监狱执法监督的现状及改良

摘要：监狱执法监督的部门和人员目前多依附于被监督对象，导致权力的滥用和违法行政。改变监狱的执法监督已经迫在眉睫。基本做法是尽可能地使一切与行使监督职权有关的机构、人员，独立分列出来，使其不依附于被监督对象。此项工作，对监狱法治、维权、完善狱制，遏制监狱警察特别是领导干部的违法违纪有重要的积极作用。

    关键词：监狱 执法 监督

    一、监狱执法监督的现状

    监狱是国家的刑罚执行机关之一。

    执法是监狱警察依据监狱法和有关政策法规，执行刑罚、改造罪犯的行为。监督是察看、督导，检查执法行为的合法性、合理性，确立执法行为与相应的责任相对应的必然联系。

    监狱警察特别是监狱领导干部近年在执法活动中的违法违纪，多与目前对监狱执法的监督不力有关。执法监督实质上是对监狱行政权力的制约，是对监狱执法的一种责任追究的机制。否则，当监狱警察特别是监狱领导干部在执法活动中，意识到他们周围是一个对自己的行为可以不负责任的环境的时候，那些包含野心、私利、贪欲的种子，就会飞速膨胀，导致权利滥用、违法行政，一个个“触目惊心”的案件此起彼伏，按下了葫芦浮起了瓢，使违法违纪案件呈逐年上升的势头，类似于大连等监狱的现象，危及监狱执法的公正和监狱的本质职能，损害了国家政府的形象。

    （一）、从监督主体上看， 我国监狱目前的执法监督，按照监督主体的不同大体可以分为以下六种：

    1、 政党和行政一体，合二为一形成的监狱内部上下级之间的监督。

    这是我国监狱的特色之一。

    监狱党委书记（或政委，以下同）是一把手。党委领导机关各处（或科，以下同）室党支部和各监区党支部。各党支部均设专职的支部书记（或教导员，以下同）一人为各部门的一把手。监区层级之下是分监区，每个分监区设专职或兼职的政治指导员一人为分监区的一把手。这样，形成了党委书记-------党支部书记-------指导员-------一线警察这样的上下四级监督关系。各监狱一般采取层层划定责任区，签定执法执纪责任书或承诺书的形式明确各层级的责任范围和关系。监狱对警察无论作出任何处分、处理决定，除纪检监察部门提起的案件外，必须按照这个层级层层上报，最后均由党委研究决定。

    “党政一肩挑”的单位，权力则更集中，客观上易“一个人说了算”。党政分工负责的单位，行政领导居于被领导地位，一般围绕着书记开展工作。从监督的内容看，政党监督多年以来一直是重言论和舆论，根据言论和舆论决定兴废和取舍。需要注意的是按照人类社会的法治原理和一般的法理原则，一般情况下对人的言论是不能定罪量刑的。同理，一般情况下，不能依据人的言论决定对人的处分或处理。政党对监狱的执法监督亦是如此。

    这种监督，党政不分，以党代政，行政权力被弱化了。党政兼为一职时，易失去民主，一人说了算，权力过于集中，更难以监督制约。这是有悖于法治原理和法理原则的。

    2、监狱纪检、监察部门的监督。

    指监狱机关自己设立的中国共产党某监狱纪律检查委员会和某监狱监察科（室）对本监狱的执法监督。目前，各监狱在纪检、监察部门的设置上，多是两块牌子一个部门。仍然是党政一体的。纪检监督党员，监察监督一般干部。纪检、监察部门工作人员的工资、奖金、福利等均由监狱负担。人员调配，由党委决定。纪委书记的人选由监狱党委提出建议，报监狱管理局任命。纪委书记和监察室主任一般是由一人兼职。在监狱领导班子的分工上，他们一般均由党委书记分工主管。他们向党委（书记）和上级纪检、监察部门汇报工作。受党委书记的考核和上级纪检监察部门的检查。

    由于纪检与监察部门未分离，党政一体，机构设置、人员的工资、奖金、福利均依附于监狱，行政考核和权责关系同时隶属于监狱党委和行政领导，因而，党政不分。既要履行对监狱的执法监督之职责，又受制于同级党政领导，“拿人家的奖金去监督人家”、“纪检、检察人员的工作优劣是由被监督对象考核的。由被监督对象发给奖金”，这样，不但受制于人，而且还受惠于人，很难实施公正、公平、公开的监督。实质上仍然是“自己监督自己”。这就象踢足球，自己既是足球运动员又同时担任裁判，这一体制，难免“黑哨”。这不符合人类社会的法治原理和基本的法理原则。

