区域限批：合法性问题及其法律规制
摘 要:区域限批是国家环保总局对存在严重环境问题的相关企业和区域作出的行政处罚措施,其实施极易侵害被限批企业、区域及第三方的合法权益。目前，区域限批在实践中的合法性与正当性问题突出；针对这一现状，应当考虑从适用条件、主体、对象、程序、救济等方面入手对该行为进行严格的法律规制。
关键词：区域限批；行政处罚；合法性；法律规制
一、问题的缘起
2007年1月10日，国家环保总局副局长潘岳宣布，将首次启动“区域限批”政策来遏制高污染、高耗能产业的迅速扩张趋势。首批被列入区域限批黑名单的有大唐国际、华能、华电、国电这4大电力集团，以及河北省唐山市、山西省吕梁市、贵州省六盘水市、山东省莱芜市这4个高耗能、高污染产业集中的行政区域。限批期间，除循环经济类项目之外，上述电力集团、行政区域的所有建设项目实行停批、限批，并建议监察部门追究有关人员的行政责任。这是中国环保部门成立30多年来采取的最为严厉的行政惩罚手段。[i]
根据主管部门的解释，所谓区域限批，是指如果一家企业或一个地区频繁出现违反《环境影响评价法》的事件，环保部门有权停止审批相关企业或行政区域境内除循环经济类项目之外的所有项目，直至违规项目彻底整改为止。应当承认，在当前社会条件下，区域限批是行政机关加强环境保护，落实科学发展观的重要举措，同时也是促进我国传统产业升级，促进经济结构调整和增长方式转变，实现社会可持续发展，保障社会公众合法权益的有效手段之一。但是，也应看到，对相关企业、行政区域实行限批这一高权行政行为是对当事人权益的直接限制、剥夺,如果缺乏法律的严格规制，允许行政主体不受限制地实施，不仅会影响区域限批功能和作用的发挥，而且不利于保障相对人、第三人的合法权益。有鉴于此，立法应对区域限批进行严格的法律规制，在维护社会公益与保障相对人权益之间寻求妥当的平衡。
然而,遗憾的是，检视目前国内相关立法，我们尚未发现有明确、具体的法律规定，立法缺位使区域限批适用于违规主体时自身面临着正当性不足的尴尬境遇。目前，区域限批的制度依据是2005年底出台的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》）。该决定第五条第（二十一）项规定：“严格执行环境影响评估和三同时制度，对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。”这条规定一方面难以为区域限批行为的正当化、合法化提供法源支撑，另一方面又因过于粗疏面临着操作性不强的质疑。由此出发，区域限批法律规制问题的重要性昭然若揭。
二、区域限批的性质
鉴于区域限批对相对人、第三人的严重侵益性，为了实现有效规制区域限批的目的,首先必须准确界定其性质，明晰其法律属性。从现有行政行为类型化的角度分析，对区域限批可能存在两种不同的认识：区域限批是一种行政强制；区域限批是一种行政处罚。以下对此略加分析。
首先，区域限批不是一种行政强制。所谓行政强制是指行政主体为实现行政目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。一般而言，行政强制可以分为行政强制执行、行政上的即时强制与行政调查中的强制。[ii]无论哪种行政强制，其采用或者是为了迫使相对人履行生效法律文书所确定的义务，或者是为了在紧急情况下预防、制止、控制违法行为、危害状态，或者是为了查明事实情况，以实现行政管理活动的需要。区域限批从表面上看似乎也是为了预防、制止、控制违法行为、危害状态，保护社会公众享有适宜生存的环境权利，而采取的将列入区域限批的企业集团、行政区域的所有建设项目实行停批、限批，直至彻底整改为止的强制措施。然而，行政强制具有从属性、非制裁性，它并非以制裁违法为直接目的，而是为确保行政执法活动的顺利进行或者行政执法结果的实现为直接目的的。[iii]区域限批的最终目的虽然是为了让违法的企业、区域实现彻底整改，但其实质是对违规主体的制裁。环境主管部门对相关企业、区域所有建设项目实行停批、限批，是对违规主体权益的直接限制和剥夺，并非以其他行政管理目标的存在为直接目的，这与行政强制最显著的特征——非制裁性存在明显区别。因此，我们认为不宜将区域限批定性为行政强制。
其次，区域限批应当是行政处罚。行政处罚是指行政主体为达到对违法者予以惩戒、促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违法行政法律规范尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的或其他形式的法律制裁的行政行为。[iv]作为一种法律制裁，行政处罚是通过给违法者权益的限制或剥夺来达到惩罚的目的。一般而言，行政处罚具有以下特征：是行政机关或其他行政主体实施适用的；是对行政管理相对人的制裁；针对的是相对人违反行政法律规范的行为；是以惩戒违法为目的。[v]其中，制裁性是行政处罚的本质特性，也是这类行政行为区别于其他具体行政行为的主要标志。对比以上特征，区域限批完全符合。进一步分析，可以将其归属于行政处罚中的“行为罚”，与《行政处罚法》中规定的责令停产停业的处罚种类最为类似。因此，我们认为区域限批是国家环保总局在相关企业集团、行政区域严重违反《环境影响评价法》和“三同时”制度时，停止审批违规主体新建项目的制裁手段，是对这些违规主体过往违法行为事后在行为能力方面的一种限制。
