论欧共体班轮公会竞争豁免规则及其最新发展——从对欧共体第4056/86号规则审查的角度

内容提要：由于海运领域的特殊特点，给予班轮公会竞争法上的反垄断豁免是一种传统做法，欧共体第4056/86号规则就对这种做法进行了立法上的肯定，根据该规则第3条给予班轮公会的协议、决定和协同一致行为种类豁免，并且已经实行了超过15年，近年来随着世界海运局势的变化，对班轮公会享有的豁免也有了许多质疑的声音，欧共体也向共同体内海运业界发出咨询文件，对第4056/86号规则进行审查，目前最新的成果是公布了白皮书，认为班轮公会享有种类豁免的经济基础并不存在。本文将通过阐述第4056/86号规则的内容及对其审查的最新发展，尝试提出欧共体班轮公会政策的发展趋势以及对中国的借鉴意义。
    关键词：海运竞争 班轮公会 第4056/86号规则 竞争豁免
    
    
    一、欧共体海运竞争规则概述
    
    
    始于2001底针对中国货主收取码头作业费（THC）的事件引起轩然大波，引起人们对这起事件的深层次思考，应该认为，其本质上应该属于海运领域竞争豁免的特殊制度，在这方面立法最为完善的当属欧共体，因此对欧共体在海运竞争方面的立法及其最新发展进行研究，对于我国应对此领域问题如何处理可以有更好的借鉴意义。欧共体对于共同体内市场竞争的规定主要是规定在欧共体条约的第81条和第82条中[1]，这是各个领域细化竞争具体规则的根本依据。但是这两条竞争法规定并不调整运输领域的竞争秩序，直到1968年欧共体才通过第1017/68号规则[2]，以规则（Regulation）的方式在铁路、公路和内水运输中适用竞争法规则，从而调整运输领域的竞争秩序。但是海运领域一直到1986年通过的第4056/86号规则才真正适用，该规则将竞争法规则适用于海上运输，到2000年欧共体通过823/2000号规则[3]将欧共体条约第81条第3款适用于班轮联营体，这两个规则是欧共体最主要的海运竞争实体规则，前者为班轮公会的协议、决定与协同一致行为提供种类豁免，后者为班轮联营提供种类豁免；在海运竞争程序规则方面，最主要的规则就是目前现行的1/2003号规则[4]，该规则对此前的第17号规则，第4056/86号规则的程序部分，第823/2000号规则的程序部分都进行了修改，成为现行最主要的海运竞争程序性规则，为实体规则的运作提供了制度性保障。可见欧共体海运竞争涉及的相关法律内容上是比较多的，限于篇幅，本文仅就其中的一个代表性规则，即涉及为班轮公会行为提供豁免的第4056/86号规则的主要内容及其最近审查的发展入手来进行阐述。
    
    二、欧共体第4056/86号规则的主要内容
    
    （一）欧共体第4056/86号规则概述
    
    第4056/86号规则的全称为《关于将欧共体条约第85、86条适用于海上运输实施细则的欧洲经济共同体议会规则》(Council Regulation of EEC Laying Down Detailed Rules for the Application of Articles 85 and 86 of the Treaty to Maritime Transport)[5]，该规则于1986年12月22日通过，1987年7月1日生效，原本共有27条，其中实体性条款为第1-9条，程序性条款为第10-27条，由于上述提到的现行第1/2003号规则已对第4056/86号规则的程序性条款进行了修改，因此现行的第4056/86号规则只有9条了。
    
    导致该规则出台的背景主要包括：1，1986年“Ministere publique V. Asjesa”案 [6]的出现凸现了欧共体缺乏应用于海运上的竞争法规则的现状，是促进该规则产生的直接动因；2，1981—1987年，世界海运总运力下降了8%，而欧共体运力下降了28%[7]，遏止欧共体各国航运业的持续衰退也是制定该规则的原因之一；3，1974年通过的《联合国班轮公会行动守则公约》的内容与《欧共体条约》第81和81条单纯的限制垄断和促进竞争不完全符合，1979年的“Brussels Package”案[8]首次授权成员国批准手册来对班轮公会保留豁免，而更深入的对这二者之间进行权衡还是要通过制定规则来进行。
    
