养路费征收行为的困境与出路
曾经热议的养路费征收合法性问题尚无定论，而征收一如既往。在这场争论中，学者几乎一边倒地认为养路费征收行为违法， 而主管养路费征收的行政机关则无例外地认为征收行为合法， 法院在相对人诉请撤销违法征收养路费的案件中，几乎不约而同地判决征收行为合法，驳回相对人请求。
在激烈的论争后，拨开迷雾，冷静思考，我们发现，这场争论在激发人们法治情感的同时，也有误导公众之嫌。因为公众更愿相信学者而不是官员，而学者提出养路费征收违法观点后，没有进行深层次的引导，致使公众认为违法的征收行为就应该撤销，违法征收的养路费应当返还，违法的征收行为不应继续。于是，有不少相对人起诉要求撤销违法征收行为，并退还养路费，但判决结果均事与愿违。征收依然如故。这样，公众就迷惑了：养路费征收究竟合不合法？如果违法，可否撤销，可否继续征收？如不能撤销，应如何对待这种违法行为？上述问题恰是争论应当涉及而没有涉及的深层次问题，本文将针对上述问题提出建设性意见，以期澄清误解，解决养路费征收面临的困境。
一、养路费征收是否违法？--规范分析
公路养路费（以下简称养路费）是依法向养路费缴费人征收的用于公路养护、修建、改善和管理的专项事业费。1987年的《公路管理条例》第十八条规定，拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费。1997年通过的《公路法》第36条规定，"公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。……征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定"，"燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法"。但1999年10月31日《公路法》首次修改时，将第36条修改为"国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定"（第1款）。从上述《公路法》的立法演进看，《公路法》确立的基本思路是"费改税"。1997年《公路法》为养路费改为燃油附加税规定了过渡性条款，而1999年《公路法》修改时则取消了过渡条款，明确规定采用依法征税的办法筹集公路养护资金，并授权国务院规定实施办法和步骤。这就从法律上否定了继续征收养路费的可能性。自此养路费征收失去法律依据。
养路费征收是国家基于公共利益的需要向公民强制收取的一定费用，其直接限制公民的财产权，属干涉行政或侵害行政范畴。干涉行政应遵守法律保留原则是依法行政原则的基本内涵。所谓法律保留是指行政行为必须有法律的授权方能作出，没有法律规定，则不得作成行政行为。该原则也可概括为"法无明定禁为"。由于1999年《公路法》修改时取消了养路费，因此，此后的征收行为自然构成违法行政行为。
二、违法的征收可否撤销，能否继续？--价值考量
行政法是以公共利益为本位的公法。 当公共利益与个人利益产生冲突时，行政法优先考虑的是公共利益。尽管公共利益的内涵和外延具有流变性、不确定性，但维护一个稳定有序的行政法律秩序无疑是公共利益之体现。行政主体通过行政行为创设一个行政法律关系，形成一定的行政法秩序。当行政行为存在违法或瑕疵情形时，其所创设的法秩序即处于不稳定状态，有随时被质疑或否定的风险。但只要行政行为能真正体现公共利益，其所形成的公法秩序就应维护。而不应轻易地否定已经形成的法秩序。当然，可以通过一定手段消除行政行为的违法性，使其转变为合法行政行为。
从现状看，公路养护资金需要持续筹集，无论是通过养路费形式还是燃油附加税形式。因征收燃油附加税的实施办法迟迟未出台，通过征税筹集养护资金难以实施，而征收养路费既便捷可行，又有利于公路养护资金的筹集，因此，基于公共利益需要，尽管养路费征收行为违法也不宜撤销。同理，为了公路养护的持续进行，为了行政管理的连续性，在衡量燃油税的出台实施与养路费继续征收所产生的消极影响和获得的利益时，我们发现，目前养路费征收对社会造成的消极影响更小，所获公益更大，更为现实可行，因此，尽管征收行为违法，仍然需要继续实施。
三、养路费征收困境的成因与出路
养路费征收行为违法，但却不能撤销，并将继续实施，这种法治困境的产生主要在于立法者存在法律理想主义的一厢情愿或操之过急、立法技术粗糙和笼统。1999年《公路法》修改时，如果"费改税"条件不成熟，则仓促取消养路费，是为操之过急；如果条件成熟，在取消养路费时却未见燃油附加税实施办法同时生效，亦未规定燃油税起征时间，是为规定笼统。为了行政管理的连续性，取消养路费的同时，应通过燃油附加税实施办法并同时起征燃油附加税。当然，亦有学者质疑行政机关（国务院）存在滥用职权或不作为行为。这种观点值得商榷。如前所述，《公路法》并没有规定燃油税的起征时间，而行政权本来就具有裁量性和扩张性，规制行政权防止其滥用或懈怠的最有力武器是法律，如果法律有漏洞或缺陷，那是立法机关的责任，不能迁责于行政机关。
如何解决征收行为的违法性？违法征收不能撤销，但征收行为的违法性使行政管理秩序处于随时被否定或质疑的不稳定状态之中，这既不利于行政机关的管理，又有损法律的尊严和权威。因此必须采取一定手段治愈征收行为的违法性，使征收行为转变为合法行政行为。这种手段是法律追溯。即由全国人大常委会通过决议，重新规定"费改税"的过渡期限，在燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法。同时，明确规定该决议溯及到1999年10月31日（这是《公路法》取消养路费的日期）。全国人大常委会有权亦有义务通过上述决议，弥补立法缺陷，包括有权规定溯及既往，以解决养路费征收行为的违法性。因为这样的决议目的正当、合法，符合公共利益。该决议的追溯将治愈养路费征收行为的违法性。
法院应如何处理类似案件？在全国人大常委会通过上述决议前，法院在审理诉请撤销违法征收并请求返还费用的案件时，应适用情况判决。即适用《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第58条：被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。根据该规定，人民法院在审理该类案件时，可以确认征收行为违法，但不予撤销并不返还养路费。
作者简介：张峰振 武汉大学法学院行政法学博士研究生，徐州师范大学讲师。
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