论外资并购的法律问题
西北民族大学经济管理学院
[摘 要]随着国民经济的发展，外商在中国的直接投资逐年上升，一举跃居世界第四，而外资并购是外商直接投资的主要形式。随着入世过渡期的结束，对外商投资行业逐年放宽，并购成为外商在华的主要投资方式。然而，外资并购有利有弊，由于我国立法缺乏相应的法律规范，不能很好地通过法律，将外资并购的不利影响减到最低。2007年 "两会"上外资并购再次成为热门话题，本文旨在分析并购利弊，提出几点想法以探讨如何克服外资并购带来的不利影响，促进国民经济增长。
[关键词]外资并购；直接投资
顺应全球经济一体化进程和经济合作的趋势，并购逐渐成为国际上普遍认可的，在全球范围内采用的资金运作手段和合作模式。有数据显示，上世纪90年代，外资并购的平均增长速度达到30.2%，远远超过全球对外直接投资15.1%的平均增速；中后期外资并购投资占国际直接投资的比例已达70%至90%。另外，据联合国贸发会议的一份报告指出，1998年全球跨国并购值达4000亿美元，1999年超过7000亿美元，几乎增长了一倍，且跨国并购金额占全球投资的60%。 可以说，世界跨国直接投资（FDI）的飞跃式发展是由跨国并购(M&A)剧增带来的。据《世界投资报告》统计，全球跨国并购1996年突破2000亿美元，为2270亿美元，占当年跨国直接投资额3861亿美元的59%；2000年为11438亿美元，占当年跨国直接投资额13930亿美元的82%。此后一度下降，但并购仍占较大比重，2004年全球跨国并购额为3806亿美元，占当年跨国直接投资额6481亿美元的59%。 可以认为，这一方式能给引资东道国带来大量的资金、技术和管理经验，对一些国家来说，外资并购已成为其主要引资方式。从20世纪90年代起，外资并购也成为外商在华投资的一种重要形式，中国的企业面临着前所未有的竞争和挑战。但由于外资进入我国时间较短，国家关于外资并购的相关配套法律没有跟上，出现了实践先行，实践引导立法的情况。2007年3月，中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议及中华人民共和国政治协商会议第十届全国委员会第五次会议在京顺利召开，期间代表们就政府对外商并购中国企业的态度应该收紧还是放松？禁止外商投资的行业到底应为哪些？怎样判断外商的投资行为是恶意并购？国有企业是否可由外商绝对或相对控股？国家股和法人股出售有没有具体的法律规定？怎样规范外商的投资行为，避免外商对法律的规避？法律对中国企业的保护是否到位等法律问题展开了激烈的讨论。诚然，外资并购给中国经济增长带来了新的契机，但同时也有不少负面影响，如在部分行业已占有垄断地位，降低了中方自主技术研发能力，剥夺中方产权权益等。因此，我们要清楚地认识什么是外资并购、外资并购中国企业有哪些途径，严格把好外资并购的门槛关，通过法律发挥外资并购方式中有利的一面，规范外资并购行为，去除不利影响，使外资更好地为中国经济增长服务。
一、外资并购的概念及现状
（一）外资并购的概念
对于外资并购的概念，厦门大学法学院教授朱崇实先生认为，能够代表中文中"并购"二字的英文单词应为Merger和Acquisition。Merger的本意是指一事物与他事物或者一权利与他人权利之间的融合或相互吸收，通常被融合或被吸收的一方地位和重要程度弱于另一方，因而在相互融合和吸收之后，前者不再存在而保留后者，在公司法上，Merger即兼并。Acquisition（of stock）在广义上指以标购即股份要约的形式取得另一家公司的控制权的行为。因此，所谓外资并购，是指外国投资者通过收购或兼并的形式而取得国内公司企业控制权的简称。 