浅谈悬赏通告的法律性质及公安机关的责任

浅谈悬赏通告的法律性质及公安机关的责任

    杨向文

    内容提要：悬赏通缉（告）作为公安机关刑事侦查中行之有效的破案措施，具有行政合同

    的法律性质。违反行政合同，公安机关应该承担违约责任。

    关键词：悬赏通告、法律性质、违约责任。

    随着社会的发展，犯罪日益复杂化。智能化，各国的政府和警方纷纷重拳出击，加大打击

    力度，千方百计缉拿罪大恶极的犯罪分子，其中行之有效的措施就是“悬赏通缉”，即设

    立巨额悬赏奖金征寻破案线索。如果公民提供了重大线索、并依靠此线索破案，将案犯抓

    获，奖金就归其所有。我国的悬赏通缉始于上个世纪80年代初轰动全国的“二王”持枪

    杀人案。当时，公安部门向全国发出通缉令，首次提出了明确的赏金数目。奖赏提供准确

    消息者。此次悬赏取得了很好的效果。从此，悬赏通缉开始运用到我国的刑事执法活动中

    。成为侦破案件。抓捕在逃人员的一个重要辅助手段。

    1998年5月14日施行的《公安机办理刑事案件程序规定》第257条第1款规定：“为发现重

    大犯罪线索，追缴涉案财物、证据，查获犯罪嫌疑人，必要时，经县以上公安机关负责人

    批准，可以发布悬赏通告。”这个规定，使得悬赏通告成为公安机关办案的一个重要措施

    ，首次见诸法规性文件，使其在同刑事犯罪斗争的过程中运用有了具体的法规依据。自19

    99年7月“追逃”专项斗争起，我国开始大规模的有序的运用悬赏通缉。2000年公安部实

    行“追逃奖励”机制，规定每抓获一名网上在逃人员，立案地公安机关要奖励抓获单位或

    个人500元至1000元，案情重大、紧急的，可视情提高奖励金额。民警在本地区、本市辖

    区内抓获本地上网在逃人员原则上不予奖励。对抓获《公安部B级通缉令》被通缉人或者

    提供关键线索的有功单位或个人，由申请发布通缉令的省级公安机关给予奖励，奖励金额

    由省级公安机关确定，并在通缉令上标明，一般在一万元以上。比较知名的案例有2000年

    9月湖南省常德市惊天大劫案，以张君为首的犯罪团伙枪杀7人，重伤5人后逃跑。常德警

    方公开悬赏20万元缉拿罪犯。由于线索不断，此案一个月左右得以成功告破。2003年9月2

    9日湖北省江汉油田向新小区抢劫杀人案，湖北省公安厅悬赏20万通缉在逃嫌疑人谢先荣

    。不久，谢犯被击毙。2004年3月公安部发布A级通缉令，悬赏20万通缉在逃“云大杀手”

