关于人民陪审制度存在的若干问题与对策思考

２００５年５月１日，全国人民代表大会常务委员会颁布的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）正式实施。该《决定》的实施，是对人民法院组织法的具体完善，它通过立法的形式，实现了人民陪审员与法官“同权”，这对于完善和改革我国审判制度将会产生重大而深远的影响。但是，由于现阶段人民陪审员制度中的一些配套制度还没跟上，如对人民陪审员参与庭审发挥作用就还缺乏具体操作规范等，导致在审判实践中还存在一些问题，还需要在实践中不断总结完善。现笔者结合法院实际，就人民陪审员制度实施过程中遇到的问题及对策谈一点浅见。

    一、存在的问题

    人民陪审员制度是人民法院在审判案件过程中，由人民陪审员参加组成合议庭进行案件的审判的制度，它是我国的一项重要的政治制度。但长期以来，由于我国司法界对陪审员制度在认识上存在偏差，导致陪审制的建设并没有得到足够的重视，对陪审员的重要性和职业特点也基本上没有顾及，在此基础上形成的陪审制度不可避免存在诸多弊病，也导致人民陪审员制度实施过程中遇到许多的问题。具体表现在：

    （一）人民陪审员的选任机制还不够健全。根据《决定》规定，人民陪审员是在广泛征求群众意见的基础上经选举产生的，但对人民陪审员的选任程序却未做出明确具体的规定，在选任中对候选人缺乏广泛深入的考察及综合能力的测评，为以后人民陪审员参加庭审、出色地完成陪审任务，发挥人民陪审员在诉讼中的积极作用埋下隐患。

    （二）人民陪审员的社会代表性不够广泛。由于选任过程仓促、时间短，没有成型的经验，经选举产生的人民陪审员的社会代表性还存在一定的局限，人员过于集中在了乡镇村级组织。我们通过对夷陵区人民法院人民陪审员的职业构成进行分析发现，12名人民陪审员均来自乡镇部门和农村村级组织，其中来自村级组织村委会6人，占总人数的50%，乡镇人大政协4人，占总人数的33.3%，乡镇企业1人，占8.3%，来自乡镇农技站1人，占8.3%，虽然人员涵盖了人大、政协、村委会、企业、农业等部门，但均来自乡镇基层组织，象专业和技术领域，特别是区直政府、人大政协以及群团组织等领域方面的人才均没有涉及，这在发挥特长上势必受到限制，在庭审中也不能充分发挥人民陪审员来自群众，了解民情，代表民意，克服法官思维定势，使司法更加贴近民众生活的优势。

    （三）人民陪审员参与庭审发挥作用缺乏具体操作性。我国三大诉讼法及《人民法院组织法》均只原则规定了人民陪审员依法参加法院审判活动，同法官享有同等的权利地位，但未加以具体的区分。在审判实践中，人民陪审员往往由于业务水平的限制，无法对案件形成独到的法律见解，庭审活动还是由法官具体安排，往往由审判长或主审案件的法官一个人唱“独角戏”，自始至终包揽整个庭审过程，难以调动人民陪审员参与庭审的积极性。这种“陪而不审”、“审而不议”、“拉来凑数”现象的存在，必然导致庭审方式单一，合议庭的整体职能难以真正发挥，也违背了人民陪审员制度的初衷。

    （四）人民陪审员保障制度不健全导致自身参与意识不强。在当前社会经济条件下，人民陪审员的保障制度还不够健全。如在身份保障方面，人民陪审员的地位和待遇都比较低。《人民法院组织法》第39条规定：“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给以适当的补助。”这在原则上将人民陪审员的工作义务化，不利于陪审员参与审理案件的积极性。在任职保障方面，由于陪审员在执行职务期间，行使国家审判权，但目前，在陪审员的人身财产等任职保障方面，尚无具体的规定和可操作行的程序，以至于在不少陪审员参与审理案件受到严重的干涉，当人身、财产受到严重侵犯时权利得不到应有的救济。此外，当前社会公众对人民陪审员的认识也不足，再加上一些人民陪审员本身素质参差不齐，其法律知识不深，对审判制度不了解，参与意识也不够强，不能认识到被选任为人民陪审员后应承担的责任，把执行陪审工作当作应当依法行使的权利和义务，对陪审工作持无所谓的态度，直接使法院的审判工作受到影响。

