律的简称而使其家喻户晓理由。
    
    二、NPO法的出台过程及内容概述
    
    阪神大地震后，日本民间组织以其快速灵活的反应行动，大大提高了救援效率，为整个救灾活动注入了巨大动力，也为灾区人民带来了无限生机。相比之下，日本国家与地方政府在整个救灾过程中则显得有些僵化迟缓、行动不力，暴露了政府机构的在处理突发事件机制中的一些弊端。这迅速激起了日本全国对民间组织的高度关注，并对其在促进社会公益中的积极作用展开了热烈讨论。全国各大媒体争相报道和赞扬了民间组织在救灾过程中的出色表现，同时对政府的失职进行了强烈谴责，称其为“笨拙政府”。尽管媒体的报道可能过于偏激，但对引起政府官员与政界领袖对公民社会的进一步关注起到了一定的激将作用。[10]由于很多在救灾活动中表现出色的民间组织没有法人资格，许多公民、政党开始向政府提议，要求立法促进民间组织的发展。阪神地区的国会议员、公民团体还带头开展了民间组组合法化运动。[11]为了鼓励促进类似震后救灾志愿者活动的发展，18家政府机构联合成立了“相关省厅志愿者活动联络委员会”，为后来的NPO立法奠定了政治基础。此后，各大政党议员分头起草NPO法案，并经过三年多的激烈讨论，以“议员立法”[12]的形式最终通过了NPO法案。
    
    因此，正是日本民间组织国内公益活动参与程度提高所带来的NPO的兴起为NPO立法奠定了必然的现实基础，而阪神大地震则为其提供了偶然的历史契机。“发酵”已久的民间NPO立法要求，遇到阪神大地震这副强力“催化剂”，加速了NPO的立法过程，促成了NPO法的最终出台。
    
    日本民间组织法律体系异常复杂，有包括《私立学校法》、《社会福利服务法》、《宗教组织法》等180多部针对不同形式民间组织的法律。NPO法，全称—《特定非营利活动促进法》，是整个民间组织法律体系中具有特殊重要地位的一部。该法于1998年3月19日经日本国会批准通过，3月25日正式颁布，并于同年12月1日启动实施，是专门用于规定政府部门批准和赋予日本国内从事特定非营利活动民间组织以法人资格的法律。对其适用对象—特定非营利活动法人所需具备的基本特征与条件、活动范围、资格申请程序、运营管理方法以及纳税制度，NPO法都做出了详细的规定。
    
    与其它民间组织法律不同，NPO法是一部以“为增进公益作贡献”（总则第一条）为主要目的的法律，因此更多注重的是对民间组织“公益性”的规范和管理。同时针对以往民法中公益法人制度的漏洞与不足，用特定非营利活动法人制度进一步完善和发展了公益法人制度[13]。因此NPO法是民法中公益法人制度的具体延伸，具有特别法性质。然而如前文所述，NPO是一个相对宽泛的中间性组织形式，NPO法规定的“特定非营利活动”范围也远远超出了《宗教组织法》、《私立学校法》等针对某个单一特殊性民间组织设立的一系列特别法[14]，显得更具一般性与普遍性。确切地说，NPO法更像是介于一般法民法与特别法之间的一部“中间法”[15]。因此，NPO法弥补了民法统筹管理民间组织制度中的法律缺陷，填补了民法与特别法之间巨大的法律漏洞，对“公益性”、“非营利性”等民间组织的一般基本性质进行了实质性的法律解释，将“民间组织”的基本概念具体化，为今后制定有关民间组织的法律法规提供了依据。因此，NPO法是日本完善其民间组织法制建设迈出的重要一步，成为日本公民社会发展史上的一块里程碑。
    
    然而在饱受肯定的同时，NPO法也遭到了日本社会各界的质疑。特别是一些日本公民社会学者与民间组织领导人认为，NPO法虽然对日本民间组织的法制管理起到很大的促进作用，但同时也在很大程度上遏制了日本公民社会的发展。这说明NPO法在为日本公民社会法制化进程做出重大贡献的同时，自身也存在着许多问题与缺陷，有些甚至是违背公民社会发展需要的。笔者接下来将就NPO法对日本公民社会发展作用的两面性进行一番概括性的分析。
    