分析此概念，我们可以总结到以下几点：第一，并购即指收购和兼并，所不同的是，被收购企业仍可具有法人资格，而被兼并企业其独立法人资格消灭；第二，被兼并和被收购的目标企业是公司制企业，排除了个人独资企业和合伙企业；第三，外资并购是外国投资者通过股权并购或资产并购相对或绝对地取得了目标企业的控制权，即公司财产所有权或经营控制权；第四，外商直接投资除包含外资并购以外，还包括外商独自或与中方合资在中国设立新企业等直接投资形式，1995年6月原国家计委、国家经贸委和外经贸部联合发布的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》就是围绕"外资创建型"市场准入而制定的。诚然，关于什么是外资并购，近几年在国内有很多讨论，但始终国家没有以法律的手段予以确定，直到2006年9月《关于外国投资者并购境内企业的规定》颁布实施。该法中第二条指出：本规定所称外国投资者并购境内企业，系指外国投资者购买境内非外商投资企业（以下称"境内公司"）股东的股权或认购境内公司增资，使该境内公司变更设立为外商投资企业（以下称"股权并购"）；或者，外国投资者设立外商投资企业，并通过该企业协议购买境内企业资产且运营该资产，或，外国投资者协议购买境内企业资产，并以该资产投资设立外商投资企业运营该资产（以下称"资产并购"）。对此概念，我们做以下理解：第一，该规定所讲"境内公司"不包含中外合资经营企业等。因为中外合资经营企业是外商投资在中国主要方式之一；第二，该规定指明了两种并购方式。一是股权并购。股权并购是指外国投资者协议购买境内非外商投资企业（以下称"境内公司"，亦称"目标公司"）的股东的股权或认购境内公司增资，使该境内公司变更为外商投资企业的行为，理解股权并购时应注意：1）目标公司限于境内非外商投资企业。外国投资者购买外商投资企业中投资者的股权适用1997年外经贸部和国家工商局发布的《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》；2）股权式并购的目标公司必须是公司制企业，包括有限责任公司和股份有限公司。非公司制的国有企业，集体企业，合伙企业等非股权式企业可以在进行公司制改造以后，与外国投资者进行并购交易；3）股权并购包括外国投资者直接从境内公司的股东手中购买股权和外国投资者购买境内公司的增资两种情况。二是资产并购。资产并购是指外国投资者设立外商投资企业，并通过该企业协议购买境内企业（称"目标企业"）资产且运营该资产，或者，外国投资者协议购买境内企业资产，并以该资产投资设立外商投资企业运营该资产。理解资产并购应注意：1）资产并购的目标企业包括境内任何形式的企业，即外国投资者可以协议购买中国境内任何组织形式的企业的资产，用于成立外商投资企业从事生产经营活动；2）目标企业的资产，包括机械设备厂房经营场所等有形资产及专利、商标、版权、商业秘密、服务品牌等无形资产。可见，《并购规定》所规范的是外国投资者在中国从事股权并购和资产并购的活动。应当指出，在中国设立的投资性公司是以外国投资者的身份从事并购活动的，因此，投资性公司并购境内企业适用本规定，香港特别行政区，澳门特别行政区和台湾地区的投资者并购境内其他地区的企业，亦参加本规定办理。
（二）我国外资并购现状
近年来，外商在中国的直接投资逐年上升，一举跃居世界第四，其中跨国并购占有很大比重。在逐步开放金融、电信、商业零售等行业的同时，国家对外资并购的态度也在发生转变，如外商并购浙江苏泊尔之初，地方政府持高度警惕的态度，而今年在两会上表示鼓励此项并购的实施。用商务部部长薄熙来的一句话，那就是"外商投资企业通过并购这个方式来实现投资，实际上既是一个重要方式，也是一个好的方式，只要我们能够规范这种投资行为，我相信它是很有发展前景的"。 综观过去，中国吸收外商直接投资金额一直位居发展中国家首位，改革开放以来吸收外资也长期以新建投资为主，外资并购从无到有，从小到大，也取得了初步发展，份额日益扩大。