三、区域限批的合法性问题
如前已述，我国尚未有任何一部法律对区域限批作出明确的规定，目前只有国务院颁布的《决定》对区域限批有所涉及。根据该《决定》，区域限批的对象是“超过环境污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区”，限批的具体内容是“暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目”。除此之外，关于区域限批的主体、期限、适用程序等内容在《决定》中都没有明确规定。通过对相关条文的解读，不难发现，《决定》中对区域限批的规定比较简单、粗疏，可操作性不强，容易诱致实践中行政权力的滥用，不利于保护相对人及第三人的合法权益。事实上，从本次区域限的具体适用看，这一问题已经凸显出来了。比如，根据《决定》的规定，区域限批的对象只能是区域，但此次环保总局已将适用于了四大电力集团。不仅如此，环保总局负责人还明确指出，今后，“区域限批”与“行业限批”的内容与范围将进一步扩大。下一步将对未按期完成“十一五”二氧化硫总量和水污染物总量削减目标的地区或行业，对超过污染物总量控制指标、国家主要控制断面不能满足环境功能区划要求的河流流域，对多次发生特大重大环境污染事故、环境风险隐患突出的行政区域，都将采取“区域限批”与“行业限批”政策。[vi]由此可以看出，由于立法规定的不健全，行政主体每次对区域限批实施对象、实施标准和实施程序都不尽相同，具有较大的随意性，这种对“区域限批”与“行业限批”毫无节制的任意采用，将对相对人和第三人权益造成不可预知的侵害。
事实上，《决定》有关区域限批的最大问题还不在于其内容上的简单和粗疏，而在于其在法理上和事实上缺乏基本的合法性与正当性。
哈贝马斯指出，“法律获得充分的规范意义，既不是通过其形式本身，也不是通过先天地既与的道德内容，而是通过立法的程序，正是这种程序产生了合法性。”[vii]区域限批属于行政处罚的范畴，具有相当大的侵益性，其在对行政违法行为进行有效处理和威慑的同时，也存在被滥用的风险，因此应当通过立法进行严格的规制。从世界各国行政处罚的设定来看，一般根据法律保留原则由立法机关制定法律加以确定，行政机关设定行政处罚必须有法律明确而具体的授权，如奥地利只允许立法机关通过法律设定行政处罚。[viii]我国立法对行政处罚设定权有明确的规定。根据《行政处罚法》第9、10、11条的立法精神，作为对相对人权益有重大影响的行政处罚，区域限批的设定权应当仅限于全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，其他任何的规范性文件都不在此列。从性质上分析，《决定》既不属于法律也不属于行政法规，只是国务院制定的普通行政规范性文件，因此其设定区域限批是缺乏合法性与正当性的。就此，《行政处罚法》第14条明确规定，除了法律、行政法规、地方性法规、规章以外，其他规范性文件不得设定行政处罚。据此，《决定》中有关区域限批的规定在严格意义上是没有法律效力的。
行政处罚应当遵循处罚法定的基本原则，除了上面谈到的处罚设定权的法定性以外，享有区域限批处罚权的主体及其职权也应当由法律明确规定。也就是说，具备区域限批处罚资格的行政主体必须在法律、行政法规设定的权限范围内实施该项处罚权，不得越权或者滥用权力。但是，在《决定》第五条第（二十一）的规定中，我们看不出区域限批处罚权的享有主体及其职权范围。因此，国家环保总局实施区域限批的合法性值得怀疑，至少不符合处罚法定原则的要求，有自我授权之嫌。
除了合法性问题外，本次区域限批在适用程序方面也值得推敲和置疑。行政处罚是行政主体在管理过程中对当事人权利、义务有重大影响的一种高权行政行为，对程序合法性的要求非常严格。根据《行政处罚法》第3条的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。在事前并无立法明确规定及预先通告的情况下，国家环保总局于2007年1月突然宣布，将启动区域限批政策来遏制高污染、高耗能产业的迅速扩张趋势。我们承认，区域限批在制裁及威慑环境违法主体方面有着积极的意义，但是从行政处罚所必须遵循的法定程序看，国家环保总局的做法存在明显瑕疵。
一是区域限批的采用过于突然，对行政处罚相对人权益的限制具有突兀性，违反了保障相对人权利的基本原则。《行政处罚法》的指导思想之一是强调对相对人权利的保障，这不仅体现在总则的基本原则中，而且还体现在有关行政处罚实施程序的具体规定中。“程序的本质特点既不是形式也不是实质性，而是过程性和交涉性”，[ix]这就要求，在行政处罚过程中，应当保障当事人充分参与程序并表达意见的权利。就此，《行政处罚法》第41条明确规定，当事人没有行使陈述权、申辩权的，行政处罚不能成立。然而，从已经披露的信息看，在本次对违规主体采用区域限批的行政处罚时，缺乏当事人行使陈述权、申辩权的环节，这无疑不符合《行政处罚法》的相关规定。