    马加爵。不久马加爵在三亚落网，最近西安市公安召开新闻发布会发布公安局指挥中心实

    行的“110犯罪线索有奖举报”新举措。规定对于拨打110提供破案线索的公民，查破案件

    后根据案件性质，给予100元至3万元不等的奖励；对于提供性质特别恶劣、社会影响重大

    的刑事或治安案件线索的查破案件后重奖，多人举报同一案件线索的奖励第一举报人。

    一、 悬赏通缉的法律概念和构成要件

    悬赏是指“出悬赏（格），招人应征”①，语源出自《盐铁论·除狭》：“悬赏以待功，

    序爵以俟员。”悬赏通缉主要应用在刑事侦查中，是指在刑事犯罪中为发现犯罪嫌疑线索

    缴获涉案财物、证据，

    查找犯罪嫌疑人，设立一定数额赏金，写明悬赏通缉对象的基本情

    况，以通缉令、通告的形式，通过广播、电视、报刊、网络等媒介发布、征集有关线索的

    一种侦查方式。

    根据悬赏通缉的概念可以概括出悬赏通缉的四项构成要件：（一）须有公安机关通过通缉

    令或通告的形式向不特定的人为意思表示。凭借网络、报纸、电视等发布的悬赏通缉是针

    对不特定的多数人。（二）公安机关须表明不特定的相对人要完成悬赏通缉中特定的某种

    行为。如提供犯罪嫌疑人的线索等。（三）公安机关对于完成悬赏通缉中指定行为的相对

    人，负有支付相应报酬的义务。（四）悬赏通缉公告中的指定行为不应违反法律和（公序

    良俗）。

    从上述文字中我们不难看出，悬赏通缉具有以下特性：

    （一） 周知性　也就是说，悬赏通缉或通告一经发布，即要让一定范围的社会各阶层普

    遍了解。否则，就失去了意义。

    （二） 激励性　显然，就告知社会各界某个事项而言，悬赏通缉或通告有别于其他消息

    的关键就是明确承诺有“赏”。不仅如此，这个“赏”往往校大，这就自然成为一种激励

    的因素，使提供线索即按要求提供协助的群众可以从中得到物质利益，从而极大地调动有

    关人员的积极性。

    （三） 求助性　悬赏通缉或通告是公安机关请求社会各界协助查清案件的文书，公示这

    种文书，就是向社会各界发出具体的求助，从而得到有关知情者的具体帮助。

    二、 悬赏通告的法律性质分析

    悬赏通告从字面上来分析，它是由两个部分组成。一是中心词“通告”，二是限定词“悬

    赏”。“通告”（或者称：“通缉”）是一种刑事司法行为，由《中华人民共各国刑事诉

    讼法》明确规定。根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干

    问题的解释》，“通告”或称“通缉”不属于具体行政行为。限定词“悬赏”表示方法，

    即用“悬赏”的方法来实现通缉的法律效果。目前关于悬赏通缉的法律性质有下列三种观

    点：民事法律行为、刑事司法行为、行政奖励行为。但笔者认为悬赏通告是具体行政行为

    中的行政合同。以下分别予以（相甑别）：

    （一）　悬赏通缉不是私法上的法律行为

    有学者提出“悬赏通缉令的法律性质，从法理上看与民法上的悬赏广告的性质相同”②，

    持此种观点者认为公安机关发出的刑事悬赏的悬赏部分应当属于合同法中的“要约”，该

    “要约”向社会不特定的人发出了正式书面声明。任何人只要完成“要约”规定的行为，

    就对其给付约定的奖励金。只要举报人依“要约”完成了规定的行为，该行为就构成了合

    同法上的“承诺”。“要约”与“承诺”达成了合意，刑事悬赏合同就依法成立③。笔者

    认为悬赏通缉是公安机关利用悬赏的手段来捕获犯罪嫌疑人、追缴涉案财物、证据的一种

    手段，其目的是完成刑事侦查任务，是与行使职权有关的行为，甚至可以认为是直接行使

    职权，属于公法上的行为，它行使的权力是公法上规定的权力，享受国家所提供的各种物

    质优益条件。公安机关使用的悬赏金由国家财政来保证，在办案经费中列支。诚然，公安

    机关具有民法上的民事主体身分，当公安机关为了实现一定的民事目的而进行民事行为时

    所签订的合同即为民事合同，但此时公安机关不享有行政法上所说的行政优益权，所需经

    费也不能在办案经费中列支。从悬赏通缉的发布方式很容易知道公安机关此时的身份。公

    安机关可以要求电视台在黄金时段插播悬赏通缉，因为公安机关在从事紧急公务时，有获

    得社会协助的权力。此时电视台有协助执行或提供帮助的强制性义务。其二，《公安机办

    理刑事案件程序规定》中规定：可以发布悬赏通缉。“可以”是给予县以上公安机关负责

    人一定的行政裁量权。当这种裁量权不当行使时，有关机关可以命令正当行使，这与民事

    合同的意思自治不同。其三悬赏通缉中，公安机关与行政相对人目的不同，公安机关的目

    的是执行公务，抓获犯罪嫌疑人，行政相对人的目的是为了获取悬赏金。而民事合同双方

    目的一致。

    （二）　悬赏通缉不是刑事司法行为

    有学者认为“刑事悬赏首先是一种侦查手段，是为了维护国家利益而实施的一种特殊行为

    ，是国家机关行使公权的表现，是一种刑事司法行为”

