十二年前的造假今被撤销引发的思考

摘  要：十二年前的造假行为今被撤销，它的性质是行政行为的撤销而非行政处罚。为保护相对人的利益，行政行为撤销应有明确的时效限制，但若因相对人的欺诈、胁迫或贿赂等行为而造成行政行为的撤销则可适当延长时效期限。我国制定行政程序法应在借鉴域外成熟法律规定的基础上，根据行政行为性质的不同而明确规定不同行政行为撤销的时效。
    关键词：行政处罚；撤销时限；行政行为的撤销
    
    The Thinking Ignited by the Repealing of forging which before 12 years
    
    ――Incidentally Talking about the Time Limit of Administrative Act＇s Repealing
    
    Abstract: The forging which happened 12 years ago was repealed today; its nature is the repealing of administrative act not the administrative punishment. In order to protect the counterparts’ interest, the repealing of administrative act should have time limit, but if the repealing is caused by the counterparts’ deliberate act such as cheat, compel and bribe, the repealing should postpone the time limit. While drawing up our country ‘s administrative procedure act, we should use other countries’ experience as a source of reference, then according to the nature of administrative act, set different time limit of repealing.
    Key Words: Administrative Punishment; Time Limit of Repealing； Repealing of Administrative Act.
    
    
    一、问题的提出
    
    
    陈某于12年前伪造假学历报名考研成功并顺利毕业，觅得好工作的陈某，日前因造假之事被省教育厅查处，母校做出宣布陈某毕业证书无效和撤销其硕士学位的决定。陈某以学校处罚超过两年诉讼时效为由将母校告上法庭。在庭审中，陈某及其辩护人表示，根据行政处罚法的有关规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。陈某的造假行为已经远远超过这一处罚期限，学校不应在进行处罚。而被告代理人辩称，学校的处理行为符合国家法律法规，如果陈某的请求能得到支持的话，不仅对其他诚信考生不公平，而且使得大学对舞弊行为做出的警示失去意义。[1] 一时间，媒体对该案件进行大量报道，群众对这一案件众说纷纭，媒体也似乎一致认为，本案的争议焦点在于：12年前的造假行为今天处罚是否过期？的确，这起案件很大程度上是关乎行政机关某一行为的期限问题，但其实这一行为的定性才是本案的关键，是如原告所认为的行政处罚？还是被告所理解的行政行为撤销？对它的性质的确定将最终影响该行为时效的确定，因此，它才是本案的焦点所在，也是解决本案争议的前提性问题。
    
    
    二、是行政处罚的注销、吊销还是行政行为的撤销？
    
    陈某母校所做出的行为究竟是属于行政处罚还是对其先前做出的行政行为的撤销？如要回答这一问题，有必要先对这两种不同行为的性质作简要的对比分析。
    
    行政处罚是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法有效权益的目的，依法对行政相对人违法行政法律规范尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。[2]从定义中可以较为明显地分析出行政处罚是针对有违反行政法律规范的相对人的制裁，其目的之一是对违法者予以惩戒和教育，保证其以后不再犯。[3]它包括人身罚、财产罚、行为罚和申诫罚。很显然，原告主张被告的行为性质是行政处罚，而且是行为罚，而后再要求援用《行政处罚法》有关处罚时效的规定。而行为罚，一般亦即能力罚，是限制或剥夺行政违法者某些特定行为能力或资格的处罚，在我国《行政处罚法》中明确规定两种行为罚：责令停产停业和暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照。[4]责令停产停业显然不是原告所指的行政处罚，那么，被告的行为是不是属于暂扣或者吊销许可证、执照？经过简单的概念分析就能发现，被告的行为显然也不属于这一性质。一般认为，暂扣或者吊销许可证、执照是限制或剥夺违法者从事某项活动的权利或资格的处罚形式，它的特点在于暂时中止持证人从事某种活动的资格，待其改正违法行为后或经过一定期限，再发还证件，恢复其资格，允许其继续从事该凭证所允许活动的资格。[5]对照陈某母校的宣布陈某毕业证书无效和撤销其硕士学位的决定的行为，明显不属于这一类型，且其目的即纠正行为的不适法状态更多于保证其不再犯。既然被告的行为性质都不属于行政处罚，那么其就不可以《行政处罚法》的有关时效规定来提出自己的主张。
    