    （二）欧共体第4056/86号规则制定的基础
    
    和一切竞争法实施细则一样，第4056/86号规则的制定基础也是欧共体条约第81和第82条，这两个条款的主要内容是提倡公平竞争，反对垄断。条约第81条[9]规定禁止企业之间阻碍共同市场竞争的协议、决定与协同一致行为，尤其是价格固定协议、限制竞争行为等，这样的行为自始无效，该条规定的第3款规定了豁免条件，如果满足这样的条件则可以享受个别豁免。第82条[10]则针对单方的非竞争行为，规定企业在共同市场内滥用优势地位，影响成员国之间贸易的，这样的行为将被禁止。
    
    具体落实到制定海运竞争规则而言，第81条第3款构成了海运竞争规则豁免制度的法律基础，这样的豁免当然也应以第1款规定的航运企业之间的协议、决定与协商一致行为为限，同时，豁免也缓和了第1款规定的严格禁止的刚性，授予欧洲法院在审查案件中作为判断个案的具体标准，可以说是欧共体海运竞争制度豁免的“安全阀”[11]。欧共体竞争法律体系中的豁免制度总体上可以分为个别豁免（individual exemptions）与种类豁免（block exemptions），对任何领域中针对个别豁免的审查都可以直接以第81条第3款作为判断根据，无须单独制定规范性文件；而要对一个领域的行为给予种类豁免则需要制定专门的规则，如下文将要阐述的针对班轮公会协调定价提供种类豁免制定的第4056/86号规则。此外，根据第82条航运企业的单方限制竞争行为同样也被禁止。
    
    （三）欧共体第4056/86号规则的具体规定
    
    正如上述提到的，个别豁免可以通过第81条第3款直接作为判断依据，但是在具体的领域提供种类豁免，则需制定具体的规则，第4056/86就为班轮公会协调定价提供了种类豁免。至于班轮公会为何能够享受竞争豁免，具有经济学、法学和航运上特殊性的诸多原因，如班轮公会的性质国际卡特尔所决定其必然滥用垄断地位，其在确保提供可靠海运服务方面功不可没等等，因此给予班轮公会一定的豁免成为各国的通行做法，联合国的《班轮公会行动守则公约》就包含了这样的内容，但是这并非本文所要讨论的主题，本文仅对欧共体就该问题的现行规则具体规定及其最新发展来进行阐述，探讨其存在的合理性与在当今所面临的挑战。
    
    第4056/86号规则的第1条规定了本规则的适用范围，即适用于进出欧共体一个或多个港口的国际海上运输与仅适用于班轮运输。成员国境内的海上运输、不定期船运输等都不适用本规则。而规则具体规定的内容包括技术协议豁免，种类豁免以及享受该豁免的条件、排除等。
    
    正如《欧共体条约》第81条第1款所规定的对一定范围的协议、决定和协同一致行为进行限制，但是如果一味对所有的协议、决定和协同一致行为进行僵化禁止的话，将不利于班轮运输技术水平提高和促进合作，因此第4056/86号规则的第2条就规定了一部分技术协议的豁免[12]。这种获得豁免的协议、决定和协同一致行为范围主要是具有达到技术进步和促进合作的作用。从第3条开始就是对班轮公会给予种类豁免的规定，这也是本规则的主要目的所在，第3条是关于承运人之间关于经营定期海上运输服务协议的豁免[13]，从规定条文的内容上看，基本上班轮公会所有的主要业务都已经包含在豁免的范围之内[14]，但是，从欧共体司法实践上看还是有着严格的限制[15]，首先，欧共体将适格的班轮公会之间的协议、决定和协同一致行为严格限制在公会内部成员之间；其次，这种内部的协议、决定和协同一致行为限于以确定运费或运费条件为其主要内容，即协调海运运输价格的行为；再次，可以豁免的协定运费或运费条件限于船舶在起运港起锚后至目的港下锚时止在海上运送货物期间对货物收取的服务费用。同时为了保证第3条的条款不被滥用，规则第4条与第5条就紧接着规定了豁免的条件与附加义务，享受豁免的条件是这些协议、决定或协商一致行为不应在共同市场内就相同货物的运输，根据货物产地国或目的地，或货物的装卸港适用不同的费率或条件，从而对特定码头、运输业者或承运人造成损害，除非这种不同费率或条件被合理证明是经济的；任何此类协议或决定的部分与前款规定不符的自动无效；享受豁免的附加义务包括与运输使用人就纠纷的解决进行磋商、尊重运输使用人对运费未包括的内陆运输和港口服务的提供者进行选择的权利、提供运价本、向委员会通报纠纷解决的结果等。当如果班轮公会的协议、决定或协商一致行为不符合上述要求时，将可以根据规则的第7条对已经取得的豁免进行撤消，委员会可以采取的方式包括建议（Recommendations）以及当建议不起作用时作出决定（Decisions），这条规定比较原则，并且随着第1/2003号规则的生效，对种类豁免进行撤消的程序有了更加细化的规定。
    