    ④。笔者认为悬赏通缉是公安机

    关行使公权的表现但与刑事司法行为有本质的不同。其一，刑事司法行为是以国家强制力

    为后盾，不管相对人是否同意，它都可以依职权为之，不具有双方的合意性。而悬赏通缉

    是公安机关用悬赏的方法来激励行政相对人，从而达到行政管理目的。其二，公安机关的

    刑事司法行为也即侦查措施（活动）要围绕查清案件事实、查实证据、抓捕犯罪嫌疑人为

    中心展开。其工作对象是案件事实、有法律效力的证据，犯罪嫌疑人是特定的、具体的。

    在侦查措施中，讯问犯罪嫌疑人、勘验、检查、搜查、扣押物证书证、鉴定等工作对象也

    是明确、具体、特定的，通缉更是如此。而悬赏通缉中，公安机关需要群众中不特定人的

    帮助。其工作对象是不确定、不具体的。其四，悬赏通缉中增加了行政相对人的权利——

    获得悬赏金，并且这种权利是约定的，不是由法律直接规定。约定悬赏金的目的是为了得

    到

    行政相对人的帮助。而刑事司法行为中尽量不改变相对人的权利和义务，以保证诉讼目

    的的实现。

    <三> 悬赏通缉是行政行为，但不是行政奖励行为

    因为公安机关有三种行为能力，悬赏通缉既不是私法上的行为，也不是刑事司法行为，那

    么只能是行政行为。

    在中央一台

    《今日说法》栏目中，中国人民公安大学的教授余凌云认为悬赏通缉是公安机

    关的行政奖励行为。笔者认这种观点理论上行不通，实践起来将会影响悬赏通缉的司法功

    能。行政奖励与行政合同的救济途径、方式是不同的。行政奖励是指行政主体依照法定条

    件程序，对为国家和社会做出重大贡献的单位和个人，给予物质或精神鼓励的具体行政行

    为。行政合同，是指行政主体为了行使行政职能，实现特定的行政管理目标，而与公民，

    法人和其他组织，经过协商、相互意思表示一致所达成的协议。行政奖励的前提条件是行

    政相对方为国家和社会做出了重大贡献，在悬赏通缉中，它实质上是要求：（1）行政相

    对方提供了准确的犯罪信息，完成了悬赏通缉中指定的某种行为。（2）公安机关依据这

    条犯罪信息，完成了悬赏通缉的目的。因此如果公安机关没有依据这个行政相对人提供的

    犯罪信息，及时查获犯罪嫌疑人，追缴涉案财物、证据，行政相对人就不能得到悬赏金，

    也就是说在行政相对方提供了及时、准确的犯罪信息的情况下，他的权利的取得还需依赖

    于公安机关的作为。这样一来必然导致行政相对方积极性下降，影响悬赏通缉的司法功能

    ，纵容公安机关的违约行为，影响国家政权的公信力。

    《中华人民共和国人民警察法》第五章第三十四条第一款规定：人民警察依法执行职务，

    公民和组织应当给予支持和协助。公民和组织协助人民警察依法执行职务的行为受法律保

    护。对协助人民警察执行职务有显著成绩的给予表彰和奖励。第二款规定：公民和组织协

    助人民警察执行职务，造成人身伤亡或者财产损失的应当按照国家有关规定给予抚恤或者

    补偿。笔者认为此时的“公民和组织”应是确定和具体的，此种义务与作为行政优先条件

    下的有关组织和个人有协助执行或提供方便的强制性义务不同，违反强制性义务应承担法

    律责任，而此时公民和组织提供的义务是道德义务。公安机关为了弘扬这种道德风尚，表