    三、NPO法对日本公民社会发展的积极意义与作用
    
    第一，NPO法创造了“特定非营利活动法人”这一新型法人并确立了其独立的法律地位。在NPO法正式出台实施之前，日本在民间组织管理上的主要法律依据就是民法第3章（33条至84条）有关法人组织设立、管理、解散、处罚等事项的一系列规定。特别是民法第34条规定的“与学术、技术、慈善、祭祀、宗教及其它公益相关且不以营利为目的的社团及财团，在得到主管部门的许可后，可以拥有法人资格”[16]，为日本民间组织申请法人资格开辟了道路。但是这一条款在公益法人性质规定上只有“与公益相关”和“不以营利为目的”[17]两条，除此之外并没有再做任何具体的法律解释，显得比较笼统。而在公益法人组织形式上，也只规定了社团法人或财团法人[18]两种，无法满足多样化民间组织形式申请法人资格的需求。这就导致了公益法人在资格审查、监督管理、制裁处罚过程中的“法律匮缺”现象。比如如何确定公益法人的非营利性质？如何对公益法人进行适当的监督管理以保证避免其涉及非公益的营利性活动？如何对违反非营利活动规定的公益法人进行相应的处罚？对于这些特定的具体问题，民法作为一部主要用于总体规范和调整民事主体（自然人、法人及非法人组织）之间关系的一般性法律，显然是不够充分的。也正因如此，在NPO法出台实施之前，很多以参与公益非营利活动为目的日本民间组织也不惜申请成为法制相对健全的营利性法人，严重扭曲了这些民间组织的正常形态。还有一些甚至干脆放弃申请法人资格，成了不受任何法律保护的“非法”组织，使得所有如银行开户、不动产登记、办公场所租借等法律行为都只能以成员个人名义进行[19]。这既降低了民间组织的社会信誉程度，给活动的开展带来了极大的不便，同时又给政府造成了监督管理上的困难。
    
    由此可见，法人资格之所以重要并不只是因为它能衍生出一整套可行的法律操作机制，更重要的是它在整体上对民间组织与公民社会赋予的合法地位[20]。为了解决这些问题，NPO法隆重推出了“特定非营利活动法人”这一新型法人形式，将日本民间从事公益非营利活动的民间组织从社团法人与财团法人（公益法人）中独立出来。一方面对公益法人制度中笼统的“公益”以“特定非营利”的形式进行了具体的阐述与发展，另一方面又同时扩大了法人资格的申请范围[21]，将从事公益非营利活动民间组织的法人资格申请从“唯社团与财团不授”的禁忌中解放出来。任何形式的民间组织，只要符合NPO法对特定非营利活动法人做出的定义与条件，都能申请获得法人资格。正如NPO法总则第1条（目的）中所记载的那样,NPO法的目的是“赋予从事特定非营利活动团体以法人资格”，“促进特定非营利活动的健全发展”，并以此“增进社会公益”[22]。NPO法的出台本身就是日本公民社会与民间组织发展史上的一件大事，具有深远的法律影响与社会意义。
    
    第二，NPO法从总体上明确了特定非营利活动法人的定义条件与活动范围。在NPO法出台实施以前，日本对“什么是公益活动”的问题除了民法三十四条中“与公益相关”和“不以营利为目的”两项笼统的要求之外，并没有在法律上做出更为明晰的解释。申请公益法人的民间组织，在其从事活动的公益性质上，缺乏具体的法律判断标准，使得公益法人的资格申请认证工作一度陷入僵局。
    
    为此，NPO法提出了“以增进不特定多数人利益为目的”（第2条）的具体要求[23]，并特别推出了“特定非营利活动”一词，作为对民法中“公益活动”的具体解释，强调了公益活动的“特定性”与“非营利性”。所谓“特定”就是指NPO法规定范围之内的活动。即NPO法附则别表中罗列的17项具体的非营利活动，其中包括：1、增进保健、医疗或福祉的活动；2、推进社会教育的活动；3、推进城镇建设的活动；4、振兴学术文化或体育艺术的活动；5、保护环境的活动；6、灾害救援活动；7、地域安全活动；8、维护人权、促进和平的活动；9、国际合作活动；10、促进男女共同参与社会的活动；11、促进儿童健康成长的活动；12、促进信息社会发展的活动；13、振兴科学技术的活动；14、活跃经济的活动；15、支援开发职业能力与就业扩充机会的活动；16、保护消费者的活动；17、从事上述各项所列活动的团体运营或有关活动联系、顾问咨询或支持的活动。
    