    
    三、对欧共体第4056/86号规则的审查
    
    
    给予班轮公会竞争上的豁免是一种传统的做法，在欧共体也已经通过的第4056/86号等一系列规则对此进行了规定，而该规则也已经延续了超过15年。过去的15年里世界海运局势发生了巨大的发展和变化[16]，如托运人协会在班轮市场上的作用日益重要，极大地限制了班轮公会的垄断运营；许多国家纷纷加强鼓励竞争和限制垄断的政策法规制定；集装箱运输的快速发展与新航线的大量开辟使得以现代化船队和优质服务为标志的独立承运人已成为班轮公会不可逾越的强大竞争对手；班轮公司之间的其他合作形式如协商协议组织、联营体、战略联盟等正逐渐取代公会的传统作用；公会成员独立订立服务协议从内部瓦解了公会体制等，这些局势的变化都使得这样的班轮公会豁免规则也受到了一定的挑战。而2002 年12 月欧共体决定启动关于第4056/ 86 号规则的评议程序，以决定继续保留、取消还是修改该规则确立的班轮公会豁免政策，表明欧共体率先走出对这一制度的改革的步伐。
    
    2003年3月欧共体向海运业界公布了关于审查第4056/86号规则的咨询文件（consultation paper），咨询文件首先介绍了规则的出台背景与规定的内容之后，指出了对规则进行审查的必要性，由于规则并没有规定一条审查的条款，以至于在班轮公会的种类豁免生效达超过15年之后仍然没有一次全面的审查，这种必要性还体现在欧共体的主要贸易伙伴如美国、澳大利亚、加拿大、日本等国都纷纷对本国的班轮公会豁免政策进行了审查，国际组织如经济与合作发展组织OECD也公布了《班轮运输竞争政策》、《班轮运输共同政策理事会建议》、《提高竞争规则适用于国际班轮运输的相容性》和《国际海运业的管制问题》等一系列以放松管制，取消国际班轮运输业的反垄断豁免为指导思想的报告。咨询文件提出与公会豁免有关的主要问题是：第一，在目前市场环境下，班轮公会是否仍然享有固定运价、调节运力供给和市场整体豁免的合理性？保留还是取消整体豁免成为规则评议的首要问题。第二，如果前一个问题的答案是否定的，那么是否有必要制定其他的法律允许班轮公司从事除联营体和战略联盟以外的其他形式的合作？
    
    至截止时间2003年6月3日，委员会共收到36份提交资料，包括承运人8份、托运人5份、货运代理人5份、成员国14份、消费者团体1份，其他3份，其后于2003年12月4日召开了由代表货方的欧洲托运人理事会（European Shippers’Council）和代表船方的欧洲班轮事务协会(European Liner Affairs Association，ELAA) 参加的公开听证会，双方都提出了己方主张的意见，并于2004年形成讨论文件（Discussion Paper）交顾问委员会讨论。到目前为止，欧共体对第4056/86号规则审查的最近成果是2004年10月13日公布的白皮书[17]，但是并未进入真正立法阶段，尽管如此，对欧共体海运竞争法的发展方向还是可以通过对白皮书的分析来进行把握。
    
    白皮书开篇道明自身的目的是要表明海上运输竞争领域的发展方向，特别是分析了是否要保持、修改或废止目前适用的第4056/86号规则。具体对第4056/86号规则的审查产生了5个问题，白皮书对这5个问题都进行了详细的分析并做出了结论[18]：
    