薄熙来在今年两会的记者招待会上提到，世界上以并购方式实现了直接投资的80%，而外资通过并购的形式来实现对中国的投资也就占2.5％，根据联合国贸发会议《世界投资报告》统计，我国跨国并购额2000年为22.5亿美元，占当年我国吸收外商直接投资额407.2亿美元的5.5%；2004年为67.6亿美元，占当年外商直接投资额606.3亿美元的11%。 2005年和去年上半年我国外资并购发展加速，外资并购在外商直接投资中所占比重进一步上升。而能源生产、机械制造、食品消费品生产、商业、金融服务业领域成为外资并购的重要领域。对于这一问题，我们应该从两面看，一方面，外资并购对我国GDP的增长做出了很大的贡献，搞活了企业，解决资金难问题，同时带来了先进的技术和管理理念，提高了企业和职工的经济收益，有效促进企业的国际化经营；另一方面，由于一些外资并购或恶意并购了我国一些行业的龙头企业，进而控制或垄断了这些行业，如计算机、小轿车和电子通信等领域，对国家安全又有一定威胁。据不完全统计，截至1995年底医药行业中全国最大的13家外商投资企业，外资占51%以上的有7家，占50%的有5家，只有一家中方出资占73%。计算机行业中长城、四通、中环等外商投资或协议投资的项目，外方均占有控股权。 这种情况如果不加以制止和规范，将会严重影响到我国的经济，为社会的安定发展带来不稳定因素。
因此，我们必须合理有效地对外资并购行为进行规制，使其既能为我所用，又能保证国家经济安全。一般来说，规范外商投资分两个层次：第一，是规定外资并购行为的门槛，如外资并购依照《外商投资产业指导目录》不允许外国投资者独资经营的产业，并购不得导致外国投资者持有企业的全部股权；需由中方控股或相对控股的产业，该产业的企业被并购后，仍应由中方在企业中占控股或相对控股地位；禁止外国投资者经营的产业，外国投资者不得并购从事该产业的企业；第二，是对外商并购后企业运营中的管理，此类法律规定散见于《公司法》、《证券法》、《外资企业法》等。在此，我们仅就外资并购中国企业的方式进行分析，通过法律消除不同并购方式带来的不利影响，使外资并购在中国经济增长中产生事半功倍的效果。
二、外资并购中国企业的方式及其利弊分析
当下在中国愈演愈烈的外资并购，政府的态度经历了从限制到有选择地鼓励，从收紧到有条件地放松的过程。对比1997年和即将出台的2007年版的《外商投资指导目录》可以看出，除就入世作出的承诺外，国家对外资并购的控制力度正在加强。但是，表面看似乎收紧的外商投资范围并不会影响外商在华投资的积极性，相反，中国良好的长期投资环境，会吸引更多的外商通过合法方式并购中国企业。一般来说，跨国并购方式主要分为两大类：一类是协议并购，另一类是市场并购。协议并购双方地位比较平等，市场并购中并购方有较大的自主权。
（一）协议并购
第一，整体收购式。外商投资收购中方企业的全部资产并入本公司，使中方企业成为其独资子公司，外商成为唯一的所有者。该方式较灵活，并购协议体现了双方的意思自治，并购方有较大自主权，更有利于吸引外资，同时被并购方的权益也可以在协商中实现，但它的缺点也显而易见。被并购企业成为外国投资者的下属企业，很有可能无法实现引入外国先进技术的初衷，同时带来中国劳动力的压力，而外方却很容易获得国内行业信息和市场，并可能建立外商转移定价、逃辟税负的通道。随着我国国民经济蓬勃有力地发展，越来越多的非上市企业开始寻找融通资金的途径，它们更希望被外资部分收购而不是整体售出。但也有部分企业和地方为了引进外资或突出政绩，不顾一切地低价出让企业资产，使国民经济遭受严重损失。