    对公益活动的“非营利性”，NPO法除在总则第2条中重申民法对公益法人的非营利性要求之外，还做出了“领薪职员人数不得超过全体职员总数1/3”这样的具体规定。既保证了特定非营利活动法人收益的绝大部分将被作为集体财产用于公益活动的进一步开展，又为有关监督管理条款的制定与实施提供了可参照的法律标准。
    
    此外，除了“特定性”与“非营利性”之外，NPO法还规定了特定非营利活动法人“不得以宗教活动与政治活动为主要目的”（第2条）、“不得将推荐、支持、反对特定公职人员（包括候选人）与政党作为活动目的”（第2条）、“同一家族三代以内亲族人数不得超过职员总数的1/3”(第21条)、“不得录用暴力团[24]成员或脱离暴力团未达五年的昔日暴力团成员”（第12条）等其它条件定义与活动范围上的限制。尤其是“非宗教性”的规定，比民法34条更进一步缩小了公益法人的活动范围。这也是民法中的“公益法人”与NPO法中“特定非营利活动法人”的主要区别之一。这样做的目的就是为了避免公益法人被宗教、政治及其它社会不良势力所利用，从而更好地确保公益法人活动“单纯的公益性”。
    
    第三，NPO法在具体细则上对特定非营利活动法人的设立程序、运营管理及纳税制度做出了详细的规定。体现了NPO法作为一部具有一定特别法性质的“中间法”与民法一般性制法原则的不同。
    
    如在法人设立程序上，民法的公益法人制度实行的是“许可制”，即申请者必须得到主管部门的许可，才能拥有公益法人资格。公益法人资格的批准权、审批标准、时限均有由相关政府部门自行决定。即使一些民间组织具备全部的申请条件，政府部门也可以拒绝许可其申请，因为政府根本没有任何许可申请的义务[25]。对于跨行业民间组织(如兼顾教育与环境事业的组织)来说要获得几个主管部门的同时许可，形成“共管”机制，难度就更大了。因此“除非申请人能够找到推翻政府拒绝许可决定的特殊理由和证据，否则即使政府坚持拒绝批准的立场也毫不违法”[26]。
    
    NPO法的特定非营利活动法人制度实行的是“认证制”，即只要申请者满足法律要求，政府部门就必须在原则上予以认证，时限4个月。这是民间组织法人设立程序由“行政垄断”到“依法行政”的转变，是把政府的“许可权”移交给法律，让法律来更加公平地执行规范与判断的任务，这是为什么NPO法必须进一步细化申请要求与过程原因。为此，NPO法将申请认证具体分为设立认证、定款事项、认证基准、意见听取、成立时期事项以及民法准用六个方面（第10条到第14条）。其中，有关设立认证的第10条规定了申请团体必须提交的八项材料，包括：定款、职员资料、十人以上的社员（即自愿参加的社团成员，与前项职员不同）资料、能够证明组织与政党、宗教（第2条第2项第2号）及暴力团活动（第12条第1项第3号）无关的书面资料、设立宗旨书、证明设立法人决定的会议记录副本、设立初年及次年事业计划书、设立初年及次年收支预算书。第11条有关定款的规定更是详细罗列了从目的名称到解散公告等十四项定款记载事项。并同时规定特定非营利活动法人解散后的剩余财产，只能选择归属国家或地方团体、公益法人、私立学校、社会福祉法人或更新事业法人。最后，定款必须记载解散后剩余财产的选择去向。
    
    在特定非营利活动法人的运营管理上，NPO法更是用了长达30条的篇幅对法人的管理、解散、合并、监督、杂则等五大问题做出了一系列详尽的规定。其中第16条中有关必须设立法人监事一项尤为引人注目。根据第18条对监事具体职务的进一步阐述，监事主要负责监督检查法人理事的业务执行状况及特定非营利活动法人的财产状况，并在发现有违反定款事项与不法行为的重大事实后，向有关部门发出举报。同时监事还具有召集社员总会、向法人理事就业务执行与财产问题提出意见等职责，并且不得兼任法人职员。这与公益法人制度中政府“独揽大权”的监管体系绝然不同，体现了NPO法不仅注重通过法律与行政手段对特定非营利活动法人进行“外压管理”，同时也注重通过设立内部监管机制来激发其“自治管理”的潜力。为配合日本民间组织的自治发展趋势，进一步减少政府干预，奠定了一定的制度基础。
    