    彰先进、鞭策后进，充分调动和激发人们勇于同犯罪作斗争的积极性才对这种行为给予行

    政奖励。悬赏通缉中相对人是不确定、不具体的，公安机关考虑到任何刑事犯罪都受到时

    空条件的制约，离不开群众生活的领域，都会与其周围群众有着直接或间接的关系。犯罪

    分子实际上处于群众的包围中，其言谈举止、道德品行、社会交往、生活规律、经济状况

    及实施犯罪前后的动态、行踪，无一不暴露在群众的视野中，被群众感知、掌握。因此，

    人们可以通过报案、检举、控告、揭发等形式为侦查工作提供线索。但通过通缉实际效果

    不大，尽管此时行政相对人知道可以通过举报犯罪线索而获得行政奖励，但随着市场经济

    的发展，人们的思想逐渐在发生变化，追求利益的成分在增加，主动提供线索的人越来越

    少。同时，社会环境的日益恶化，担心打击报复的顾虑也削弱了人们的积极性。所以公安

    机关在刑事侦查中，运用悬赏通缉，通过数额较大的赏金，吸引行政相对人的眼球，在一

    定程度上迎合了人们的心理，实际上已经超出了道德作用的范畴，引进了经济杠杆这一手

    段，通过许诺给予较大的利益，鼓励群众为破案积极提供线索。悬赏通缉下的行政相对人

    虽然和行政奖励下的行政相对人做出的行为相同，效果也相同，但因为心态不同，目的不

    同，社会评价也应该不同。公安机关理应区别对待。

    行政奖励是行政主体依照法律法规的规定，赋予受奖励者以奖励性权利的一种无强制执行

    力的具体行政行为。而悬赏通缉即便认为是行政奖励，这种奖励也是依据悬赏通缉这一行

    政行为中确定的数额来给付的。这与行政奖励是法定奖励⑤不相符合。

    行政奖励一般都经过下列几个不同阶段：1、奖励的提出　2、审查批准　3、公布评议　4

    、授予奖励。其中公布程序是行政奖励生效的必经程序。而悬赏通缉中赏金的给付一般也

    不应该有公布程序。这涉及到举报人的权益保护问题，公安机关应该充分运用悬赏通缉这

    一法宝，不断地破获一起又一起刑事案件。通过不断增强快速反应能力，加强整体作战配

    合协调能力，强化守约意识来弘扬社会正气，打击犯罪分子的嚣张气焰，调动人民群众提

    供线索的积极性，从而起到宣传教育和震慑犯罪作用，迫使有犯罪动机和预谋犯罪的人放

    弃作案念头，进一步控制和减少犯罪活动。而不应该杀鸡取卵，牺牲举报人的权益，做出

    拔苗助长、从短期来看有益，长期来看有害的行为，应该看到犯罪这一社会现象将长期存

    在，树立起长期作战的思想，逐步在群众中不断增加公信力，打造出一支“立党为公，勤

    政为民”的钢铁长城队伍。

    <四>　悬赏通缉的要约说（契约说）与单独行为说的论争

    关于悬赏广告的法律性质有要约说与单独行为说的论争⑥。持单独行为说者认为，契约说

    是有其自身局限的，对许多现实中的问题无法做出令人满意的回答⑦。笔者认为悬赏通缉

    不是单独行政行为。在行政法理论上以决定行政行为成立时参与意思表示的当事人的数目

    为标准将行政行为分为单方行为与双方行政行为。单方行政行为是指依行政机关单方意思

    表示，无须征得相对方同意即可成立的行政行为。行政机关做出单方行政行为的原因是行

    政相对的行为，是依职权?龀龅木龆ǎ恍枰膊挥Ω谜髑笮姓喽匀说囊饧行┬?

