取消超市购物免费班车的法律思考

随着改革开放和经济建设不断发展，一些诸如沃尔玛、家乐福、好又多等知名商企进驻我国大中城市，开办大型商业超市，伴随而来的超市免费购物班车也进入了市民生活。免费班车为来超市购物的顾客提供了方便，深受群众欢迎。可是，也有反对之声，近来一些地方要求取消超市免费班车的呼声很高，[1]但各地对取消超市免费班车的意见和做法相左。如北京等地有关政府主管部门认为超市免费班车是一项深受群众欢迎的服务措施，现在并未扰乱交通秩序，造成明显的混乱，因此没有确定专门部门和制定相关规定加以管理和规范；[2]上海等地有关政府主管部门认为目前管理无法可依，上海市连锁行业协会拟定《规范大卖场免费班车的实施方案》，提出拟禁止免费班车驶入内环线路和避峰措时等方案，因遇到各种阻力未能出台；[3]太原、西宁、宁波等地则将免费班车纳入了城市公共客运交通管理范围，认为超市免费班车是一种非法营运或者不正当竞争行为，扰乱了城市客运秩序，因此予以叫停。[4]从各地的情况看，主张取消超市免费班车的理由主要有三个：一是认为超市提供免费班车违反有关城市公共客运交通管理法规，属于未经批准擅自从事城市公共客运经营行为，即非法营运；二是认为超市提供免费班车属于不正当竞争行为，扰乱了公交正常秩序，影响了公交企业的效益；三是认为超市免费购物班车多是“问题车”，存在安全隐患，容易发生事故。
    
    笔者认为，政府叫停超市免费班车应当慎重，政府管理是柄双刃剑，政府不能不作为，更不能乱作为，取消还是规范都要依法进行。目前，取消超市免费班车，不仅会引起群众的不满，因为免费班车的确方便了顾客，深受群众欢迎；还会遭到超市企业的反对，因为超市企业的利益和信誉受到损失；更重要的是存在着法律上的障碍。
    
    一、超市免费班车不是城市客运经营行为
    
    取消超市免费班车最主要的理由认为超市免费班车是非法经营客运行为。如2004年8月，山西省太原市建委依据《山西省城市公共客运管理暂行条例》，以“超市免费班车属于未经批准擅自从事城市公共客运行为”为由，叫停各大超市免费班车；[5]同年10月，青海省西宁市交通局对一家大型超市开通15条免费班车线路的申请一律作出了“不予行政许可”的决定。[6]
    
    超市免费班车是否需要行政许可以及许可与否，前提要看免费班车是否属于城市客运经营范畴。按照现行法律法规有关规定，城市公共客运交通是指利用各种交通工具和设施为社会公众提供交通服务的经营活动，它具备两个明显特征：一是为社会公众提供交通服务，服务的对象是不特定的；二是交通服务性质是一种经营行为，服务是有偿的。而超市免费班车，首先服务对象是到本超市购物的顾客，是相对特定的；其次服务是不收取任何费用的。显然，超市免费班车不符合城市客运交通的特征，不能认定为城市客运经营行为。
    
    将超市免费班车认定为从事城市公共客运经营行为，还有一个理由，就是认为超市免费班车表面不收费，实质上将车费隐含在购物商品价格中，是一种变相或间接收费，并拿出交通部《关于对营业性和非营业性运输划分问题的复函》（公运政字第[2000]57号）文件关作为佐证。[7]该复函将《公路运输管理暂行条例》第五条“营业性运输是指为社会提供劳务、发生各种费用结算的公路运输”解释为“营业性道路运输过程中发生各种方式费用结算除运费单独计算这种方式外，还包括运费、装卸费与货价并计，运费、装卸费与工程造价并计，运费与劳务费、承包费并计等结算方式”。其实，这种说法也是站不住脚的。首先，前面的复函是针对《公路运输管理暂行条例》作出的，而公路运输不包括城市客运，并且《公路运输管理暂行条例》已废止，以此作为根据显然不合适。其次，实际上也不存在超市将车费计入顾客购买商品价格的问题，因为超市与顾客双方之间没有将车费计入购物商品价格中的任何约定，超市中的商品对是否乘坐免费班车的顾客都是一个价，乘坐免费班车的顾客在购物时并未比没坐免费班车的顾客支付更高价钱。
    