    在纳税制度方面，虽然NPO法规定特定非营利活动法人的纳税必须与其它形式的法人一样根据法人税法、消费税法与地价税法中的规定进行，但同时也提出“特定非营利活动法人根据租税特别措施法的规定，其运营组织与事业活动正当性以及其为增进公益做出的贡献在获得国税厅长官认定…同时附以有关该项特定非营利活动的资料后…将被适用于同法（租税特别措施法）针对个人与法人所得税、法人税及其它课税而设立的寄附金控除特例”（第46条）的规定。虽然这一规定不像其它方面的规定那样明确，比如没有对如何获得国税厅长官认定、认定基准、附加活动资料的具体内容进行详细的说明，但却体现了NPO法“能细亦能粗，能紧亦能松”的特点。对于认证、定款这样具有充分法律与行政实践经验的技术性问题，NPO法是详之又详，而对从事公益事业的特定非营利活动法人是否应该减免税收这样仍然具有众多争议的重大原则性问题，NPO法则采用了“宜粗不宜细”的制法原则。这样既能避免脱离实际“坏法”的产生，又为今后NPO法的进一步调整和改善留下了空间。
    
    四、NPO法的问题与缺陷
    
    从上述三点中可以看出NPO法对日本公民社会与民间组织的发展所起到的作用应该说还是十分积极的。但令人意外的是，自从NPO法制定以来，申请成为特定非营利活动法人的民间组织却并不多。而特定非营利活动法人的申请认证过程更像是缓慢的“进化”而不是快速的“革命”[27]。有一则有趣的新闻，日本神奈川县政府本以为NPO法的出台会招来大批民间团体申请而特意设立了7个受理窗口，但直到1999年12月18日，即NPO法出台整整一年之间，神奈川全县仅接到8份申请[28]。根据内阁府国民生活局的最新统计，从1998年12月1日NPO法正式实施开始到2007年12月31日整整9年多的时间里，日本全国累记受理申请仅为35065件，其中33389件获得认证，443件未得认证， 182件被申请团体取消，此外还有1709个特定非营利活动法人被解散[29]。事实上，早在2000年11月，当时还被称为经济企划厅的内阁府就公布过日本全国公民活动团体数量为88000余个，而同期累计受理申请数仅为3531件，获得认证的仅为2989件[30]。更有日本NPO学者根据日本政府文件资料做出统计，认为早在1998年NPO法刚刚出台之际，日本全国的民间组织数量就已经达到了160多万个[31]。如此数量庞大的民间组织数量，为何每年只有不到4000个组织获得NPO法的认证成为特定非营利活动法人?而从9年仅累计443件未得认证的拒绝率来看，应该说NPO法还是很好地履行了“认证制”的法律目的，对大多数满足法律要求的申请者都予以了相应的资格认证，并没有遇所谓“法律通行，行政卡关”的现象。那么NPO法究竟存在着什么问题呢？日本民间组织为什么对特定非营利活法人资格望而却步呢？
    
    第一，从宏观法理上看，NPO法作为一部从民法34条发展而来的具有特别法性质的“中间法”，在创造了“特定非营利活动法人”这一新型法人，并根据其独有的法律特征，形成一整套更加适用和有利于当代日本公民社会及民间组织发展法律体系的同时，还带来了与民法乃至宪法之间的法理矛盾。
    
    比如从上文提到的“许可制”与“认证制”，“外压管理”与“自治管理”的鲜明对比中可以看出，民法与NPO法在是否应减少政府干预，提高民间组织自治程度等问题上存在着严重分歧。虽然根据“特别法优于一般法”的法理原则，对特定非营利活动法人的管理应该首先以NPO法为准。但是民法作为规范民间组织管理的“母法”，仍是NPO法这部“子法”的制法依据。NPO法中尚未做出全面规定的事项也将根据“特别法中未规定的事项适用于一般法的”法理原则直接适用于民法。也就是说，NPO法并没有“踢掉”民法，特定非营利活动法人制度是公益法人制度的延伸，但公益法人制度又是特定非营利活动法人制度的基础。两者并不是相互取代、相互独立的关系，而是相互弥补、相互促进，共同形成对民间组织双重管理的法律体系。因此如果两者在是否应减少政府干预，提高民间组织自治程度这样的原则性问题上都不能保持一致，甚至是越行越远（NPO法不断修改以促进民间组织自治而民法原地不动），就很难保证不出现任何矛盾激化带来的法律危机。正如一些日本学者在NPO法颁布时所担忧的那样，“如果新制度明确减少了政府对民间组织运营的干预，问题就产生了：老制度下的公益法人是否能被允许转到新制度去？这显示了公民社会的法律框架仍有进行整体性检讨的必要”[32]。
    