    （1）在目前的市场情况下，给予班轮公会固定费率、供应和市场规则的类别豁免，根据欧共体条约第81条第3款是否仍然正当？根据上文已引的条约第81条第3款，享受竞争豁免的条件可以归纳为四个：1）协议、决定与协同一致行为必须有助于有助于改进生产或者产品销售，或者有助于促进技术或经济进步（效率）；2）消费者必须公平地分享相当程度的利益（传递）；3）限制必须是对于达到上述目标是不可缺少的（不可缺少性）；4）在所涉及产品的实质部分内，协议、决定或协同一致行为不能提供各方排除竞争的可能性（不排除竞争）。欧共体从咨询中可以发现，没有确定的经济性证据证明班轮公会获得固定运价、供应和市场规则豁免能够仍然正当的满足上述的四个条件。
    
    （2）如果不正当，那么是否有必要制定其他的法律允许班轮公司从事除联营体和战略联盟以外的其他形式的合作？委员会是否打算用不同的适用于进出欧共体航线的班轮运输服务的法律文件来替代种类豁免？委员会将评估来自业界的相关建议和来自那些支持通过适当的法律文件在班轮公司之间采用替代的合作框架的人的意见。ELAA已经提出了关于该框架的具体建议，在对这些建议提出看法之前，委员会将邀请感兴趣的第三方提交它们的评论并提供其他供选择的想法。
    
    （3）将不定期船服务和沿海运输排除在第1/2003 号规则中的竞争实施规则适用范围之外是否仍然正当？根据第1/2003 号规则的第32条（a）和（b），第4056/86号规则第1条第3款（a）定义的国际不定期船服务和第4056/86号规则第1条第2款所说的只发生在同一个国家港口之间的海上运输服务（沿海运输）被排除在共同体竞争实施规则之外。在咨询中各方都没有提出可信的正当理由来证明这些服务需要适用不同的实施规则。
    
    （4）是否有有效的理由在第4056/86号规则中保留纯技术协议的特殊例外？第4056/86号规则的第2 条允许海上运输提供者缔结以改进技术或合作为唯一目的和效果的协议，这种协议不受条约第81条第1款的调整，该条规定的内容已在上述提及，这种已被欧洲法院所肯定的技术协议的特殊例外，只是申报性的，因此白皮书提议废止这个条款，如同早些时候理事会在航空运输领域废止技术协议。
    
    （5）是否有有效的理由在第4056/86号规则中保留法律冲突条款？第4056/86号规则第9 条规定了一个程序，当在适用规则会与第三国法律相冲突时，应适用该程序。过去没有产生过法律冲突，并且即使对班轮公会的类别豁免全部废止也不可能产生。因此保留这个条款已经没有正当的理由。
    
    最后，白皮书建议采取下列行动：（1）考虑废止目前适用的第4056/86 号规则的实质性条款，特别是班轮公会的类别豁免和技术协议的例外；（2）检查需要哪种类型的文件来替代第4056/86 号规则，并考虑在全球范围内欧共体班轮运输业的竞争地位，在该方面提出适当的建议；（3）根据从感兴趣的第三方收到的评论和业界或其他感兴趣的各方可能做出的提议，仔细审视本文件中介绍的ELAA 提议；（4）建议修改第1/2003号规则，删除目前对不定期船服务和沿海运输排除在外的规定；（5）仔细考虑目前是否有理由保留冲突法条款。
    
    
    四、欧共体班轮公会竞争豁免规则发展前瞻及其对中国的启示
    
    
    虽然白皮书列举了5个关于第4056/86号规则的问题，但是欧共体班轮公会政策未来发展的核心是第1个即种类豁免的存留问题。根据白皮书的分析，公会继续存在的合理性已逐渐丧失，欧共体取消第4056/86号规则规定的种类豁免的可能性非常大[19]。白皮书并没有涉及到欧共体取消公会豁免制度后可能给目前各国班轮管制制度带来冲击的问题，通常认为，虽然公会豁免制度已遭到了各方面的质疑，但是各国目前仍然保留该古老制度，没有哪一个国家或国际组织首先做出取消公会豁免的决定，以免对本国海运造成不利影响，因此不敢第一个吃螃蟹。但是，就欧共体来说，取消公会豁免的消极后果不一定非常明显，毕竟公会的影响力在各主要航线上正逐渐处于下降的态势。
    
