权力者的责任
——从违法责任追究的方式上重新审视“江苏铁本案”的历史价值
权力者的责任
——从违法责任追究的方式上重新审视“江苏铁本案”的历史价值
一， 值得我们共同思考的问题。
在时隔一年多之后重新审视关于“江苏铁本案”的案件发展过程及对本案的责任追究方式，经过仔细思考笔者认为在建设法治社会的大背景下政府工作人员甚至于政府的主要领导成员在履职过程中出现违法行为，其主观恶性、造成的社会不良影响、危害后果都要比普通主体的违法行为要大也更为严重，而在追究责任的过程中，对于违法履职的政府工作人员和官员们仅仅采取针对其行政责任和政治责任的责任追究方式是不够妥当和值得商榷的。
在讨论案件的处理方式之前，我们有必要对本案的发生及其发展过程进行简要的回顾。就本案的发生及事件影响的不断扩大，简直令人屝疑所思！在中央三令五申要规范和整顿钢铁业建设、生产秩序的前提下，2002年5月以来江苏铁本公司法人代表戴国芳为了实现其个人的所谓“想做点事”的想法，通过先后成立7家合资（独资）公司，把一个占地过万亩的大项目化整为零，拆分为22个项目向有关部门报批。在此过程中，江苏省和常州市、扬中市等相关部门先后越权、违规审批了铁本公司的建设项目和用地手续，导致企业在违规、违法之路上取得一张又一张“通行证”甚至直接促使案件事态的扩大。细究本案，作为一级政权的地方政府和相关的各级职能部门在履行自身的法定职责、规范自身管理行为、监督行政相对人的行为、模范遵守法律上都存在严重的有法不依、执法不严的问题！
作为一项设计生产能力840万吨、概算总投资105.9亿元人民币的大型钢铁项目①，其从项目立项开始的每一步就应当依法报送国务院审批，在这一点上江苏铁本公司法人代表戴国芳知道，作为管理部门的各相关机构更是通晓其中规定，但是就是明知本级行政机关无权审批、不能审批而通过规避法律的方式，即通过化整为零的办法，将原本需要由国务院一级审批的项目人为地“依据法律”拆分为“自己能够审批的22个小项目”②越权审批。而促成越权审批结果的原因竟然是地方政府为了发展地方经济的需要急于上一些大项目从而带动地方经济的快速、超常规发展！③照这种思路，为了发展经济就可以采取“超常规”模式，就可以先上车后买票，孰不知在是否遵守法律的问题上“超常规”就是超越一般规制，就是超越法律的规定，从行为的本质上说这就是违法行为。任由这样的行为继续存在下去还需要国家的法律何用？依法治国的理念何时才能得到真正实现？作为知法、守法、护法典范的政府机关尚且可以为了发展地方经济的目的采取“超常规”的做法，那么作为国民经济发展基础的企业、个人是否也可以应繁荣市场经济的要求采取相同或相类似的方式实施超越法律规定的行为呢？正所谓正人先正己，当国家的一级政府及其部门连自己都不能保证依法办事的情况下又怎么能够要求它的国民尊重并遵守由该国家所制定的法律呢？国家的公信力和法律的尊严得不到切实的维护，发展经济也只能是一句永远写在纸上的口号！
如果说以发展地方经济而采取“超常规”的方式在客观上达到的纵容企业违法的话，那么在明知项目违规而要求企业进一步扩大建设项目规模的作法就是在变相鼓励企业违法或者说达到鼓励企业违法的同等效果。案件事实证明，江苏铁本公司原来只想在西来桥镇找两个码头，然而在当地政府“你在这边没有工业项目，我不能给你建码头”的条件限制下，铁本公司被迫将原本只需要五百多亩土地的项目扩展到后来三千多亩。政府在其中起到的什么作用明眼人一看便知！我们不妨做一个假设：假如当初铁本公司在码头建设项目立项审批时能够得到当地政府的严令制止，或是在审批时政府能够多站在社会及公众利益的立场上考虑地方经济健康、稳定、持续发展的话，也许这样一个项目就不可能产生，至少不会因为外在因素而逐渐扩大，本案所造成的社会负面影响就不会如此强烈，后果也就不会那么严重。