    此外，日本宪法89条还规定：“公款及其它公有财产不得为宗教组织或团体的使用、利益或维持，或是不受公家支配的慈善、教育或爱心事业提供支出或利用。”这等于是说民间组织如果希望获得任何来自政府的公共财政支援，就必须彻底放弃其自治权利，因为只有接受政府支配，才有获得公共财政支援的可能。这对有潜力申请特定非营利活动法人的公益非营利民间组织来说，无疑是进退两难。一方面它们害怕缺乏公共财政支援而不能够正常运行，另一方面又怕过多地受制于政府而丧失其作为民间组织的独立性质。对已经成为特定非营利活动法人的民间组织来说，宪法这一规定又限制了未来NPO法进一步促进民间组织自治程度及为其争取更多财政支援与纳税减免的修改空间。
    
    因此，NPO法与民法、宪法之间这些根本性的法理矛盾使得日本民间组织对NPO法与特定非营利活动法人制度的发展前途颇感迷茫，人们对NPO法能否真正促进日本公民社会与民间组织发展的潜能并不乐观。这自然成为了日本民间组织多年来对NPO法持观望态度的主要原因之一。
    
    第二，从特定非营利法人与政府部门具体的法律关系上看，尽管与民法相比，NPO法对政府干预进行了严格的限制。如通过推行“认证制”及“官民共同管理”等一系列新制度，改变了公益法人以往一味屈从于政府单方面判断许可与“一元化管理”的局面，让民间组织获得了“难得而珍贵的自主权力”[33]。但却并没有向人们期望的那样，建立起民间团体与政府之间的平等伙伴关系。政府与民间组织从总体上看仍然是一种民法体制下建立的垂直从属关系。
    
    如NPO法第41条第1项规定了“主管部门在有相当理由认为特定非营利活动法人有任何违反法令、以法令为根据的行政处分或章程的嫌疑时，可以要求该特定非营利活动法人就其业务或财产状况进行报告，或派职员前往该特定非营利活动法人的办事处及其它设施进行现场检查，检查其业务或财产状况或账簿、文件及其它物件”，而在紧接着的第42条与第43条中又进一步赋予了政府“可以对该特定非营利活动法人规定期限、命令采取必要改善措施”以及“根据前条命令明显不能期待其改善且不可能用其它方法达到监督目的时，可以不经同条命令，取消该特定非营利活动法人成立认证”的权力。虽然第43条还规定了“取消成立认证听证日期的审理，在遇有该特定非营利活动法人请求时，必须致力于公开进行”。但与政府部门拥有检查、命令与取消认证这样的“生杀大权”相比，“致力于公开”这样企图依靠政府自我约束来减少出现无理干预行为的规定，显然不能对前者形成有效的制衡。
    
    此外，NPO法在特定非营利活动法人人员名单、财产管理与事业报告（第27条至第29条）等项目上做出的繁琐规定更让民间组织在申请成为特定非营利活动法人之前就倍感压力。尤其是专业性要求较高的会计财政报告制度让许多缺乏专业会计部门的中小型民间组织对法人资格申请望而却步。其实早在1997年NPO法尚处于制定讨论阶段时，经济企划厅（现内阁府）就曾对日本全国民间组织作过一次问卷调查。结果在“为什么不申请法人资格”一问中，61%的民间组织认为法人每年必须进行会计财政报告的要求过于繁杂，同时又有45%表示害怕组织的活动目的与内容受制于政府。而这也是该问题回答中陈述率第一和第三高的两大理由[34]。
    
    在具体的执法过程中，政府越权的事也屡屡发生。在NPO法制定初期，有日本学者对402个最先提出申请的民间组织进行了综合调查，结果发现有80.2%的受调查民间组织接到过政府部门对申请材料提出的各项要求[35]。虽然一些政府部门是出于好意，试图帮助民间组织提高获得认证的机率，但他们的做法显然有背NPO法的制法精神，也暴露了日本社会中政府对干预民间组织活动潜在的传统意识。
    