第二，先合资再收购或增资控股。在企业建立之初，国内企业可能占51％或更多的股份，通过经营，外商不断地把中方股份买过来，国内企业逐渐退出，外资增强甚至独资。根据我国有关合资经营法的规定，一方转让出资的，他方有优先购买权。也就是说，合资企业的中方当意见不和或其他原因欲退出时，另一方外商有优先购买的权利。实践中也不乏中外双方合作之初是合资经营，但运营过程中由于双方意见不和，中方企业将资产全部卖给外方的事例。这就潜移默化地造成中方国有资产的流失。另一方面，经营过程中外商提出增资也可能达到控股并购的目的。这种情况下，中方企业往往是不愿增资的，因为增资意味着这部分股权的分配，外方增资后很可能从原来的不控股变为控股。增资控股是稀释股份，使国内企业的股份相对变成少数。
第三，外国投资者与国内企业合资经营，外商占有份额超过51%，达到绝对控股；或外商占有股份不足51%，但可以相对控股。外商参股到中方企业实现合资是目前许多地方政府积极支持的并购方式之一，同时也可以大量减少外商因投资建厂，购买机器设备，熟悉和分割市场，广告宣传等行为产生的一系列成本和费用。很多外资来到中国就希望控股，不愿意做配角。他们认为，控股后他们可以保证自己的市场不丢失，原有的客户不丢失，如果不控股，由中方控股，中方随便使用和转移外商的技术，外商却管不了，这是他们不愿意看到的。外商控股打消了他们的顾虑，同时中方可以引进世界较先进的技术、经验和管理方法，更充分地开辟国际市场。但是，由于国内一些地方政府和企业对外资并购没有清楚明确的认识，盲目引进外资并使其拥有控股权，这使得我国一些重点企业、行业被控制在外商手中。杭州前进齿轮箱集团是我国船舶配套的中高速柴油机齿轮箱及工程齿轮箱的行业龙头企业,拥有"前进"和"杭齿"两大品牌，掌握多项国家行业技术标准，并承担了军品的研制生产任务。2002年，杭齿开始与世界500强之一、欧洲第二大汽车零部件生产商德国ZF集团谈判部分合资，2005年德国ZF集团要求取得杭齿的控股权，并得到当地政府支持。在大股东杭州市萧山区政府的主持下，杭齿整体与ZF集团合资并由外方控股70%的合资计划已经初步商定，并定于2005年10月进入合同具体磋商阶段，按照《中外合资经营企业法》"合资各方可以分期缴付出资，且其第一期出资只需达到所认缴出资的15%"的规定，外商首期实际出资只需10.5%即可获得被并购的中方企业的控股权，这是极不公平的。此外，对注册资本金大，股权分散，或主要以A股发行的股份有限公司来说，相对控股可以吸引更多外资，但同时也使外商以较小的付出对中方企业控股。可以看到，绝对或相对控股可以使更多外资进入中国，但也会抑制我国行业技术的自主研发能力，将一个龙头企业演变为外商投资者的辅助生产企业，同时，外商不费吹灰之力掌握企业的品牌、技术、和市场，获取行业信息，危及国家安全。
第四，由间接投资转变为并购。间接投资的资本运用比较灵活，可以随时调用或转卖，更换其他资产，谋求更大的收益；可以减少因政治经济形势变化而承担的投资损失的风险（我国并未放弃对外商投资国有化的权利），为初入中国市场仍有一定顾虑的外商提供了可能，但同时也为规避法律及恶意收购者提供了方便。这种方式可能造成国有资产的演变和转化，恶意并购还会导致本土企业的技术竞争力和品牌的丧失，如不采取措施，中国民族功业的自主品牌和创新能力将逐步消失，国内龙头企业的核心部分、关键技术和高附加值就可能完全被跨国公司所控制，甚至我国一大批骨干企业也将不复存在。这对我国国有资产保持和国家经济安全是很不利的。
（二）市场并购
第一，认购上市公司B股模式。B股的正式名称是人民币特种股票。它是以人民币标明面值，以外币认购和买卖，在境内(上海、深圳)证券交易所上市交易的。它的投资人限于：外国的自然人、法人和其他组织，香港、澳门、台湾地区的自然人、法人和其他组织，定居在国外的中国公民，中国证监会规定的其他投资人。尽管B股上市的股票品种很少，且我国法律规定外国投资者不能直接收购上市流通的A股股票，外国投资者仍可以在香港或美国买到中国企业的股票，不一定要买B股。反过来说，又由於参与的投资者少了，B股市场流通性也少了，这不利B股市场的发展。当然，外国投资者通过中国境内设立并控股的外商投资企业（中国企业），收购其他上市公司A股以达到控股的目的也是可能的。