二是区域限批没有公开举行听证，潜藏着对第三人利益的巨大侵害。听证制度是公民参政权在行政领域的具体体现，社会公众或利害关系人通过听证程序参与和影响行政行为，使行政决策公开化，有助于实现社会公正。《行政处罚法》已经明确规定了哪些行政处罚必须经过听证。区域限批作为对当事人权益产生重大影响的处罚措施，具有类似于责令停产停业的制裁效力，理应纳入处罚听证的范畴。特别是在，《环评公众参与暂行办法》已经出台的背景下，听证已在环境主管部门作出对当事人有较大影响的行政行为时越来越多地被采用，但是此次区域限批处罚过程中却没有举行听证，这不能不说是对违规主体听证权的一种剥夺，不利于其主张权利。更为重要的是，现代社会中，“主管机关的具体行为，可能仅针对某特定个人或组织作出，但其效果往往会波及第三人甚至更为宽广的受众，形成渐次的光谱效应”。[x]区域限批正是如此，其一旦作出，会直接影响其他利害关系人（如限批区域内的合规企业）的利益，不组织听证，在一定意义上是直接剥夺了其陈述意见和进行申辩的权利，这明显不符合正当程序的基本要求。
四、区域限批立法规制的构想
根据以上分析，为实现对区域限批这一行政处罚的有效规制，国家应当在立法层面作如下的制度调整和安排。
1、区域限批的法定化
为从根本上解决区域限批合法性不足的问题，国家应当在立法层面将该制度明确加以规定。我们认为，解决这一制度的合法性问题可从以下两个方面加以考虑：一是修改《行政处罚法》解决来源和程序问题。将区域限批明确纳入《行政处罚法》的调整范围，适用该法有关基本原则、具体规则和程序的规定。二是修改单行法解决实体问题。既可以考虑在修改《环境保护法》或《环境影响评价法》时直接对区域限批的适用条件及对象加以明确规定，也可以在类似《能源法》、《电力法》的单行法中根据行业特殊性增设有关区域限批的特别规定。这样既考虑到区域限批是一种行政处罚的一般性问题，又能兼顾区域限批在实际运用中的具体要求，符合原则性和灵活性相结合的立法要求。
2、区域限批的条件
所谓适用条件是指违规主体在何种情况下,才能依法被限批、停批。区域限批是一种侵益性具体行政行为,极易对相对人及第三人造成侵害。为了防止区域限批被滥用,应当对其适用条件在立法上作严格的限制。我们认为，《决定》中对环评未达标的行政相对人适用区域限批的条件过于笼统，应进一步细化。具体而言，实施区域限批至少应当具备以下条件：(1)被限批对象环境指标不能达标或者排污已经或者将要超总量；(2)违法结果已经或可能对公共利益造成严重损害；(3)违规主体仍没有实施有效整改。只有同时具备以上三个条件时，行政主体才能决定实施区域限批。
3、区域限批的主体和对象
区域限批是行政处罚的一种,其实施主体应是依法享有行政处罚权,能够实施处罚行为的行政机关。区域限批主体应当法定化，即哪些行政主体享有限批处罚权应由法律明确规定。如前所述，《决定》并没有明确区域限批的主体，实践中本次限批的主体是国家环保总局。从此后一些后续报道看，[xi]山西等一些省级环保主管部门也开始动用区域限批对辖区内区域或企业进行制裁。由此是否可以推定只有省级以上的环境主管部门享有区域限批的决定权呢？抑或地方各级环境主管部门都有权实施区域限批呢？我们认为，考虑到区域限批后果的严厉性与巨大的影响性，结合《行政处罚法》、《环境影响评价法》的立法精神,可以考虑规定:区域限批的决定主体是省级环保主管部门，必要时，国务院环保主管部门也可直接决定实行区域限批。这样，一方面能够避免基层地方利益集团对这一特殊行政处罚的干预和影响，保证区域限批决定的权威性与公正性，另一方面也为中央政府协调处理重大环保问题和在必要时直接干预地方环保工作欲留了制度空间。除了决定主体外，立法还应对区域限批的对象作出规定。如前已述，《决定》只将区域限批的对象框限为“区域”，但本次国家环保总局已将大型企业集团纳入其中。我们认为，区域限批的对象主要确定为“区域”是妥当的；但考虑到在我国，一些中央直属企业，其人、财、物及项目审批权均集中于国务院，为了强化对其的环保监督，立法也应将其纳入区域限批的调整范围，此时有权处罚的主体只能是国务院环保主管部门。
4、区域限批的决定与实施程序
“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权利才可能变得让人能容忍”。[xii]现代社会中，通过程序规制权力行使是实现行政行为正当化的有效路径，因此应重视行政程序对区域限批的特殊规制价值。为了防止行政主体滥用职权进而侵犯相对人及第三方的合法权益,立法应当严格规定其决定程序,建立完善的调查程序和审查决定程序,详细规定调查人员的调查期限、调查手段以及应当查明的违法事实；明确决定机构的审查重点、审查方式、审查内容；听取相对人的申辩意见；细化决定的作出依据；规定宣布决定的方式、方法及步骤等。[xiii]此外，如前已述，考虑到区域限批的严厉制裁性，从程序正当的视角出发，立法还应明确规定，行政主体在作出限批决定之前应当告知当事人及利害关系人有申请听证的权利，除相对人外，利害关系人也有权申请听证并通过参加听证表述意见，主张权利。