    因此，无论是法律条规还是执法实践中，政府的“法定干预”权力与“法外干预”势力仍然明显存在。然而我们并不是要鼓吹“无政府主义”，任由民间组织自由发展。事实上，尽管政府对民间组织的管理必不可少，也是公民社会存在与发展的先决条件。只是NPO法对民间组织自治的制约程度显然要高于对可能发生的政府过多干预的防御程度。虽然这可能符合现阶段日本民间社会发展的要求，但对民间组织申请法人资格无疑带来了更多的顾虑。
    
    第三，从NPO法的纳税制度来看，尽管设立了一定程度的税收优惠，但与民法的公益法人税收制度相比，不仅没有得到进一步的开放，反而设置了更加严格的限制。
    
    根据日本法人税法，凡是法人组织获得收益都要缴纳法人税，只是征收数目与方式根据不同法人种类适用的不同税制进行区别。对于民法中的狭义公益法人（社团与财团），法人税法在第4条和第7条中做出了“原则上非课税”，但“收益事业收入除外”的规定。同时详细罗列了多达33项属于收益事业的具体行业：如物品销售业、不动产销售业、金钱借贷业等[36]。不过收益事业收入的课税率只有22%，与营利法人30%的课税率相比拥有8%的减免优惠。此外公益法人还可以享受“视同捐赠制度”，将最大限度为20%的收益事业收入转入非收益事业部门，“被视为公益事业支出”而享受免税。因此一般来说，公益法人只需对其收益事业收入的80%进行部分纳税。
    
    然而，特定非营利活动法人虽然在原则上与公益法人一样，仅对33种收益事业的收入进行课税[37]。但只有最多800万日元的收益事业收入可以与公益事业法人一样享受22%的税率优惠，对800万日元以外的收益事业收入，只能与营利法人一样适用30%的税率。此外特定非营利活动法人若想享受“视同捐赠制度”，必须经过有关部门的特别认定。这就难怪1999年11月的一项调查显示，在当时成为特定非营利活动法人的1034个民间组织中（其中463个参与调查），只有5.2%对NPO法的税收制度表示“满意”。[38]
    
    此外，日本的免税资格认定也是异常严格。对申请成为“课税前扣除NPO”的特定非营利活动法人,除了在活动范围（如禁止法人与特定人物、捐款人、宗教团体或政治团体发生特殊联系，禁止将所获得捐款分配给理事、雇员及其亲属等）、财产用途（如至少80%的支出必须用于特定非营利活动等）设有法律限制之外，申请者还必须通过两项公共测试[39]。而2001年实行的税制改革虽然推出了“课税前扣除特定非营利活动”认定制度，即1998年NPO法出台后成立的特定非营利活动法人在满足认定基准的条件下，经日本国家税收管理委员会认可，可获将可做税前扣除的捐款提供给“课税前扣除特定非营利活动”，即特定非营利活动法人也能够与公益法人一样获得课税前扣除的捐款[40]，但是“课税前扣除特定非营利活动”并不能免缴国税和地方税[41]。
    
    由此可见，公益法人比特定非营利活动法人享受更多税收优惠，在税收优惠制度上，两者并不平等。但这是可以理解的，因为“许可制”与“认证制”的区别使得成立公益法人比成立特定非营利活动法人门槛更高，政府拥有绝对的把关权力，因此在政府眼中公益法人的可信度较高。加上公益法人制度实行时间较长，行政司法经验相对丰富，对其实行税收优惠更有把握。何况减免税收是涉及到社会财产（稀有资源）分配的重大原则性问题，无论是日本政府还是立法机关都不敢掉以轻心。
    
    但是，这对有意申请特定非营利活动法人的日本民间团体显然是一次沉重的打击。因为所谓促进公民社会的发展，其核心问题就是让旨在促进社会公益的民间组织分享更多的社会财产分配权，政府则负责对其进行监督和引导以确保通过减免税收“归还”给民间组织自行分配的社会财产确实被用于公益事业的开展。因此，无论NPO法在其它方面如何“先进”，但在税收优惠制度上“低人一等”还是不能在根本上达到促进公民社会发展的最初目标。而特定非营利活动法人多年来的低申请率也再次印证了NPO法的这一重大缺陷。
    