    政行为，虽需相对方的申请，但同意不同意见仍由行政机关单方决定。仍属单方行政行为

    。悬赏通缉的目的在于引诱行政相对方的参与。公安机关此种意思表示是基于犯罪嫌疑人

    的犯罪行为,此种脱逃行为，公安机关认为利用常规侦察手段不能有效地阻止。

    对于行政机关来说，行政行为的成立和行政行为效力的开始时间应当是一致的，行政行为

    一旦做出就立即生效。行政机关从做出决定时就有遵守的义务。对相对方而言，行政行为

    并非做出就生效，只有在行政行为为相对方知晓时才能开始生效⑧。

    笔者认为，悬赏通缉在县级以上公安机关负责人批准时即成立，有关媒体发布时即生效，

    这一点有别于一般的行政合同。悬赏通缉是一种特殊的行政合同。行政相对方的义务本来

    是一种道德义务，通过公安机关的行政行为调整恢衷级ǖ囊逦瘢⑶掖酥忠逦瘢换?

    浪费行政相对人很多精力、时间、金钱，与巨额的悬赏金比较起来显得很微小，可以认为

    是纯获法律上利益，公安机关在做出悬赏通缉的决定前，又考虑到犯罪嫌疑人的相关情况

    不特定的相对人一定知晓。因此悬赏通缉可以认为是公安机关与虚拟的行政相对人协商后

    做出的，一经公布即有效力的行政合同协议，由于此种悬赏通缉是与虚拟的相对人商议后

    做出的，因此，对于相关知情人要求更高的赏金的，公安机关也可以考虑。经过以上分析

    ，笔者认为可以解释对于契约说的误解。第一，行政相对人不知道悬赏通缉内容的情况下

    ，公安机关不可以以没有合意，对抗相对人的请求。第二，在相对人是无行为能力或限制

    行为能力人的情况下，由于悬赏通缉对于相对人来说是纯获法律上利益的合同，公安机关

    不能拒绝相对人的请求，第三，相对人告知犯罪信息是履约行为，而不是承诺行为，在举

    证责任上，相对人无须准确证明有效承诺的存在及承诺的具体时间等问题。

    三、 悬赏通缉是双方行政行为，是行政合同

    行政合同是指行使要家行政权的行政机关为履行职责与公民、法人或其他组织通过协商相

    互意思表示一致而达成的公法上的协议，是随着近现代行政法制的发民而出现的一种特殊

    行政管理现象，它与人们对行政的作用、局限及相关之认识过程相关，是市场经济和民主

    主义爱河发展的产物，是民主理念的结果，它的实质是一种非权力强制性调控手段。

    合同，亦称“契约”当事人自愿接受“法锁”的一种行为或方式，原本属于私法的范畴，

    行政机关作为私法上当事人签订私法合同的历史由来已久，然而，伴随着民主思潮的激荡

    ，由“夜警国家”向“福利国家”的转型，行政作用也不再局限于消极、秩序，而转向积

    极、给付。于是，私法领域中的合理念，被移植到公法领域中的行政法中，作为一种替代

    以命令强制为特征的较柔和、弹性的行政手段，行政合同产生了。

    由于行政合同是沿用民法上的契约模式来达到行政目的在本质上必然符合契约基本属性?D

    合意。正是这一点上其与发事合同趋同，此手段称为合同，这也是行政合同自身的优点

    和特征之一，即契约性。从这个角度而言，意味着相对人权利与自由的扩大，也是行政机

    关之权力与相对人之权利关系的重新配制，是权利对权力的一种有效控制手段，它是以行

    政程序保障处于不对等地位的双方当事人之间平等协商的实现。但行政合同作为行政法上

    的手段，是行政机关在公共管理作用的领域为推行行政政策，实现行政目的服务的。在合

    同中双方当事人形成的主要是行政法上的权利义务关系，这种权利义务关系与民法上的权

    利义务关系截然不同。即对于行政主体而言，权力和义务具有统一性，表现为权力的同时

    也表现为义务，权力既不能放弃也不能免除，必须行使，而民法上的权利和义务具有相对

    性，权利可以行使也可以免除，这也是行政合同的属性之二，即行政性之所在。

    悬赏通缉界定为行政合同，是因为它具有契约和行政双重性质，符合行政合同的下列两项

    标准：

    （一） 形式标准

    形式?曜际翘逑中姓贤钠踉夹裕切姓贤某浞痔跫?

