个人请愿权之国际合法性论纲
摘要：个人请愿权是一种程序性权利。在联合国国际法院、欧洲人权法院等国际人权机构的实践的推动下，国际社会认识到人权之保护不得仅被视为各国国内管辖之事项。国内管辖事项的抗辩之逐步弱化促进了日益增多的国际人权保护程序的设立。个人请愿权获得其在国际法上的合法地位。个人请愿权在全球性和区域性人权实施机制中都有相当程度的体现。个人请愿权是国际人权法主体依据国际人权法所享有的合法正当的权利。
关键词：个人请愿权 程序性人权 国际合法性
Title: The International Legality of Individual Right to Petition
By Liangcai Li
Abstract：The individual right to petition is a procedural human right. The human right practice of ICJ of UN, European Human Right Court,etc. have awakened the international awareness that it’s not just a domestic matter of one nation of how to protect the human rights of its nationals. The gradual erosion of domestic domination defense have increased international human rights mechanisms. The individual right to petition has been recognized as a legal right in international law. This right has been universally materialized in global and regional human rights mechanisms. As a internationally legitimalized human right, the individual right to petition is what the individuals should have in accordance with the international human rights laws.
Key words: The Individual Right to Petition Procedural Human Right International Legality
一、人权国内管辖观念的历史性突破
（一）个人请愿权遭遇传统观念的阻滞
个人请愿权是一种程序性权利。它以权利主体享有合法的国际程序能力为前提。国际人权实施制度起步阶段所面临的一个关键问题是，大多数国家主张人权属于国内管辖事项。因此，个人不得以自己的人权遭受侵犯为由向国际人权条约监督机构请愿。反之，国际人权机构也不得受理，否则，它就构成干涉一国内政。事实上，联大很早就坚持如下观点：有关侵犯人权的事项不属于《联合国宪章》第2条第7款规定的国内管辖事项的范围。联大与安理会从1950年开始对“南非案”久拖不决即为一个有力的例证。[1]这种实践构成下述观点的证据，即如今不能再像以往的学说那样漠然主张一国如何对待其国民构成本质上的国内管辖之事项。[2]就本质上属于国家保留范围之事项的确定而言，国际法并未提供普遍接受的标准。此外，国际机构在过去几十年里的实践非但不允许各国自己决定国内管辖之事项的范围反而强调国家对其违反国际义务的行为应负的责任。[3]
（二）国际人权保护实践确立个人请愿权的合法地位
从全球层面来看，国际法院认为：“和平条约之解释”不应视为本质上属于国内管辖之问题，而是“一个本质上属于国际管辖的国际法问题。”[4]国际法院在该案中仅对条约之解释——一个国际法问题行使管辖权。