    不过值得一提的是日本税制这种根据法人从事的具体活动，而不像其它发达国家（如美国）那样根据组织抽象的法律性质来决定是对其进行课税的制度原则，是日本法人税制的一大特色。这既赋予了公益组织从事一定程度营利活动的灵活性，以允许创收来提高其自我生存与建设能力，避免了组织被法律规定的“公益性”所拖垮，又体现“营利缴税，公益可免”的税制公平，维护了正常的市场经济秩序。同时具体的活动项目规定还赋予了政府在执法过程中极强的可操作性。
    
    五、结语
    
    随着我国改革开放的不断深化与社会主义市场经济体制的逐步完善，民间组织数量与公益事业的参与程度迅速提高，一个生动活泼、形式多样、效力卓越的公民社会正在悄然崛起。这引起了我国政法学界对公民社会发展的高度重视与热烈讨论。特别是如何在我国建立一套完整的民间组织法律体系等问题更是成了学者们的讨论热点与现实情况中急需解决的当务之急。因此，本文希望通过分析日本公民社会的发展历史及民间组织的立法经验，呼应当前我国公民社会崛起这一历史发展潮流，为进一步建立和完善我国公民社会法制体系提供一些参考与借鉴。
    
    作者资料：
    
    【作者简介】 蒉凯频，男，1984年8月出生，浙江杭州人。2004年9月考入日本早稻田大学国际教养学部读本科，2007年10月考入早稻田大学亚洲太平洋研究院研究生，将于2008年4月开始研究生学习。
    
    参考文献
    
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    --------------------------------------------------------------------------------
    
    [1] 俞可平：《民主是个好东西》，北京：社会科学文献出版社，2006年，193页。
    
    [2] “中间性”是指介于“民间组织”这一统称与单一特殊性民间组织，如私立学校、慈善机构之间的一种组织形式概念。通常以强调某个或多个具有普遍意义的民间组织性质加以区分，如NGO主要强调非政府性与独立性，NPO主要强调非营利性，志愿者组织主要强调参与自愿性等。
    
    [3] 王名：《日本非营利组织》，北京：北京大学出版社，2007年，第27页。
    
    [4] Keiko Hirara, Civil Society in Japan: The Growing Role of NGOs in Tokyo’s Aid and Development Policy, New York: Palgrave Macmillan, 2002, pp.10.
    
    [5] 王名：《日本非营利组织》，北京：北京大学出版社，2007，第21页。
    
    [6] Salamon Lester M, “The Rise of NonProfit Sector.”, Foreign Affair, vol.74, no.4, pp.109.
    
    [7] 王名：《日本非营利组织》，北京：北京大学出版社，2007，第33页。
    
    [8] Iokibe Makoto, “Japan’s Civil Society: An Historical Overview”, Deciding the Public Good: Governance and Civil Society in Japan; ed. Tadashi Yamamoto, Tokyo: Japan Center for International Exchange, 1999, pp.51-96, pp.95.
    
    [9] Keiko Hirara, Civil Society in Japan: The Growing Role of NGOs in Tokyo’s Aid and Development Policy, New York: Palgrave Macmillan, 2002, pp.11.
    
    [10] Yamamoto Tadashi, “Emergence of Japan’s Civil Society and Its Future Challenges”, Deciding the Public Good: Governance and Civil Society in Japan; ed. Tadashi Yamamoto, Tokyo: Japan Center for International Exchange, 1999, pp.97-124, pp.97.
    
    [11] 王名：《日本非营利组织》，北京大学出版社，2007，第54页。
    
    [12] 日本大多数法案都有政府提案形成，像NPO法这样由国会各大政党议员亲自起草提案比较罕见。体现了NPO法是一部根据日本人民当时的普遍愿望设立的法律，是一部更具“民主”意义的法律。
    
    [13] 详见后文有关NPO法与民法关系的论述。
    
    [14] 详见后文NPO法附则别表中罗列的特定非营利活动范围及有关论述。
    
    [15] 参见上文对“中间性”的解释。
    
    [16] 日本国法律政府网：《民法》，http://law.e-gov.go.jp/htmldata/M29/M29HO089.html，2008年1月15日。
    
    [17] “不以营利为目的”具体指公益法人不能向法人机构领导职员会员及捐资人分配法人利益，法人捐资人不得持有法人财产股份，也不能获得分红。参见王名：《日本非营利组织》，北京：北京大学出版社，2007，第78页。
    