    那么，何为行政行为的撤销呢？由于我国并没有统一的行政程序法典，也未对行政行为的撤销有过法律上的明确规定，只能是在学理的研究成果基础上进行探讨。理论界一般认为，行政行为的撤销是指在相应行为具备可撤销的情形下，由有权国家机关做出撤销决定而使之失去法律效力，[6]也可认为它是根据公定力作用对一时有效成立的行政行为的效力以存在瑕疵为由事后予以消灭。[7]撤销的原因，一般是由于行政行为本身有违法或不当的因素[8]或者说是行政行为合法要件缺损或是行政行为不适当。合法的行政行为必须具备主体合法、内容合法和程序合法等要件，只要缺损其中一个要件，该行政行为就是可被撤销的行政行为。显然，在本案中，被告授予原告硕士学位和毕业证这一行政行为的前提即相对人的身份就不符合，只是原告用了欺骗的方式获得令人表面不产生怀疑的“合法身份”，因此，从行政行为要件角度看，该行政行为自始就是欠缺合法有效前提条件的可撤销行政行为。既然已确定本案争议中的前提性问题即行为的性质已经界定为行政行为的撤销，相应地，该案争议的时效问题也即应适用行政行为撤销的有关规定或研究成果。
    
    需要说明的是，在我国行政立法和实务中，撤销的确被常常用作一种行政处罚的形式。如，《中华人民共和国注册会计师法》第39条第1款规定，会计事务所违法本法第20条、第21条规定，“情节严重的，并可以由省级以上人民政府财政部门暂停其经营业务或者予以撤销”。这是一个对组织的撤销，并不是行政行为的撤销，是一种行政处罚，类似于对行政行为的注销或吊销。这是因为行政行为成立后相对人未受行政行为的拘束而实施了违法行为，[9]而本案中问题的关键所在是行政机关发现作出行政行为时的真实事实后，对自己先前所作出的行政行为的效力事后予以否定，与行政处罚中的撤销不是同一范畴。
    
    
    三、是否过撤销时效？
    
    既然已认定被告所作出的行为性质是行政行为的撤销，那么，问题的焦点就转为该行政行为在经过了十几年，是否仍然可以撤销？法律对行政行为的撤销期限是否有明确的规定？若没有，则本案又应如何处理？
    
    对于行政行为的撤销时限问题，由于我国大陆并没有行政程序法，对这一问题欠缺法律的明文规定，但理论界普遍认为，为避免相对人的法律地位长期处于一种不安的状态，确有必要设立行政机关撤销行为时限，以限制行政机关的撤销权，这尤其表现在授益行政行为中相对人利益保护上，但前提是该相对人被授予利益时相对人自身并不存在任何过错，有信赖该利益的基础。德国行政法上即有类似的规定：“行政机关自知悉得撤销违法授益处分的事由起已逾一年者，不得撤销之。但相对人系基于诈欺、胁迫或贿赂而获得授益处分的情形，不在此限。”[10]对于相对人因上述原因而获得的利益，不值得法律上的保护，因此行政机关可随时撤销。而我国台湾地区行政程序法也明确规定：“行政机关之撤销权，应自原处分机关或其上级机关知有撤销原因起2年内为之。”[11]台湾地区这一规定是参照德国相应条款而制定的，只是其将除斥期间由1年延长至2年，但却没有引进德国上述条文后的但书规定，似乎更有利于保护相对人的利益，但同时这一规定使得不应受保护的诸如欺诈、胁迫或贿赂等事实类型也搭上“信赖利益”这趟便车，显然违法公平原则，也与设立撤销时限的目的相背。这一规定在台湾地区已遭学者较多批评。应该说，德国和我国台湾地区有关撤销时限的规定各有优劣，于是便有学者认为，今后有关行政行为的撤销时限规定可取台湾地区和德国二者做法的折衷，即仍规定行政机关的撤销时限为从行政机关知道有撤销事由之日起两年，但如果是相对人欺诈、胁迫或贿赂方法获得授益处分的，其撤销除斥期间则相应延长为10年至15年。[12]行政行为撤销时效的规定涉及到相对人利益保护、法律秩序的安定，法律应该明确规定这一内容，这也是我国行政程序法立法时需要考虑的问题之一，涉及到本案，从学理上讲，由于是原告采用欺诈、伪造的手段使得被告准予他报名并最终授予他硕士学位和准予毕业，是由于相对人自身的过错造成行政行为的瑕疵，因此，应该可以撤销这一行政行为，并自始行为作出时发生法律效力，即撤销的效力溯及到行为发生时。
    