    对这样的内容以及发展趋势对我国而言无疑有着重要的意义，我国的海运竞争规则立法仍不完善，对于班轮公会的规定更加缺乏，在立法先天不足之下，无论对于船方还是货方根本就没有一个根本的立法基础来维护自身的权益（如前文提及的THC事件无论哪方主张权益都至少需要法律依据）。目前我国现行的《中华人民共和国国际海运条例》涉及班轮公会规则存在着以下不足：（1）没有定义目前已经存在的各种航运垄断组织；（2）没有规定国际航运垄断组织的信息披露义务；（3）对托运人的利益保护还很不够；（4）没有统一的执法机构，等等。除了适用这个专门规则之外，涉及班轮公会等海运竞争事项的法律还可以适用上位的《中华人民共和国反不正当竞争法》，但是这同时也面临着不能针对海运领域特殊性的问题。因此，对于我国包括班轮公会在内的海运竞争立法要从上位制定更有针对性的“反垄断法”，下位也要制定更为具体的“航运法”，内容上欧共体对班轮公会的最新趋势也值得考虑，如果欧共体取消了公会的反垄断豁免，相信会有更多的其他国家效法欧共体，国际班轮运输将基本上由市场机制来配置资源，而不是由班轮公会等国际航运协议组织起主导作用，所以对我国目前的“航运法”草案中依照传统惯例授予班轮公会反垄断豁免的规则也应当重新考量。
    
    
    参考资料：
    
    1，於世成：《论共同体的海运竞争法》，载《中国海商法年刊》1994年
    
    2，张琳：《欧共体的海运竞争政策》，载《海商法研究》第11辑，法律出版社2004年10月版
    
    3，郏丙贵、王学锋：《欧盟国际海运反垄断豁免制度发展趋势前瞻》，载《中国海洋大学学报》(社会科学版)2005年第4期
    
    4，郏丙贵、王学锋：《论欧盟国际海运竞争法中监管制度的最新发展》，载《中国海洋大学学报》(社会科学版)2004年第1期
    
    5，欧洲联盟网站http://europa.eu.int/
    
    
    --------------------------------------------------------------------------------
    
    [1] 1992年，欧共体成立后，《欧共体条约》进行了整理并重新编号，现在的关于竞争法的条款第81条和第82条为以前的第85条和第86条，但是内容没有变化，本文除注明外，所引用的《欧共体条约》条文均为新版本序列号
    
    [2] O.J. [1968] Spec.Ed.302. Council Regulation 1017/68 applying rules of competition to transport by rail，road and inland waterway
    
    [3] O.J.L 100，20/04/2000 Commission Regulation 823/2000 on the application of Article 81(3) of the treaty to certain categories of agreements，decisions and concerted practices between liner shipping companies(consortia)
    
    [4] O.J.L. 001，04/01/2003 Council Regulation (EC) No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on the competition laid down in Article 81 and 82 of the Treaty
    
    [5] O.J. [1986] L378/4，现为第81条与第82条
    
    [6] Joint cases 209-213/84，Ministere publique V. Asjes，30 April 1986，ECR1986.1425
    
    [7] Chapter 2”A commercial overview of shipping in the EC”，EC Shipping，LLP 1992
    
    [8] Council Regulation 954/79， OJ L 121， 17.05.1979 p. 1.
    