除了决定程序外，立法还应考虑对区域限批的实施程序进行规定，以避免操作过程混乱而减损限批决定的效力。首先，应当完善区域限批决定的公示程序，包括被限批对象、限批理由、限批决定机关、限批期限等内容都应依法公开；其次，应当建立限批实施过程中的监督程序,主要包括执行主体对被限批方的监督、第三方及社会公众对被限批方的监督等等，防止被限批方私自新建项目；再次，应当建立整改进度公示程序，主管部门应在一定期限内分阶段向社会公布被限批方的整改情况；最后，对认真落实整改意见并取得实效的地方与企业应尽快解除限批禁令，对那些不予整改的地方与企业，则依据《公务员法》及其他相关法律法规的规定，追究相关负责人及直接责任人员的行政责任。
5、区域限批的救济途径
区域限批是一种行政处罚,其决定及实施极易给相关当事人合法权益造成侵害，因此，明确区域限批的救济途径非常必要。区域限批的救济途径主要应当包括行政复议、行政诉讼、国家赔偿等制度，上述内容分别在我国《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》中已有具体的规定，在此就不赘述了。
Regional Restrictive-approval : Legality and Legal Regulation
WU Wei-jun, TANG Ya-xi
Abstract: The regional restrictive-approval is an important method for the government to deal with the environmental problems of electric power groups as well as the concerned regions. Its performance would jeopardize the legal rights of the party restrictive-approved and the third party. However, It is absent of regulation in detail for regional restrictive approval in the current legal system. we should appeal to the authority draw out advisable bills which can regulate the punishment comprehensively in the aspects of qualifications, objects, and procedure.
Key words: Regional Restrictive-approval; Administrative Punishment; Legality; Legal Regulation
--------------------------------------------------------------------------------
注释：
[i]《环保总局副局长潘岳：每次环评风暴都是场博弈》，参见人民网http://env.people.com.cn/GB/5338842.html。
[ii]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年，第322页。
[iii]应松年主编：《当代中国行政法》（上卷），中国方正出版社2004年版，第892 页。
[iv]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年，第308页。
[v]应松年主编：《当代中国行政法》（上卷），中国方正出版社2004年版，第840 页。
[vi]《环保总局副局长潘岳：每次环评风暴都是场博弈》，参见人民网http://env.people.com.cn/GB/5338842.html。
[vii] [德]哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，三联出版社2003年版，第167页。
[viii]张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第472页。
[ix]季卫东：《法治秩序的构建》，中国政法大学出版社1999年版，第21页。
[x]朱新力、高春燕：《行政立法中的最好行政》，载《行政法学研究》2006年第3期，第55页。
[xi]陈廷榔：《高举执法利剑——整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动综述》，参见国家环保总局网站http://www.sepa.gov.cn/hjyw/200704/t20070430_103375.htm。
[xii][英]威廉．韦德：《行政法》，徐炳译，中国大百科全书出版社1997年出版，第94页。
[xiii]章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年版，第127页。
作者简介：吴卫军，电子科技大学法律系副教授，法学博士；唐娅西，电子科技大学法律系教师。（四川 成都 610054）
作者通讯地址：电子科技大学政治与公共管理学院法律系 吴卫军 收
邮政编码：610054 邮箱：wuwjun@vip.sina.com