    然而，这也只是从理论上探讨得出的结论，而由于我国法律并没有明文规定学理可以作为法律渊源之一，上述说法仍只能是理论上的一种观点，并不能就据此判案，因此只能从其他相关法律法规中寻找依据。目前我国明文规定行政行为撤销的法律有《行政许可法》，但是该法并没有规定任何撤销时限，[13]从另一方面可以认为目前我国有关行政许可的撤销是无期限限制的，那么，对于本案，能否依照《许可法》的规定判案？即该案是否要受撤销期限限制？
    
    根据相关法律适用理论，运用法学上的类推适用，适用法律的机关在处理具体案件或问题的过程中，由于法律规范本身无明文规定，可以比照最相类似的有关法律规定或者按照法的基本原则、精神进行处理。[14]行政许可作为一种具体行政行为，约束行政许可撤销的法律法规可视为约束行政行为撤销的法律法规的具体化，而本案被告授予原告学位和毕业证的行为作为一种具体的行政行为可以参照类似行为的法律法规。据此，本案可以在法律无明文规定的情况下，比照《行政许可法》进行审理。根据《行政许可法》第六十九条的规定：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。本案原告以欺骗手段获得学位，可理解为属于应当予以撤销的情形，且根据《行政许可法》的规定，本案行政行为的撤销不受时限的限制，即使十二年前的造假，因其本身获取利益的前提是不正当的，被告依然可撤销学位的授予。
    
    综上，本案无论从理论上或是从实践上，因原告欺诈而获得的利益在利益获得后的十二年仍不受保护，其利益不属于可值得保护的信赖利益，不受撤销时限的限制，也就不涉及是否过撤销时限的问题，最终应予以撤销。
    
    
    四、行政行为撤销时限的立法建议
    
    理论界在考察各国的行政程序法的立法史，结合我国行政法学发展史后，认为我国制定行政程序法将是法学发展的一个必然趋势。[15]中国行政法学界顺应这一趋势，积极地倡导呼吁尽快制定出行政程序法。而有关行政行为撤销的内容也应属行将制定的行政程序法内容之一，关于这一内容，结合上述分析，在借鉴有关国家关于这一内容的成熟立法基础上，提出以下立法建议：
    
    首先，应在行政程序法中明确肯定行政机关在法律规定的情形下可依职权或根据相对人的申请对可撤销行政行为依法进行撤销。之所以允许行政机关可以依职权主动撤销一个违法的行政行为，是因为根据依法行政的原则要求，因撤销违法行为，可以更大程度上改正错误，恢复适法状态。
    
    其次，应明确规定撤销某一行政行为的时限，这是保证相对人权益、维护社会秩序安定性并在一定程度上限制行政机关撤销权的需要，同时，针对不同的情形设定不同的撤销期限，即将行政行为区分为授益行政行为和干预行政行为，将撤销发生的事由分为因相对人过错和因行政机关过错，行为性质和撤销发生事由将决定行为撤销的时限。具体如下：
    
    第一，对于干预行政行为，行政机关任何时候发现有可撤消事由，都可依职权将其撤销。相对人也可在任何时候申请行政机关将其撤销，若是由于行政机关的过错而造成对相对人的利益损害，行政机关应主动给予赔偿；若是部分由于相对人的过错造成，行政机关和相对人共同分担责任；若完全由于相对人故意地欺诈、隐瞒、胁迫等原因造成，由相对人单方承担因此造成的损失。
    