从区域层面来看，欧洲人权法院在1967年2月9日就“比利时语文——初步反对主张案”作出的判决中直接论述了国内管辖权问题。比利时以语言管制——该案争讼对象属于各国排他性管辖之列且非为《欧洲人权公约》及其《议定书》的调整范围，但构成“比利时法律秩序保留范围”[5]为由提出初步反对主张，反对国际法院对此案的管辖权。法院对此回复称：与“正常情况下属于缔约国国内法律秩序的事项”有关的《欧洲人权公约》及其《议定书》是“旨在为缔约国与其管辖下之人的相互关系规定某些应予遵守的”国际标准的国际性文件。[6]由于欧洲人权法院对所有关于解释和适用上述文件的案件均拥有管辖权，因此它得出如下结论：在此案中不得把保留范围的抗辩视为具有初步反对法院之管辖权的性质。[7]欧洲人权法院明确宣布：不得把国内管辖的观念作为阻碍法院管辖此案的初步反对主张，而且相关的监督制度原则上不存在上述观念。在涉及人权案件的国际法律程序的发展中的这一重大步骤是区域层面所首先采取的。
在联合国两大人权公约漫长的准备过程中，国内管辖的观念表现出巨大的抵抗力和恢复力。联合国人权委员会、联合国经社理事会在联大第三委员达成如下谅解：在人权保护领域，国家在充分行使其主权时必须遵守的有关国际控制的规定不得视为各国国内管辖之事项。[8]国内管辖事项的抗辩之逐步弱化促进了日益增多的国际人权保护程序的设立。在当今零散的国际法中，人权保护的并存机制事实上在彼此强化。过去设置的国家保留范围的障碍已被逐步克服这一现象的发生离不开两大平行因素的相互作用，即逐步承认和明确个人的国际程序能力以及逐步授予和确认国际监督机构的程序能力。个人请愿权在这两大因素的互动中获得其国际法上的合法地位。
众所周知的事实是，古典万民法向现代零散的国际法的转化进程持续不断地向传统国际法发起挑战。尽管国际法之父的早期著作对人类的深切关注已是历历在目，但是只有现代国际法才开始授与个人以国际程序能力。早期实践对个人在国际法上的请愿权的形成和明确化起到了决定性作用。不过，国际社会历经很长时间才在理论上和实践中接受如下观点：国际法并不存在直接针对个人或直接授予个人国际诉权的一般的禁止性规则；[9]在逻辑上也不存在产生此类国际法准则的障碍。一旦个人的诉权为条约所承认，就能防止国家以管辖豁免原则为据提出抗辩。即使条约未作规定也不得作出下述结论：此种空白表明一般的禁止性规范的存在。[10]
在传统国际法上，个人在遭受外国侵害时往往借助外交保护制度以寻求人权的恢复。但这种传统的保护机制固有的缺陷已如前述。所以，人们逐渐采取其它人权保护形式，如允许个人参与人权诉讼。这使个人在很大程度上摆脱了国家的束缚。[11]事实上，一些国家的法律史已经表明：公民向中央机关提起请愿的权利作为言论自由的表现形式，逐步发展成为向法院寻求救济的法律程序机制。[12]个人向国际组织提起请愿的权利形成较晚，直至最近才初具雏形。其实与国际诉权直接相关的应是向国际组织请愿的权利而非向其他个人请愿的权利。费恩伯格[13]曾作过一个经典的基本区分并获得德罗丝特[14]的赞同。费恩伯格认为，救济性请愿（Petition plainte），是指要求当局对侵犯个人私权的行为给予补救；请求性请愿（petition voeu）则是提请对团体之一般利益承担责任的有关当局采取公力措施，[15]纯系通知[16]性质。
二、个人请愿权被逐步纳入国际法机制
（一）早期的过渡性实践
直接承认某些个人或个人组成的团体寻求补救的启动权或其它类似的直接请愿权的早期国际法实践有一个显著的共同特征：一直强调潜在请愿人为被保护者。“一战”前，国际社会有三大实践：莱茵河航行制度； 1907年第二届海牙和平会议设立的国际捕获法院； 1907—1917年间运作的中美洲法院。
在两次世界大战期间，国际联盟曾澄清道，少数者之请愿权仅具通知性，而且国联之受理行为不具司法性。由于这些请愿仅仅构成信息之来源，其本身并不会引起任何法律诉讼。再者，有关受理条件的规范缺乏法律应有的严格与一致性，它反而关注纯形式上的事项。根据1922年到1937年国联在上西里西亚的特殊实践——很可能是当时在国联保证下的最为发达的少数者保护制度。因为有关个人被赋予诸多可供利用的救济措施。