    （五）人民陪审员的监督约束机制还缺乏具体措施。我国《人民法院组织法》第38条第2款规定，人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的合议庭组成人员，同审判员有同等的权利。这些权利一方面使人民陪审员依法决定案件的审判结果，同时也意味着人民陪审员应当按照法定的时间参与庭审、合议并对出现的错案承担相应的责任，但目前对陪审员的工作纪律及错案追究制度还没有完全规范化，对人民陪审员的监督制约制度以及奖励惩处机制还存不足和缺陷，对人民陪审员无故不参与庭审及造成错案如何具体追究责任尚无明确的法律规定。这样难免出现一些不尽人意的问题，影响司法公正与审判效率，到时将会直接影响法院自身的形象。

    二、基本对策

    在新的时期，我们如何在实践中不断把《决定》学习好、领会好，在实际工作中贯彻好；如何通过对人民陪审员制度的完善，来充分调动人民陪审员的工作积极性，发挥他们的积极作用。这是我们需要认真解决的问题。笔者认为，当前，我们应在坚持以司法公正、司法民主、司法监督为指导原则的前提条件下，着重做好以下几项工作。

    （一）强化教育培训，不断提高人民陪审员的执业能力。在当前社会瞬息万变，法律不断更新的现实情况下，为了促进人民陪审员角色的转换，熟悉审判工作运行规律，尽快适应审判工作的需要，人民法院有必要强化对人民陪审员法律知识的培训，有必要对人民陪审员进行不间断的信息联络，从而不断提高人民陪审员的执业能力。其一，要搞好任职前培训。人民法院要对人民陪审员进行任职前培训。比如组织陪审员观摩庭审，由陪审员观摩该院法官办案的全过程，学习驾驭庭审、分析案件的能力，增加陪审员的实践感知；其二，要强化业务培训。作为人民法院来说，要积极组织陪审员参加由上级法院组织的业务培训。如每年向陪审员发放一定的司法信息和办案手册，吸收陪审员作为法官业余学校的学员，邀请陪审员参加对某些新型案例的研讨等。其三，要注重庭前引导。为了给陪审员一个庭前准备的过程，在开庭前法官应当把起诉书或起诉状、答辩状送人民陪审员一份，让其了解案件的基本情况或争议焦点。然后由法官引导陪审员熟悉相关法律条文，领会有关法律精神等，使其在审判过程中发挥出更好的作用。

    （二）强化规范管理，细化对人民陪审员参加案件审理的具体程序。根据最高人民法院《关于人民陪审员管理办法（试行）》第2条第1款、第3条第2款的规定，基层法院应设立人民陪审员工作指导小组，指导人民陪审员的管理工作，同时在政治处和立案庭指定专人，分别来负责人民陪审员的人事管理工作和参加审判活动的日常管理工作。对人民陪审员的管理工作，现阶段，据笔者了解，各县市法院对陪审员的管理做法比较一致的是，人事管理基本上由政治处负责，但对如何确定陪审员参加案件审理、如何通知其参加等做法不一。笔者认为，对人民陪审员的管理，应该分为三个方面进行：其一，陪审员的选任、培训、考评、奖励、惩诫、免职等人事管理工作应由各法院政治处负责与当地人大、司法行政机关等部门联合开展。其二，确定陪审员参加案件审理，应该由立案庭负责。立案庭在受理案件后，根据《决定》第2条规定的两种情况，拟确定人民陪审员参加案件审理的，报分管院长审批决定后，在作出排期开庭之前，按照一定程序确定人民陪审员参加合议庭。其三，陪审员参加审判活动而支出的交通、就餐等费用报销及无固定收入的人民陪审员的补助费发放事宜，由各业务庭、立案庭和财务室共同审核、办理。具体做法是，由人民陪审员填写参加案件审判旅差费报销单或补助费领款单，交业务庭长证明、立案庭核实后，交法院财务室审核、主管财务的院领导批准报销。