    第二，对于授益行政行为，基于依法行政原则，行政机关在发现存在可撤消事由时，也可依职权将其予以撤销，其他利益相关人也可申请行政机关将其予以撤销。
    
    对于依申请的行政行为撤销，相关人应在知道或应当知道撤销事由之日起两年内予以申请，超出此期限，其撤销请求权消灭。这主要是为了鼓励群众对授益行为进行监督，尽可能地纠正违法授益行政行为。
    
    对于依职权的撤销权，涉及到相对人的信赖保护利益，若是相对人对该授益行政行为所带来的利益具有合理的期待理由，行政机关应在其作出该授益行政行为之日起两年内予以撤销，若是对相对人的信赖保护造成重大的损害，可将授益行政行为先前所带来的利益进行抵补，若利益更多，不再追究行政机关的责任且剩余利益归相对人，若损失更大，行政机关应补偿至损益相抵，两年内未予以撤销，维持行政行为的现状，保护相对人的合理期待；若行政机关的授益行政行为系相对人的欺诈、胁迫或贿赂等原因而作出，即相对人对该行政行为所导致的利益本不该有合理信赖，行政机关应该在行政行为作出之日起十年内予以撤销，超过十年，将维持该行政行为的现状。这主要是从保护社会秩序的安定性角度出发，因为超过十年，社会关系在一定程度上趋于稳定，且若行政机关在十年内尚未发现该行政行为存在的瑕疵，则其自身执法也存在若干问题，若无期限地、也即永久地使过错相对人遭受行政行为被撤销的风险，将不利于社会的稳定，且有过于苛刻之嫌，这也是借鉴刑法有关追诉期限的规定，刑法尚且如此保护被追诉人的利益和社会的稳定，更何况行政法？
    
    总之，行政程序法中有关行政行为撤销时限的规定应详实完备，同时既要借鉴相关国家成熟的立法例，又要充分考虑我国行政法发展的特殊国情和我国行政法的特殊精神；在规定具体的期限时，既要最大程度上保护相对人的利益，维护社会秩序的安定，又要保证行政机关能及时地纠正不法行政行为，贯彻依法行政原则，最大限度地保证行政行为的适法。因此，对于行将制定的行政程序法，有关行政行为撤销时限可作如下规定：
    
    “一、作出行政行为的行政机关或其上级机关可依职权或相关人的申请，对存在可撤销事由的干预行政行为予以撤销；
    
    二、行政机关对授益行政行为之撤销权自行为作出之日起两年内行使；但若由于相对人的欺诈、胁迫或贿赂等原因造成行政行为可撤销，行政机关撤销权应在自行为作出之日起十年内行使。
    
    行政相关人授益行政行为撤销权自知道或应当知道撤销事由之日起两年后消灭。”
    
    
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    [1] 参见《法制日报》2006年5月19日。
    
    [2] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第220页。
    
    [3] 从《行政处罚法》第五条可推断出该处罚目的。第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或其他组织自觉守法。
    
    [4] 《行政处罚法》第八条。
    
    [5] 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第223页。
    
    [6] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第161页。
    
    [7]〔日〕室井力主编，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第105页。
    
    [8] 应松年主编：《行政法新论》，中国方正出版社1999年版，第196页。
    
    [9] 叶必丰著：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第181页。
    
    [10] 参见《德国联邦行政程序法》第四十八条第四项之规定。
    
    [11] 参见《台湾行政程序法》第一百二十一条第一项之规定。
    
    [12] 参见许宗力，“行政处分”，翁岳生编《行政法》，中国法制出版社2000年版，第722页。
    
    [13] 《行政许可法》第六十九条规定了五种情形下行政机关可以撤销该行政许可和应当撤销行政许可的一种情形。
    
    [14] 孙国华、朱景文主编：《法理学》，中国人民大学出版社2004年版，第368页。
    
    [15] 胡建淼、章剑生：论行政程序立法及行政程序法的基本原则，载《浙江社会科学》1997年第6期。