至于其它请愿制度，兹举常设国际法院在1928年发表的但泽问题的咨询意见为例。法院认为：条约能够直接向个人赋予权利。这一观点已成为权威意见。到20世纪30年代，诸如斯塞勒（Scelle）和曼德耳斯塔姆（Mandelstam）之类的国际主义者把少数者保护制度视为承认和保护人权的普遍化历史进程的过渡性实践。
（二）“两战”期间的个人请愿权
在“两战”期间还有其它的个人请愿实例，比如，国联委托统治下的领土上的居民的请愿制度。因此，“两战期间”少数者请愿制度和委托统治地请愿制度即已“并存”。事实上那时就有学者对两种制度的性质和效力给予了关注。[17]但只是到了最近人们才感到保护机制间相互协调的现实需要。这是因为保护范围和条件不再那么严格了。上述实践显然表明：它们与传统的外交保护裁然不同的是，前者承认并授予个人直接向国际机构请愿的权利。[18]个人请愿权使个人或其中某些类别的人与国际法律秩序发生密切联系[19]且有助于说明个人能够行使直接源于国际法的权利。[20]
此外，我们还可参考其它实践，例如工人和雇主联合会就违反国际劳工公约向国际劳工组织理事会提交“陈述书”的制度以及国家间针对违反公约的“请愿”制度。自1919年以来，这些制度原来均载入了《国际劳工组织章程》。在联合国时代，继国联委托统治制度之后的托管制度把两类“申请”区分为：由托管领土上的居民或其它当事人提起的请愿；由联合国会员国、联合国机构及专门机关就托管理事会有关的活动向托管理事会提交的来文。个人请愿可以是口头的或书面的，包括两类：关于一般问题的请愿和严格意义上的请愿。后者是对所受冤屈的控诉并且提请托管理事会采取行动的请愿。此类保护个人人权的早期实践曾一度局限于某些种类的个人，如，国际劳工制度下的工人、少数民族成员、委任统治及托管制度下的领土的居民。
（三）“二战”过后的新发展
“二战”过后不久，人权保护普遍化进程中的新动向旨在减少受保护之人的无资格状态，逐步克服传统外交保护中某些属人理由如国籍联系之限制。上述新动向朝着个人人权保护的普遍化进程迈进——只要是人即受保护，且由承担了保证个人的某些基本权利与义务的当事国强制实施。但是，个人请愿权即使在联合国托管制度中已经有鲜明的体现，也未被载入《世界人权宣言》之中。这是因为当时盛行这样的看法：联合国人权委员会随后将会立即制订一个公约——后来诞生了联合国两大人权公约和执行措施以共同完成拟议中的《国际人权法案》且将《世界人权宣言》宣布的原则转化为成员国的法律义务。在国际人权法上逐步确认个人的国际程序能力虽然遇到过一些阻力，不过，数十年前国际主义者的优先目标乃是重构一个从国际一级承认个人之诉讼能力的国际法。随着联合国两大人权公约及其任意议定书、其它全球性和区域性人权条约的缔结与生效实施，承认个人请愿权的程序倍增。这是有目共睹的。
早在1966年通过联合国人权公约之前，区域一级即已承认个人请愿权。1950年《欧洲人权公约》规定的请愿权旋即被视为公约保护机制的“核心”部分。撇开公约使用的术语，“通知”、“请愿”、“申请”及其含义不谈，人们曾一度思考这样的问题：个人请愿权将发挥多大的实效。[21]在缔结联合国人权公约之前，《欧洲人权公约》的早期适用阶段很快就令人信服地证实：个人请愿诉权对发挥人权保护机制的实效至关重要。它使个人超越了国际法对个人地位的传统控制。
三、结论：个人请愿权勃兴的时代
在突破国内管辖事项的传统理论之后，个人的国际程序能力得到了承认和明确。与此相伴而生的是，授予或确认国际监督机构的行为能力。个人启动国际保护程序——请愿制度的权利与国际监督机构受理和审查请愿的权力以及依职权行使监督的权力并驾齐驱。它们是全球性和区域性人权保护机制惯常利用的方法。