    （三）强化制度约束，确保人民陪审员依法履行职责。人民陪审员任命后，人民法院需进一步完善人民陪审员的管理机制，强化制度约束，确保人民陪审员依法履行职责。而如何进行制度约束，确保人其依法履行职责呢？一方面，要建立健全人民陪审员考核约束机制。在目前对人民陪审员还无相关管理考核制度规定的情况下，人民法院应当同人大协商制定专门制度考核约束人民陪审员的工作，对无故推脱不参加庭审的人民陪审员及其妨碍陪审工作的单位，采取相应的措施予以约束。人大还应当对每个人民陪审员在任期内完成的陪审工作进行量化，每年对人民陪审员的工作进行综合测评，届满后由人大进行综合考核，将考核结果备案，作为下次推荐人民陪审员候选人时的参考。另一方面，对陪审员要实行单独序列考核管理。笔者认为，法院应成立人民陪审员办公室，可以考虑由基层人民法院政治处主任兼任人民陪审员办公室主任，由政治处来负责陪审员工作的联络、协调和考核工作。具体方法是，人民陪审员办公室会同各审判业务部门采取日常考核与年终考核相结合的方式，对陪审员的思想品德、工作态度、审判纪律、审判作风、陪审工作实绩等情况进行考核，并为每名陪审员建立业绩考核档案，将陪审员履行职责、年度考核、奖惩等情况记录在案，作为年终表彰奖励和是否决定继续提请任命的重要依据。每年年终，人民陪审员办公室应会同当地司法行政机关对陪审员履行工作职责情况进行总结，对每位人民陪审员工作表现作出鉴定，对表现突出的，应采取适当方式予以表彰。对鉴定、表彰决定等应抄送当地人大常委会、所在单位及其本人。这样既便于考核和管理，又有利于确保人民陪审员依法履行职责，充分发挥人民陪审员的作用。

    （四）强化宣传引导，充分调动人民陪审员的职业荣誉感和责任感。今年5月1日正式施行的《决定》，从人民陪审员的选拔条件、任免程序、考核培训、管理表彰、经费保障上都作了较详细规定。这对改革过去“陪而不审”、“拉来凑数”，名义上合议庭审理，实则审判长说了算的局面都起到了一定的遏制作用。因此，我们一定要通过报刊、广播电视等新闻媒体，加强对人民陪审员制度的宣传，把《决定》学习好、领会好，在实际工作中贯彻好。同时，为了充分调动人民陪审员积极性，对被任命的人民陪审员名单应在相关媒介上登报通告，晓喻社会，增强人民陪审员的荣誉感和责任感；此外，通过在合议庭讨论案件时给于其充分的尊重，切实落实少数服从多数原则；并邀请人民陪审员参与案件调查、阅卷等方式激励其强化职能，以充分发挥和调动人民陪审员的主观能动性。

    （五）强化硬件投入，为人民陪审员创造良好的工作环境。现阶段，要充分发挥人民陪审员的作用，就必须给人民陪审员创造良好的工作、学习环境。而创造好的环境的最佳办法就是加大硬件投入。比如要为人民陪审员安排专门办公室，有条件的还可在办公室里安装空调、配置微机、程控电话等硬件设施。每年为人民陪审员购买笔记本、法律汇编、培训书籍等学习资料，从而方便人民陪审员研究学习法律法规。与此同时，人民法院在编报年度业务经费预算时，应该加入人民陪审员工作的业务经费开支，及时向同级财政部门申报，并进行单独列支、单独管理、专款专用。这在《决定》和最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》中都有相关规定，一定要不折不扣地认真贯彻落实并执行。我们只有不断加强软硬件投入，为人民陪审员创造一个良好的工作、学习环境，才能调动人民陪审员参与执行陪审职务的积极性，在构建和谐夷陵中发挥出更大的作用。

    作者单位：湖北省宜昌市夷陵区人民法院

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