    [9]《欧共体条约》第81条（前第85条）：
    
    “1，以下行为将被认为是与共同市场不符而被禁止：企业之间的一切协议，企业协会的决定与协同一致行为可能影响成员国之间贸易以及具有阻止、限制或者扭曲共同市场竞争的目的或者效果的，特别禁止以下事项：
    
    （a）直接或者间接固定买卖价格或任何其他贸易条件的；
    
    （b）限制或者控制生产、市场、技术发展或者投资的；
    
    （c）分享市场或者货源的；
    
    （d）在与其他交易方在相同交易下适用不同的条件，因此置其于竞争的不利地位；
    
    （e）要求对方当事人接受本质上或者根据商业惯例与该合同没有联系的附加义务，作为缔结合同的条件。
    
    2，根据本条被禁止的任何协议或者决定将自始无效。
    
    3，第1款规定的内容在如下情形将不适用：
    
    -企业之间任何的协议或协议类型；
    
    -企业协会之间任何的决定或决定类型；
    
    -任何协同一致行为或协同一致行为类型，
    
    有助于改进生产或者产品销售、或促进技术或经济进步，同时使得消费者公平地分享相当程度的利益，并且：
    
    （a）企业为达到这些目的所受有关限制是不可缺少的；
    
    （b）在所涉及产品的实质部分内，有关企业没有可能排除竞争的。”
    
    [10] 《欧共体条约》第82条（前第86条）：
    
    “任何被一个或者多个企业对在其共同市场内或者在一个实质部分的优势地位的滥用行为，可能影响成员国之间贸易的，将被认为与共同市场不相符而被禁止。
    
    此种滥用行为特别包含于：
    
    （a）直接或者间接地实行不公平买卖价格或任何其他不公平贸易条件的；
    
    （b）限制生产、市场 或技术发展，损害消费者利益的；
    
    （c）在与其他交易方在相同交易下适用不同的条件，因此置其于竞争的不利地位；
    
    （d）要求对方当事人接受本质上或者根据商业惯例与该合同没有联系的附加义务，作为缔结合同的条件。”
    
    [11] 张琳：《欧共体的海运竞争政策》，载《海商法研究》第11辑，法律出版社2004年10月版，第168页
    
    [12] 第4056/86号规则第2条：
    
    “ 技术协议
    
    1，规定在条约第85条第1款的限制的，不适用于其唯一目的与效果是依靠以下的协作达到技术进步的协议、决定与协同一致行为：
    
    （a）引进或者统一适用关于船舶或者其他运输工具、设备、供应或者固定装置的标准或者类型；
    
    （b）为经营运输服务交换或者联营船舶、船容或舱位，或者其他运输工具、船员、设备或者固定装置；
    
    （c）组织与实施连续或辅助性海商运输作业，以及制定或适用这种作业的运价与条件；
    
    （d）协调关联航线的运输时间表；（e）集中分散的货源；
    
    （f）制定或适用与制约运费结构与条件有关的统一规则。
    
    2，委员会在必要时，向议会提交规定在第一款的列表的修改建议。”
    
    [13] 第4056/86号规则第3条：
    
    “承运人之间关于经营定期海上运输服务协议的豁免
    
    当以确定运价和条件为目的，并视情况以以下一项或多项为目的，一个或多个班轮公会的成员的协议、决定或协商一致行为，不受条约第85条第1款限制的制约：
    
    （a）协调航行时间表，船舶抵离港日期；（b）确定船舶抵离港的周期；
    
    （c）协调或分配班轮公会成员间的船舶抵离港；（d）规定每一成员提供货载的能力；
    
    （e）分配成员之间的货物与收益。”
    
    [14] 於世成：《论共同体的海运竞争法》，载《中国海商法年刊》1994年，第285页
    
    [15] 参见注11，第187-190页
    
    [16] 参见Consultation Paper on the Review of Coucil Regulation (EEC) NO 4056/86 Laying Down Detailed Rules for the Application of Articles81 and 82 of the Treaty to Maritime Transport 1.4.1 p.7 下载于http://europa.eu.int/comm/competition/antitrust/legislation/maritime/en.pdf
    
    [17] WHITE PAPER on the review of Regulation 4056/86， applying the EC competition rules to maritime transport，Commission programme [2003/COMP/18]，下载自http://europa.eu.int/comm/competition/antitrust/others/maritime/review/en.pdf
    
    [18] 关于白皮书相关的内容，本文参考了载于《中国远洋航务公告》2005年第4期第47-50页的中文翻译
    
    [19] 郏丙贵、王学锋：《欧盟国际海运反垄断豁免制度发展趋势前瞻》，载《中国海洋大学学报》(社会科学版)2005年第4期，第22页