很明显，政府决定的制定者应当对这一严重后果的产生承担必要的责任；同时作为政府重要组成部分的一些职能部门在本案中反映出的监管滞后、管理不力的问题同样值得我们注意。依据《环境影响评价法》第7条之规定：政府及其相关的部门对土地利用的有关规划应当在编制的过程中组织环境影响评价，未进行环评的，审批机关不予审批。依据法律赋予的职权和义务，作为环境保护职能部门的环保局应当在重大项目开工前对其环境影响进行评估，而在本案中恰恰由于环保监察机关监管的缺失使铁本公司在圈地过程中一路畅通。政府的职能在实践中是通过其各个部门来具体实现的，而在具体实施这些具体职能时一旦部门的监管不到位、具体职能不落实，最终的后果就是使政府管理社会事务的职能落空。
二， 一次次违规、违法行为为何毫无阻碍地发生了？
凡事有因就有果，有果就有因。在铁本案中所暴露的政府违规违法审批、纵容甚至鼓励违法的行为以及相关职能部门不依法履行职责、履行监管职责不到位的行为，从表面上看是对法律的执行问题，认真想来其中包括了许多深层次的原因。
1， 权责不清，导致问责不明。拥有清晰的权、责、利是问责的前提。权责过多集中于政府，政府权责过多集中于一把手的实际情况下，单就某一个官员而言，在“问责”中，具体承担什么责任，是领导责任、直接责任、间接责任，还是其他责任，现在还是粗线条的。同样，该问哪个官员的责？党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任如何确定，还是一个十分棘手的问题。责、权、利不清晰，责任人不清，导致无人为造成的违法后果买单，没有法律后果的追究直接滋长了履职过程中违法行为的产生和泛滥。
2， 在实践中，责任追查主体出于维护社会稳定、淡化事件影响的考虑，对责任官员有所放宽，只注重追究官员的政治责任和行政责任，回避追究官员更深层次的法律责任，而一些地方的司法部门也没能主动介入对官员的责任追究调查工作，使得有责官员的违法行为没有受到应有的惩罚，换言之，有责官员的违法成本远低于其因违法而获得的收益。这样的制度缺陷导致官员们的违法动力大大增加，使得违法行为在某些地区、领域中愈演愈烈。结合江苏铁本案的处理结果来看，④案件所涉项目标的之大、违法占用土地面积之巨、造成失地农民人数之多、社会危害性之深、对社会造成的恶劣影响之广是为数罕见的。但就是针对如此之大的案件，在最终的处理结果中也只有区区八名政府和银行的相关责任人分别受到党纪、政纪处分及组织处理。从这样一个处理结果中不难看出其中很明显地带有防止案件影响扩大、稳定社会情绪的诸多考虑。更让笔者关注的是，在对这仅有的八名案件责任人的处理方式上（责任的追究方式上），也都是以政治、行政责任的承担方式为主，在更深层次的法律责任追究上没有被提及。忽略了法律责任的追究，最大的危害在于使依法治国的大政方针在实际执行中落空，使得规则之治的管理方式遭遇挑战，法律在规范社会生活中本应起到的基础作用得不到充分发挥，降低了法律在人们眼中的公信力，不利于在人们心目中树立法律的权威。
3， 政府的公益性成为了违法官员逃避追究法律责任的天然借口。认真反思本案，为了打破苏锡常的传统说法，总是排名第三的常州急于走上发展地方经济的快车道。为了解决“经济上的结构性矛盾比较突出”的问题，常州极力推进大企业、大项目建设⑤，在此背景下铁本项目迎合了地方政府发展经济的意图或者更明确的说这一项目的实施暗合了某些领导的发展意图。⑥由此，铁本项目在地方政府发展当地经济的客观需求的推动下，在政府片面强调发展地方经济的职能而疏忽了政府监管职责，默许、放任甚至于鼓励铁本项目在违法的道路上越走越远。此时，政府发展经济的公益性成为了某些人包括一些领导干部逃避法律责任的最好借口，而仔细想来地方经济发展了得益的除了国家、集体以外，从某种程度上来说那些默许、放任甚至于鼓励违法项目实施的负有责任的领导干部们获益更大。就从本案分析，如果铁本项目建设成功给常州的国内生产总值将贡献50个亿，显然在政府的政绩项下也会直接增加50个亿。政绩的提高无疑有助于领导干部们的进一步升迁，为他们带来更多的个人利益，哪怕是名誉上的。