第二，收购国内上市公司控股股东股权的间接并购模式。该并购方式可能引发外商的投机性投资动机。如1992年8月香港中策公司与泉州市国有资产经营公司签定对该市37家国有企业实行一揽子合资的合同，中策拥有60%股份。1994年中策公司将绝大部分股份转让给马来西亚的发林公司，像这种先购买国内企业，稍加整改后整体或部分地转卖给境外其他买主的行为，实际上是一种以金融体系为背景的跨国股权投资，其实质是为了资本增值。它不利于行业经济的稳定，给证券市场带来巨大振荡，不利于国民经济的发展，同时也造成了国内或国有资本的流失。
第三，认购国有股、法人股的直接控股方式。根据投资主体和资金来源不同，可以把股票分为国有股、法人股和社会公众股，在我国企业中，国有股和法人股占很大比例。由于国有股和法人股的收购涉及信息披露的规范和国有资产保护等问题，1995年10月22日，国务院做出了今后暂不对外商转让上市公司国家股和法人股的规定（但现有法律并不能排除外资通过在中国设立控股的外商投资企业收购上市公司国家股或法人股而达到间接并购效果的可能）。后在2002年《中国证券监督管理委员会、财政部、国家经济贸易委员会关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》中就已经指出，为引进国外先进管理经验、技术和资金，加快经济结构调整步伐，改善上市公司法人治理结构，提高国际竞争力，保护投资者的合法权益，促进证券市场健康发展，可以根据《外商投资产业指导目录》的要求向外商转让上市公司国有股和法人股，并规定向外商转让上市公司国有股和法人股原则上采取公开竞价方式，受让方在受让十二个月后，可以转让其股份。这为国有股和法人股的流通转让提供了法律依据，我认为，国有股和法人股的流通，可以激活证券市场，融通更多资金，但要注意避免国有资产流失，避免外商进入股市收购国家股的信息引发股票交易市场的剧烈震荡，保护信息闭塞和实力单薄的中小股东的权益。
外国投资者并购中国企业的方式很多，这里不能一一列举，但综合看来，其本质是不变的，那就是追求自身经济利益的最大化，这与法的追求社会利益最大化的最终价值完全相悖的。我们要发展经济，仍需要更多的外资走进来，这就要求我们从法律层面保持外资并购方式的有利方面，抑制不利影响，使外资更好地为我们服务。
三、以法律手段规范外资并购，保护并促进我国经济发展
2007年3月5日上午，国务院总理温家宝在政府工作报告中提出，要加强对外资并购的引导和规范。薄熙来当天下午在回答记者提问时表示，外资并购是外资进入中国的一种方式，但现在还处于初级阶段。希望外资并购能够做得规范，能够符合公平竞争的原则，符合市场发展的规律。同时，引进境外战略投资者，要以维护国家经济安全、国防安全和产业安全为前提，防止产生垄断，切实保护企业自主知识产权和知名品牌。的确，近年来，发生在我国境内的外资并购份额日益扩大。能源生产、机械制造、食品消费品生产、商业、金融服务业领域逐渐成为外资并购的重要领域。由于对外资给予更多优惠，缺乏有效的法律规范规制外资进入，有数据表明，自2002年以来，我国民企平均利润率逐年下降，亏损企业数量连年上升。
因此，以法律的手段规范外资并购市场，保护和促进我国经济发展是当务之急。