    （1） 主体特定化。即行政合同的当事人必定有一方是行使国家行政权的行政机关（包括

    法律或行政机关授权的组织）。因为在行政合同中，当事人的一方具有特殊权力，所以只

    有国家、地方团体、公务法人等公法人，有资格签订行政合同。悬赏通缉的主体是公安机

    关。

    （2） 合意过程化。即行政合同的内容是行政机关与相对人共同协商的结果，是双方意思

    表示的“交集”，是双方互为相交意思而达成的一致，具有“同值性”。悬赏通缉中，公

    安机关由于需要得到相对人的协助，而与虚拟的相对人协商，这样一个过程由于执行紧急

    公务的需要而没有表现出来，以悬赏通缉的特征之一—求助性来看，应该有合意的内容。

    （二） 实质标准

    行政合同的实质标准是体现它的行政特征性。它是行政合同的必要条件，其标准有两项，

    必须同时满足才能成为典型意义上的行政合同。

    （1） 目的标准。所谓目的标准是指订立行政合同的直接目的是为了履行行政机关的职能

    ，其手段必须是直接意义上而不是间接意义上的，即行政合同不需要凭借其它法律行为与

    法律关系，而直接与行政机关履行职责或执行公务有关，或者本质上就构成执行公务、履

    行法律职责的法律行为。悬赏通缉的目的是要实现公安机关的职责——发现重大犯罪线索

    追缴涉案财物证据、查找犯罪嫌疑人。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》，它本身

    就是执行公务的行为。

    （2） 内容标准。所谓内容标准，是指行政合同发生在行政管理领域，具有行政法律关系

    权利义务的内容，它体现着行政机关的职责。通缉是一种刑事司法行为，公安机关通过行

    政手段，实现司法功能的方法有很多。比如，限制通行权、限制停留权、现场管制权等等

    。综上所述，悬赏通缉是双方行政行为，是公安机关运用行政合同的方法来实现刑事司法

    权，增强公权能力的行政管理制度。

    四、 公安机关的责任

    公安机关是国家的行政机关，同时它承担着一定的司法职能，具有广泛的行为能力。为了

    约束公安机关滥用权力，设置了国家赔损制度，最高法院的司法解释也明确规定，公安机

    关不履行法定职责，对公民法人或其它组织造成人身财产损害的应当承担赔偿责任。对于

    违约责任只字未提，实践中也鲜见报道，笔者认为，法律如此规定，并未排除行政相对人

    对约定权利的求偿权。悬赏通缉中公安机关与行政相对人具有约定的权利和义务关系，约

    定的权利也受法律保护。公安机关违反约定的义务应该承担赔偿责任⑨。《中华人民共和

    国行政诉讼法》第一章第二条。第六十七条、第六十八条均涵盖了此种诉权。

    【注释】

    ① 辞海Z，上海辞书出版社，1999，4541。

    ② 栾时春，刑事悬赏问题探析J，贵州警官职业学院，2002，（5），49。

    ③ 虞浔，关于我国刑事悬赏的法律透析及其制度构建J。犯罪研究，2004，（3），29。

    ④ 刘嘉，刑侦中运用悬赏通缉（通告）应注意的法律问题J。江苏公安专科学校学报，20

    02，（3），56。

    ⑤ 版罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社。1996年12月第二版，第246页。

    ⑥ 程旭、黄观松，悬赏广告法律问题新探J。中国律师，2001（2），56。

    ⑦ 吴猛，谈悬赏广告能否对法律上有特定身份的人适用。《法律图书馆》网站收藏。

    ⑧ 版罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社。1996年12月第二版，126页。

    ⑨ 杨小军，行政机关怠于履行行政义务应当承担赔偿责任。《中国法学》，2003，（12

    ）。