国际人权实施机制的建立涉及基本的哲学方法及最终的社会目标。因此，较实体规范而言，在执行程序方面更难以达成一致，这是不足为奇的。它们确定国际人权条约机构的职权范围。国际组织依据条约以外的文件如决议建立的国际监督机构有时主张自己在人权领域有起诉能力。早在1969－1988年间，随着许多人权条约的生效，相应的国际监督机构成倍增加。
从全球一级来看。1966年《联合国公民权利和政治权利公约》规定：人权事务委员会由成员国从其国民中选举的18名委员组成。[22]委员任期4年，可连选连任且以个人身份担任职务。根据《1965年联合国消除一切形式种族歧视公约》之规定，[23]消除种族歧视委员会由成员国从其国民中选举任期4年的以个人身份任职的八名委员组成。根据1979年《联合国消除对妇女一切形式歧视公约》，消除对妇女一切形式歧视委员会在公约生效之时应由18名——当第35个成员国批准或加入该公约之时由23名专家组成，上述专家应由成员国从其国民中选择，任期4年，且以个人身份任职。
1973年《联合国禁止并惩治种族隔离罪行公约》规定：联合国人权委员会主席任命人权委员会中兼任本公约成员国代表的三位委员组成三人小组；若人权委员会中没有（或不足三位）成员国代表，则联合国秘书长应于咨商本公约全体缔约国后，指派一名或数名成员国代表参加三人小组的工作。
1985年《联合国取缔体育中的种族隔离罪行公约》要求设立由缔约国从其国民中选任的任期4年的十五位委员组成取缔体育中的种族隔离罪行委员会。1984年《联合国禁止酷刑及其它残忍、不人道或有辱人格的待遇或惩罚公约》规定：[24]设立由缔约国选举的10位任期4年的专家组成禁止酷刑委员会，上述专家以个人身份任职，可连选连任。从区域一级来看。
1950年《欧洲人权公约》设立了两个主要机构：欧洲人权委员会和欧洲人权法院。前者是由欧洲理事会部长委员会选举的与成员国数目相等的委员组成的。任期6年，可选连任且以个人身份任职，后者之成员在数目上与欧洲理事会成员相等，但须由欧洲理事会咨商欧洲议会后选举产生，任期九年，可连选连任。该公约亦提及部长委员会，实际上它不过是根据《欧洲理事会规约》设立的，早于该公约诞生且与上述两大机构有所不同。
1960年《美洲人权公约》也设立了两个机构：美洲人权委员会和美洲人权法院。前者先于本公约成立，其成员七人，任期4年，可连选连任，系由美洲国家组织大会选举产生，但以个人身份任职。后者由七位以个人身份任职的法官组成，任期6年，连选连任，系由美洲国家组织大会之成员国以多数票选举产生。1981年《非洲人权和民族权利宪章》规定：在非洲统一组织内设立一个由十一位委员组成的非洲人权和民族权利委员会，任期6年，连选连任，且以个人身份任职，由国家和政府首脑组成的非洲统一组织大会选举产生。上述监督机构是因人权条约本身的规定而设立的，其职能和权力受条约调整。各个条约监督机构据上述条约行使其权力。
个人请愿权在国际人权法上的确立走过了一段不寻常的路。从两个世纪前发端的少数者保护制度[25]到国联时代的委任统治领地居民的请愿制度，再到联合国体系内的人权保护机制，从区域性到全球性人权保护制度的建立无不重视个人请愿制度。个人请愿权在全球性和区域性人权实施机制中都有相当程度的体现。因此，笔者认为个人作为国际人权法上的主体不仅直接享受人权条约所赋予的实体人权而且还被授予程序权利。个人请愿权是国际人权法主体依据国际人权法所享有的合法正当的权利。
参考文献
1．A. A. Cancado Trindade: The Domestic Jurisdiction of States in the Practice of the United Nations and Regional Organizations,25Internationaland Comparative Law Quarterly, 1976,PP. 734-737.
2．European Court of Human Rights，Belgian Linguistics (Preliminary Objection)case Judgment of 9February 1967,Series A, P, 16.