（一）规定外商投资的行业，使外商投资有法可依；同时，规定由中方绝对或相对控股的行业、企业，要求各方实缴出资。2002年版的《外商投资产业指导目录》使对外商投资产业鼓励类增加到262条，限制类减少到75条，依据国民经济的统计分类方法分类的所有产业中，需要中方控股的产业仅有21项，不到整个产业共371个条目的5．7％，外资在中国可以独资的产业已经占到产业体系的87．6％。为适应国民经济社会发展和产业结构调整的需要，2004年11月国家发改委对《外商投资产业指导目录》及其附件进行了修订，新《目录》将外商投资的方向分为鼓励类、限制类和禁止类，和2002年版《目录》比较可以发现，国家缩小了外商投资的鼓励类行业项目，限制类项目也发生相应变动。其中鼓励投资的项目恰集中在高新技术方面，在"以市场换技术"理念的指导下，鼓励投资的多是对产业发展和国家经济安全起重要作用的行业，包括了石油加工及炼焦业、普通机械制造业、专用设备制造业、交通运输设备制造业、电子及通讯设备制造业。限制类项目国家在制定的过程中遵循了与中方合资或合作、中方绝对或相对控股的原则，多是技术落后的、高能耗、高污染行业。此外，禁止类行业主要为保障国民经济发展，维护国家经济安全，提高我国行业自主研发能力传统工艺。这说明，国家开始对外资进入的行业有所控制。这也是2006年外资并购的典型案例------凯雷并购徐工案最终以中外双方55%对45%的持股比例告终的原因。2007年版的《外商投资产业指导目录》即将出台，各地外商投资吸纳工作应更突出地体现在：对外资设立的研究开发中心、投资总额内进口的自用设备及配套技术等可免征进口环节税，我国企业向我国境内转让技术，可以免征营业税；通过放宽外商持股比例限制等办法鼓励外商到中西部地区投资，优化投资结构；遵照中国入世的对外承诺，进一步推进商业、外贸、银行、保险、证券、电信、旅游等领域已吸收外资工作。同时，注明应由中方绝对或相对控股的行业。修改《中外合资经营企业法》及《实施细则》，规定各方出资必须实缴，避免外方资金不到位或以营利抵消其认缴股份的情况。
（二）规范国有企业改制和产权转让行为，防止国有资产流失。中国现在的改革策略，正演进为以培育一批国有背景的大型企业集团和加强国有经济的竞争地位为主（以求与外资搞衡），而以发展民营经济为辅。我们应以《外商投资产业指导目录》和《关于外国投资者并购境内企业的规定》等法律规定为基础，掌握重点行业、企业的控股权；通过实行全员劳动合同制、全员竞争上岗制度、公开竞聘择优录用制度和以岗位工资为主的薪酬制度等，建立适应市场经济要求的经营管理者能上能下、人员能进能出、收入分配能增能减的机制；加强成本、财务、资金、质量、营销、风险、预算、战略等方面的全面管理，建立健全相应的管理制度，推动国有经济布局和结构战略性调整，发展壮大国有经济，实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。另外，遵守国家关于股权置换的相关规定，规范国有产权转让行为，如产权转让应考虑是否可提高企业的核心竞争力，转让应通过拍卖、招标的方式，转让过程中应公开披露产权交易信息，并能够定期向国有资产监督管理机构报告企业国有产权交易情况等。同时，对于故意低价贱买、违反法律规定造成国有资产流失情节严重的，可以追究刑事责任，如判处三至五年有期徒刑等。
（三）完善上市公司收购的相关法律制度。一是报告制度，新修改的《公司法》将发起人转让股份的限制由三年改为一年，该规定旨在促进资本流动，但也增加了二级市场的不确定因素，完善上市公司报告制度对稳定证券市场、保护中小股东利益又居举足轻重的作用。《股份有限公司境内上市外资股规定的实施细则》中规定，股东每增减上市公司股份的5%时，都要进行报告并公告，在三个工作日内不再直接或间接买卖该种股票，这里对于"间接持股"没有具体界定，应改为通过中国境内设立并控股的企业持有某上市公司股份的见解持股行为；二是审查制度，英美法系和大陆法系对外资并购都进行了严格的限制，主要表现为规定严格的审批制度和外资的市场准入。我国也应该建立完备的外资并购审批制度，规定重大的，关系国计民生、国家安全的并购项目划归商务部和国家工商行政管理局审批，其他一些重要项目可以委托省级商务厅和省级工商行政管理局审批。