    综上可见，超市提供免费班车不是一种从事城市公共客运经营行为，不属于现行城市客运交通管理法规调整范围,不需要由公交管理部门审批。以超市免费购物班车违反城市客运交通管理法规，未经批准擅自从事城市客运经营活动为由，取缔并处罚的做法是不对的。否则，性质类似超市免费班车的机关和企事业单位通勤车、购机票免费送机场车、幼儿园免费接送车等，是否都要按照非法营运予以取缔呢？
    
    二、超市免费班车不是不正当竞争行为
    
    取消超市免费班车的另一个重要理由是认为超市提供免费班车是不正当竞争行为。其实，反对超市免费班车最主要的声音来源于城市公交企业，公交企业认为超市免费班车通过不正当竞争手段，抢占了它的客源，影响了它的经济收入，甚至有的地方出现过激行为，发生了砸坏超市免费班车事件。[8]根据《中华人民共和国反不正当竞争法》的规定，不正当竞争是指违反该法的规定，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。同时，该法还采取列举方式对不正当竞争行为进行了逐一规定。超市提供免费班车，是商家为方便顾客、扩大影响、拓展商圈而采取的一种促销服务，或称增值服务、服务延伸，并没有违反《反不正当竞争法》的规定，不属于《反不正当竞争法》列举的不正当竞争行为中的任何一种，对其他商家和公交企业都不存在不正当竞争情形。
    
    那么，对超市免费班车扰乱城市公共客运交通秩序，影响公交企业效益问题如何看？一般来讲，超市免费购物班车发车时间往往间隔很长，线路往往七拐八弯，站点多设在居民居住集中的小区，经常坐免费班车的顾客较为固定，多为退休后赋闲在家的老年人和低收入人群，而许多人觉得为省公交车费而坐免费班车而耽误时间是不合算的，所以不坐免费班车。可以说，从公交线路上流失到免费班车上的乘客是少数的，公交企业的正常营运秩序和经营效益不会受到太大的影响。同时也得承认，的确由于超市免费班车使一些公交企业的收入因此而减少，即使这样也不能责怪超市是不正当竞争。因为超市为顾客提供免费班车虽在事实上与公交企业产生了一定竞争，但前提并不违法，这就像许多人出于锻炼等目的不坐公共汽车而骑自行车，公交企业也会减少收入，但你不能因此说自行车生产企业是不正当竞争吧。甚至可以说，超市免费班车的“义务劳动”，能够帮助缓解城市公交压力，是件好事。
    
    至于认为超市免费班车多是“问题车”，存在安全隐患，容易发生事故，以此为由取消免费班车也不合适。超市免费班车主要是两个来源，有超市企业自己购置的，还有租赁的，可能存在个别车况不好的情况，但不能因此将免费班车一棍子打死。车辆状况不好存在安全隐患问题，不仅是超市免费班车有，公交车也存在，关键在于管理，未安检或安检不合格仍能上路的，应当是车辆安全主管部门的责任。
    
    其实，超市为顾客提供免费班车只要不违法，就是企业经营自主权范围内的事，政府强令取缔有干涉企业经营自主权之嫌。但超市免费班车作为一种新事物，可能存在一些问题需要管理和规范，从目前的法律法规的规定看，从主管部门到管理依据方面都是个空白。因此，加强超市免费班车管理，一方面需要超市企业自律，为顾客提供安全、优质的服务；另一方面还需要商务、交通、公安等相关职能部门各负其责，必要时根据实际制定可行的管理办法，依法进行规范引导。
    
    
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    [1] 如2006年1月20日载于《解放日报》的《市人大代表政协委员建言免费班车应“收编”管理》和2007年2月4日载于《哈尔滨新闻网》的《超市免费购物班车，路在何方？》分别报道了一些人大代表和政协委员提出取消超市免费班车的建议或议案。
    
    [2] 见《北京超市免费班车伸向社区》载于2005年5月10日《市场报》。
    
    [3] 见《上海：内环禁行大卖场免费班车可能不了了之》载于2005年5月17日《上海商报》。
    
    [4] 见《省城超市免费班车该不该被叫停》载于2004年9月20日山西新闻网；《免费车叫停，宏观调控还是垄断？》载于2005年11月18日《江南时报》；《甬沃尔玛超市免费班车因"非法"被紧急叫停》载于2007年1月26日《现现代金报》。
    
    [5] 见《省城超市免费班车该不该被叫停》载于2004年9月20日山西新闻网。
    
    [6] [7]见《免费车叫停，宏观调控还是垄断？》载于2005年11月18日《江南时报》。
    
    [8] 见《超市免费班车深夜被砸》载于2007年1月16日《半岛都市报》。
    
    
    哈尔滨市人大常委会法制工作室 王松山