⑦说到这里就不得不需要首先搞清楚的是：领导干部何时要对自己的行为承担政治、行政责任之外的更深层次的责任？笔者认为，作为一级政府或一个职能部门的领导肩负着发展本地方经济的重任，他们凭借前瞻性的眼光通过科学管理、民主决策和依法行政的方式发展经济并取得成绩，因此而得以升迁作为一种奖励机制不但是应该的而且也是那些为国家和人民做出贡献的公仆们理应得到的；相反，为了发展地方经济就可以置国家法律于不顾，违法立项、违法审批、违法动工建设而各级政府及其职能部门没有及时地履行自己的职权甚至成为了违法项目逐渐扩大的积极推动者，不难看出这个时候政府官员的利益与违法利益联系在了一起，得出结论，如果我们的官员是通过违法的途径来促使经济发展的话，就与政府本身所具有的合法性相违背，此时官员们所追求的就是违法利益，这也就与政府的公益性相冲突，这样情况下法律就有权力刺破公益性质的面纱，对追求违法利益的行为人追究其法律责任。
三， 使每一名违法者都应当承担责任。
在本案中随着违法项目的一次次被扩大、征用土地量的一次次增加致使遭受被剥夺土地的农民人数不断增加、事件的波及面不断增大，案件本身的恶劣影响也在随之扩大，社会危害性也在与日俱增。我们不禁要问政府及相关责任人对这一结果的产生到底应当承担怎样的责任？以何种方式承担责任？又以怎样的程序设置来保证这种责任追究的合法性和公正性？
不妨在明确上述问题之前，将法律规定和实际操作中可能存在的几种责任追究方式（即，行政责任、政治责任和刑事责任）进行对比，试着从中找出问题的答案。
首先，行政责任（内部责任追究）是在追究官员责任中用得最多也最频繁的一种责任追究方式。应该说这种责任追究方式是比较有威慑性的，因为这种责任追究方式直接将官员的自身行为的优劣与其职务的升降挂钩，官员的行为一旦受到追究其个人的利益肯定会受到很大的影响。⑧但是，这种责任追究方式的缺陷也是显而易见的：第一，它是一种自上而下进行责任追究的制度，是一种内部责任追究的方式，其秘密性很强，即使结果向公众公开而责任追究的程序、依据及理由则大多公开地较少甚至没有公开。第二，行政责任的追究导致政府将承担对相对人的赔偿责任，而这一赔偿在范围上是不足的，如精神损害就不赔。同时，行政赔偿要求机关承担责任，这在实践中的可行性是大大受到质疑的，至少任何一个机关都不会轻易愿意承担赔偿责任。第三，这一责任追究方式往往受到运动式治理的限制，针对一些社会违法行为起初并未得到行政机关的重视而只有当前述社会违法行为引起重大社会危害后果时方才得到重视从而才能得到有关部门的管理，这样引起的责任追究往往是一阵一阵地，运动式的治理方式很难达到长效治理的效果。第四，这一责任追究方式缺乏彻底制裁的动力。如果在责任追究的上级部门对所追究之责也有客观存在的未及时发现纠正的过失时（有的，也可能是上级部门同样存在行政不作为之责），在责任追究的过程中被追究责任部门的上级部门势必会手下留情、法外开恩，这样一来在追究责任的程度上就会大打折扣。所以说，行政责任的追究效果是明显的，但它的不足也是客观存在的。
其次，政治责任是通过剥夺和限制官员在政治上进一步发展的权利而使其在行为能力上受到限制和制裁。这一制裁方式与行政制裁方式一样，由于是自上而下推行的问责制，它的秘密性、随意性、不可预测性及人为因素的干扰制约着这一责任追究制度效果的完全发挥。
最后，我们就有必要考虑是否动用刑事责任追究的手段来制裁违法行为。采用刑事责任追究方式的理由如下：1，追究违法官员的个