    3、 检察监督。

    依据监狱法，各监狱都设有驻监检察院或检察室，是地方检察院的分支或派出机构。检察院是国家的法律监督机关，对监狱执法行使监督之权。

    检察监督的不足在于：驻监检察院的干部由国家检察机关发工资，监狱是国家的刑罚执行机关（监狱法）。这样，拿着国家的工资去监督国家的监狱，实质上，仍然是“自己监督自己”。

    驻监检察院受理案件同社会上一样，仍然是“坐在家里等人家上门报案”。人民法院受理减刑、假释案件主要是“看材料”、“审核材料”、“对材料作出裁定”。罪犯能否获得减刑、假释，主要取决于“材料搞的好不好”。人民法院不会也从来不深入罪犯的劳动、学习、生活三大现场核实减刑、假释材料的真伪。这样，监狱提出的“减刑、假释建议”对罪犯获得减刑、假释就十分重要，在目前的具体司法实践中，客观上已经具有“决定作用”。监狱召开减刑假释会议时，邀请驻监检察院人员列席，主要是参与监狱减刑会议的讨论，但是，会上一般不发表不同意见。从监督的内容看，他们主要是对减刑假释案件书面文字材料的监督，其实，他们对监狱将要提请减刑假释建议的对象多数不熟悉，会议上主要是看材料、听监狱当局读材料，然后发表意见“监督”。由于不熟悉具体对象，从来不去分监区核对每一份减刑、假释书面文字材料。所以，不能识别材料的真伪或水份的多少。

    驻监检察院日常执法监督还包括：监狱对罪犯使用警戒具，审批表的一份副本交检察院备案，检察院一般不提出什么异议。检察院受理罪犯的申诉、控告、检举材料。

    除农场监狱外，驻监检察干部多是一职常任，未实行定期轮换制。这些检察干部家一般住在监狱附近，平时下班后，常与监狱警察在一起。他们多年与监狱警察交往，相互关系一般都比较密切。这样，客观上，检察干部已经具备了回避的条件，已经不能履行法律监督之职责。过去，有的监狱年底发红包、年前发年货，驻监检察院干部也人手一份。有的监狱专门给驻监检察干部解决了轿车、安装了空调-------某劳改支队党委书记带驻监检察室某主任出公差，该主任回来时，睡眼朦胧、醉眼惺忪地对同事说：“川妹子最舒服”！。 灰色关系十分火热，怎么能去履行法律监督之职责？

    4、 社会、群众的监督。

    各监狱局一般都设有投诉电话。

    目前，参加监狱减刑、假释会议监督的人员一般有：行风监督员、社会志愿者、罪犯家属、个别罪犯等。

    这些人员中，行风监督员按照来源分两种：一种是监狱直接聘请的本监狱的离、退休干部，另一种是从社会上聘请的离退休人员。前者是由监狱发退休金和领监狱发放的“改革共享费”并到监狱报销医疗费的人。后者是由监狱指定的监督人员，往往出于特殊的考虑，他们的主要是在罪犯会见时“来现场看一看”、参加减刑会议“仅仅是听听读材料而已”。

    “行风监督员”来监狱必须经过监狱大门，登记验证，由于事先得到通知，他们监督的是“有准备的行风”。他们来监狱，一般看看罪犯会见场所警察的礼貌服务情况，看看炊场的卫生、伙食等。由于他们多是退休干部，年纪大，精力不足，跑不动路，因而，只能走马观花。更为重要的是，从社会上聘请的人员，一般对监狱工作不大熟悉，没有经验，不了解罪犯的关系和背景，也多不能分辨减刑、假释、保外就医材料的真伪，加上来监逗留时间短，很难做面上统计，因而，基本上形同虚设（如：某监狱多年以来，本县的罪犯减刑、假释、保外就医人数远高于其他区县和外省罪犯的比例，其中，保外就医的有百分之八十是本县罪犯。）。“行风监督”每次来监狱，有点象“齐天大圣，到此一游”。

    社会志愿者一般人数不多，况且他们一般不懂法律、不知到减刑、假释会议内容的真伪。

    罪犯家属一般经过监狱精心的选择，有的是减刑、假释会议将要讨论的对象的家属，有的是年内列入监狱减刑、假释计划将要减刑、假释的罪犯家属。这类罪犯家属对监狱一般都抱有感激之情。

    列席的个别罪犯，一般都是“将要减刑、假释或靠拢政府、表现稳定、能写感谢政府队长的思想汇报”的那类对象。

    以上这些人员一般都有一个共同特点，那就是“说起话来都比较中听”，除监狱离、退休干部担任的执法监督员和个别罪犯，其他人对监狱内部规定的减刑、假释条件等，根本不懂。

    以减刑假释会议的监督为例，监狱一般不邀请人大代表，不邀请法官，不要请法学院的教师，不邀请有法律援助义务的律师，不邀请“表现不好”或“年内没有减刑、假释希望的罪犯”或这类罪犯的家属。监狱的精心考虑和对监督人员的有利于监狱方面的选择，其目的很明确：“保持良好的会议秩序”、“都是讲好话或是表示感谢的那些人”。但是，从另一方面却给减刑、假释会议的监督制度定下了“一言堂、唱颂歌”的基调。客观上，目前监督人员列席监督，其主要表现是“仅仅限于听”，被动地“听”，根本不能发挥监督作用。