3．Lauterpacht: International Law and Human Rights, London , Stevens,p, 550
4．Bilder,R.B.: Rethinking International Human Rights: Some Basic Questions, Human Rights Journal,1969,pp.557-607.
5．D. P. O Connell: International Law, Vol II, 2nd ed, London, Stevens,1970,p.1031.
6．John Humphrey: The Right of Petition in the United Nations, Vol.4,Human Rights Journdal,1971. P. 463;P. N. Drost, Human Rights as Legal Rights, 1965, P.67
7．Nathan Feinberg: the Individual Petition Right, 1932. PP.576-639.
8．10．T. M. E. Tardu; Human Rights—The International Petition System, Binder I, Part III, See IX, Dabbs Ferry, NY, Oceana, 1979,PP8-9.
9．A.Norgaard: The Position of the Individual in International Law, Copenhagen, Munksgaard, 1962,p.304.
10．董云虎 刘武萍编著.世界人权约法总览.成都：四川人民出版社,1991.972.
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[1] Cf. A. A. Cancado Trindade: The Domestic Jurisdiction of States in the Practice of the United Nations and Regional Organizations,25Internationaland Comparative Law Quarterly, 1976,PP. 734-737.
[2] Cf. A. A. Cancado Trindade: The Domestic Jurisdiction of States in the Practice of the United Nations and Regional Organizations,25Internationaland Comparative Law Quarterly, 1976,PP. 729-734.
[3] Cf. A. A. Cancado Trindade: The Domestic Jurisdiction of States in the Practice of the United Nations and Regional Organizations,25Internationaland Comparative Law Quarterly, 1976,P.734.
[4] ICJ Reports 1950.PP.70-71, cf A.A.Cancado Trindade, op ,cit. , PP.745-748.
[5] European Court of Human Rights ，.Belgian Linguistics (Preliminary Objection)case Judgment of 9February 1967,Series A, P, 16.
[6] Ibid. Series A. P 19.
[7] Ibid. Series A. P.19 .
[8] Cf. A. A.Cancado Trindade, op cit,PP.756-757.
[9] H. Lauterpacht: International Law and Human Rights, London , Stevens,p, 550
[10] H. Lauterpacht: International Law and Human Rights, London , Stevens,p, 551.
[11] H. Lauterpacht: International Law and Human Rights, London , Stevens,p, 548.
[12] Cf. D. P. O Connell: International Law, Vol II, 2nd ed, London, Stevens,1970,p.1031.
[13] C.fJohn Humphrey: The Right of Petition in the United Nations, Vol.4,Human Rights Journdal,1971. P. 463;P. N. Drost, Human Rights as Legal Rights, 1965, P.67
[14] C.f.Nathan Feinberg: the Individual Petition Right, 1932. PP.576-639.
[15] C.f.P. N. D rost, op. cit.,PP.68-75.
[16] Cf. ibid, PP.91-96 and 101;
[17] C.f.Nathan Feinberg: the Individual Petition Right, 1932. PP.576-639.
[18] Cf. A. A.Cancado Trindade, op cit, PP.756-757.
[19] C.f.A.Norgaard: The Position of the Individual in International Law, Copenhagen, Munksgaard, 1962,p.304.
[20] C.f.A.Norgaard: The Position of the Individual in International Law, Copenhagen, Munksgaard, 1962,p.306.
[21] T. M. E. Tardu; Human Rights—The International Petition System, Binder I, Part III, See IX, Dabbs Ferry, NY, Oceana, 1979,PP8-9.
[22] 有关条款的具体规定，参见董云虎刘武萍编著.世界人权约法总览.成都：四川人民出版社,1991.972.
[23] 同上注.1321.
[24] 同上注.1512.
[25] See Bilder,R.B.: Rethinking International Human Rights: Some Basic Questions, Human Rights Journal,1969,pp.557-607.