人责任使其感受到切肤之痛。对严重违法的政府官员追究其刑事责任无疑会使其付出比行政责任、政治责任更大的代价，是其对自己的行为所造成的社会危害的一种补偿，符合刑法中“罪责刑相一致”的原则。2，动用刑事制裁方式具有恐吓的作用，在准备实施违法行为的官员头上又高挂一把利剑，告诉那些胆敢以身试法的官员，他们将要实施的行为或他们的不作为将构成犯罪，他们所面对的处罚可能是最难以承担的刑事责任，使官员们在心理上产生惧怕感，遏制他们的违法欲望。3，在追究责任的程序上，刑事责任追究的程序与民事、行政、政治责任的追究程序相比而言是最为严格的，从而也保证了这一责任的追究结果的公正和公开。4，从现行的法律依据来看，就公务人员的渎职行为在我国的刑法中有专章规定。就江苏铁本案而言，涉案政府官员的行为考虑其主客观要件已经涉嫌违反刑法第三百四十二条⑨、四百一十条之规定⑩构成非法占用耕地罪或是非法批准征用、占用土地罪；非法低价出让国有土地使用权罪。与此同时，在《中华人民共和国土地管理法》的第八十四条中也明确规定了有玩忽职守、滥用职权行为的土地行政主管部门工作人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。⑾
综上所述，在追究违法官员的责任的过程中引入刑事制裁措施不但有现实的必要性而且也有实践中的法律依据和可操作性，在追究责任的程序上也能够得到严格的保障。可以预见，刑事责任追究方式的启用必将有利于遏制类似于江苏铁本案等一类案件的再次发生，有利于防止官员违法现象的发生。只有责任加重了，行政机关及其人员的责任意识才会真正加强起来以更好的履职。这样也正体现出权利义务相一致的原则，使享有巨大权力的政府及其官员在行使职权的过程中充分认识到自身的责任。
江苏铁本案所造成的危害后果和社会为此而付出的代价都是巨大的，我独自静座反思江苏铁本案留给我们的启事，发现本案的历史价值也正在于此。
结语
政府发展地方经济这本身无可非议，但是无论是谁在做任何的事情都必须在法律的规定范围内进行，任何人或组织都没有超越法律的特权。在守法的问题上，负有依法行政责任的政府及其所属各职能部门包括官员应当成为全社会的典范，要树立政府部门违法就是引领犯罪的认识。身为人民眼睛聚焦点上的政府组织应当身先士卒、率先垂范，用合法的方式、通过合法的途径发展经济，不但追求经济数量上的提高而且要达到在经济增长质量上的提升。绝不能用牺牲质量来换取经济数量上一时的增加！同时，官员的言行举止也是社会道德的一面导向镜，不断规范政府官员的行为为社会树立良好的参照，以促使整个社会道德风尚的进步。经过这些努力把有中国特色的社会主义现代化事业建设好、发展好！
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注：
①该数据来自于CCTV频道《新闻调查：“铁本”扩张始末》的报道。
②关于该事件的详情请见CCTV频道《新闻调查：“铁本”扩张始末》的报道。
③详情请见《新闻调查：“铁本”扩张始末》节目中记者与中共常州市委书记范燕青的对话。
④2004.04.28温家宝主持召开国务院常务会议对涉嫌江苏铁本案的八名责任人做出处理决定。
⑤根据《新闻调查：“铁本”扩张始末》的报道，中共常州市委书记范燕青在接受记者采访时曾经说到“我们大企业还偏少一点”。
⑥政府的决策从某种程度上说反映的是政府领导的意图，因此领导有必要对自己的决策不当及在决策过程的违法行为承担必要的责任。
⑦在此有必要特别说明的是，笔者没有针对某一地方政府或某一领导干部的用意，而仅是就事论事针对这样一些问题和客观现状，提出个人的看法和解决问题的设想。
⑧依据现行的《中华人民共和国国家公务员暂行条例》第三十三条和即将生效的《中华人民共和国公务员法》第五十六条的规定：针对公务员的 处分分为，警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
⑨《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”
⑩《中华人民共和国刑法》第四百一十条规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”
⑾《中华人民共和国土地管理法》第八十四条规定：“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”