    [18] 社团法人指以一定公益目的结合起来并以团体名义活动的人的团体；财团法人指以一定目的出资、为公益目的聚集财产进行管理运营的团体。两者都具备公益性质。其实除有特别法规定的如学校法人、宗教法人、医疗法人、社会福利法人等具有特别的法人资格，同时又具备公益性质的法人以外，社团法人和财团法人可以被一同定义为具有民法明文指定的狭义公益法人。参见日本《民法》，本页注1。
    
    [19] Yamamoto Tadashi, “Emergence of Japan’s Civil Society and Its Future Challenges”, Deciding the Public Good: Governance and Civil Society in Japan; ed. Tadashi Yamamoto, Tokyo: Japan Center for International Exchange, 1999, pp.97-124, pp.109.
    
    [20] Robert Pekkanen, Japan’s Dual Civil Society: Members Without Advocates, Stanford Calif.: Stanford University Press, 2006, pp.51.
    
    [21] NPO法并没有对特定非营利活动法人的组织形式进行类似“公益法人必须是社团与财团”的限制。
    
    [22] 日本内阁府：《特定非营利活动促进法》，http://www.npo-homepage.go.jp/pdf/hou.pdf，2008年1月30日；注：以下有关NPO法的法律条款均译自同处。
    
    [23] 王名：《日本非营利组织》，北京：北京大学出版社，2007，第98页。
    
    [24] 日本法律承认的黑社会团体。
    
    [25] [日]林修三：《公益法人研究入门》，东京：公益法人协会，1972年，第53页。
    
    [26] Takako Amemiya, “Japan”, Philanthropy and Law in Asia, ed. Thomas Silk, San Grancisco: Jossy-Bass, 1999, pp131-162, pp135.
    
    [27] Robert Pekkanen, Japan’s Dual Civil Society: Members Without Advocates, Stanford Calif.: Stanford University Press, 2006, pp55.
    
    [28] [日] 《每日新闻》，1998年12月26日，《新闻函件》（C’s Newsletter），东京：C’s（市民活动支援制度制定会），第22期，1998年12月25日，第2页。
    
    [29] 日本内阁府：《特定非营利活动促进法基础上的申请受理数，及认证数，不认证数等》http://www.npo-homepage.go.jp/data/pref.html，2008年1月30日。
    
    [30] 日本NPO中心：《NPO的基础知识》，http://www.jnpoc.ne.jp/，2008年1月15日。
    
    [31] 即所有公益法人、特别法人、未获法人资格民间组织的总合。详见 [日]辻中丰：《现代日本的市民社会?利益团体》，东京：木铎社，1998年，第51页。
    
    [32] Yamamoto Tadashi, “Emergence of Japan’s Civil Society and Its Future Challenges”, Deciding the Public Good: Governance and Civil Society in Japan; ed. Tadashi Yamamoto, Tokyo: Japan Center for International Exchange, 1999, pp.97-124, pp.121.
    
    [33] Robert Pekkanen, Japan’s Dual Civil Society: Members without Advocates, Stanford Calif.: Stanford University Press, 2006, pp55.
    
    [34] 日本经济企画厅：《NPO法的检讨》，《经济企画厅调查》，东京：经济企画厅，1997年。
    
    [35] Robert Pekkanen, Japan’s Dual Civil Society: Members without Advocates, Stanford Calif.: Stanford University Press, 2006, pp209. 注：按照NPO法，政府只具有依法认证权，并不能私下对申请组织提出任何法律规定以外的要求。
    
    [36] 日本政府法律网：《法人税法》，http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S40/S40HO034.html，2008年2月10日
    
    [37] 《特定非营利活动法》第46条开头规定：“特定非营利活动法人在适用《法人税法》（1965年法律第34号）、其它有关法人税法法令规定时，视为同法第2条第6号规定的公益法人”。
    
    [38] Robert Pekkanen, Japan’s Dual Civil Society: Members without Advocates, Stanford Calif.: Stanford University Press, 2006, pp68.
    
    [39] 第一项由政府对其“公益度”进行测评，第二项是通过公众填表的方式来反映是否有至少1/5的总收数来自社会捐赠。因为捐赠收入高说明申请者“人气”旺，有较高的社会支持率及认可度，从侧面反映了其“公益度”。
    
    [40] 在此之前，特定非营利活动法人不能够获得课税前扣除的捐款，而公益法人则可以。
    
    [41] 王明：《日本非营利组织》，北京：北京大学出版社，2007，第131页