（四）以反垄断为原则，杜绝恶意并购（这里所讲的恶意并购应包括为求资本增值购买中国企业后又转让给其他外商的行为）。近年外资并购中国企业的案例中出现了以吞噬品牌、转移利润、获取信息、减少行业内竞争企业为最终结果的恶意并购行为。我们可以考虑国外采用的市场份额、企业规模等标准来判断外资并购后是否会形成垄断或实质上限制竞争，[6]如规定并购一国内企业会占有该行业市场份额的40%----60%，就应考虑被外资并购后垄断发生的可能性；在外商并购某一企业时考虑目标企业与并购方企业经营业务的关联性，如无横向、纵向业务联系时，可以考虑恶意并购的情况。另外，我们应注意外资并购是否会减少一些尽管规模不大，但在某一行业中占有举足轻重地位，市场占有率、销售收入或者固定资产在行业当中也位居前三位的企业，它们是发展我国国民经济不可或缺的一部分，为加强地方经济实力、解决劳动就业压力做出了巨大贡献，最重要的是，它们已经具备了一定的和国外抗衡的能力。
（五）保证外资并购的纯市场行为，禁止行政干预。应该说，外资并购是一种市场行为，优胜劣汰是其必然结果。但我国实行市场经济体制以来，企业行为从未真正离开过政府的视线，地方政府直接干预并购谈判的事例屡见不鲜，使企业效益最大化的追求消失殆尽。所以我国经济法中规定，政府在经济活动中只能扮演宏观调控者的角色，当他作为一个经济实体出现时，只能授权国有资产经营机构参与，政府本身不能直接介入。另外，上述完善上市公司收购审批制度的规定中提到了由商务部审批重点并购的项目，但审批毕竟是一种行政干预，应具体规定需要审批的应为重点行业（如银行、保险、石油、石化等）和实质转移中华老字号、驰名商标等控股权的企业，除此之外的外资并购无需审批，以免导致过多的行政干预和行政权力滥用。
（六）尽快完善与外资并购相关的法律制度。1995年出台的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商产业指导目录》，是我国首次用部门规章的形式对外公布鼓励、限制、禁止外商投资的产业领域，对增加我国外资产业政策的透明度、促进我国外资产业布局的合理化和外资结构的优化有重大意义，但它主要针对创建式外商投资企业制定，在具体内容上很难对外资并购的实际操作产生重大指导作用。2006年9月，商务部等六部委颁布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》正式实施。新规定用了比原暂行规定长一倍的篇幅，对外资并购具体程序作了详细规定，提升了我国外资并购政策的透明度和清晰度，使外资并购的具体操作更加规范和顺畅。其基本制度规定中分别对股权并购和资产并购中外商投资企业的投资总额与注册资本比例做出了明确限制，如注册资本在210万美元以下的，投资总额不得超过注册资本的10/7。此外，为了给外资并购创造良好的外部环境，我们应对产权交易、资产评估、职工安置、社会保险、金融、税收等一系列的法律的立法都要尽快完善，其中，可以称为外资并购母法的《反垄断法》应尽快出台。有理由相信，随着国内各项法律制度的完善，必将为外商提供一个理想的投资环境，外资并购会为中国经济的增长添砖加瓦。
参考文献：
1朱崇实：《中国外资法研究------在WTO背景下的思考》 厦门大学出版社2005年3月第1版 第178页
2 http://www.csrc.gov.cn
3朱崇实：《中国外资法研究------在WTO背景下的思考》 厦门大学出版社2005年3月第1版 第182页
4 http://www.mofcom.gov.cn
5 http://www.mofcom.gov.cn
6胡舒立：《中策现象：关于"引资改造"的解析与思考》 载《改革》1996年第3期
7文中有关数据来自商务部官方网站