    5、 业务条线的监督。

    监狱管理局各处室与监狱机关各处（科）室形成上下级之间的业务条线。这种业务分工的上下级关系偏重于业务指导。这种监督只起建议作用。一般是下达年计划，应监狱之邀参加监狱组织的会议或活动，听取工作汇报等。另一方面，各部门条线领导，与下属都有领导与被领导关系，哪一个部门也不希望“家丑外扬”。不能真正实施具体监督。

    6、 罪犯对监狱执法的监督。

    近年，各监狱一般都设立了“监狱长信箱”和“管教联系箱”等，此种作法有一定的监督作用。但是，一方面，罪犯向信箱中投材料多顾虑于受打击报复；另一方面，受理罪犯信箱投诉的仍然是监狱警察，因而，仍然是“自己监督自己”。

    （二）、从执法监督的程序上看，监狱执法监督没有必要的程序制度，监狱行政权力过大，使执法监督受制于行政权力，形同虚设。

    按照我国行政程序法，基本原则包括程序公正原则、相对方参与原则和效率原则。程序公正原则要求行政主体在实施行政行为过程中，必须在程序上平等对待各方当事人，必须排除可能导致不平等或不公正的因素，它由回避制度、合议制度、听证制度和调查制度来保障。相对方参与原则是指行政相对方在程序上有了解并被告知有关自己的权益的行政行为权利。相对方参与原则必然要求行政程序公开。行政法的终极目的在于保护行政相对方的合法权益，保证行政权的公正行使。它由行政主体表明身份、相对方有了解内容、要求说明理由、听证调查发表意见、维权救济途径等制度来保障。效率原则是指行政程序的设立与实施应有利于行政效率的实现。行政活动无论是实体性的还是程序性的，都是为了实现公共利益，有关行政行为的规定，都必须在保障相对方合法权益和确保行政公正合理的同时，尽可能有利于提高效率。效率原则是对行政主体和相对方的行为方式的时效限制，是用在时间上的先后顺序限制和简易程序的适用条件来保障。

    监狱执法只有完全放在阳光下，才能真正做到公平、公正、文明。

    减刑假释是监狱最重要的执法活动。

    我国监狱法没有规定监狱的执法行为必须公开，没有规定任何具体具体的公开形式或程序，没有规定减刑、假释会议的监督制度的内容、组织及程序，没有规定监督人员的权利、义务及保障程序。即：于法无据。监狱执法，假释会议实行监督制度可以，不实施监督制度也可以。在重要的监督制约监狱、促进公正执法的这一自我净化的保障性的制度措施上，监狱法没有任何规定，这是监狱法的又一个重要缺陷，使监狱此项工作带有随意性。以监狱减刑假释会议为例：迄今为止，监狱减刑、假释会议监督制度的实施过程中都是由监狱按会议程序主持的，无监督人员的权利保障程序。会议程序不同于行政法的权利保障程序。会议程序是会议内容在时间上的先后安排，一般必定有领导做教育讲话或总结讲话，或“画龙点睛”或“居高临下”，领导教育讲话一般占会议时间的二分之一至四分之一。是党政领导（被监督者）会上发言现场教育、教训监督者。“本来是来监督他们的，结果却被他们教育了一番”。笔者曾经应邀观摩过“办公会议”，会议机械、死板，没有讨论、没有不同意见、没有任何谈话语气、没有任何商榷、没有任何活力。除主要领导发言外，其他人一个共同特点是：注意了与领导口径高度一致，不得罪人，滴水不漏。完全是一个接一个的报流水帐。那些听众夹着尾巴、显得很乖、屁也不敢放。

    监狱执法监督的现状带来严重后果，以某市劳改玻璃厂为例，1992年至1997年，该厂有八千万至一点三个亿的玻璃、玻璃棉运出厂后，货款至今去向不明。

    按照目前监狱实施狱务公开的本意，监督制度在具体司法实践中还有许多不完善之处，需要在纠正存在的问题后，理出头绪，形成较完备的制度，在修订监狱法或制定监狱法实施条例时，予以固定下来。

    二、监狱执法监督的改良

    鉴于监狱目前执法监督的现状，有必要从以下几方面予以改良：

    1、 加强党的领导，实行党政分开。

    监狱党政不分，既不利于加强党的领导又不利于依法行政。党政不分，既分散了党组织一班人的工作精力，又使行政领导养成依赖习惯。全国目前有普通监狱共约６３０所，加上少年监狱和女子监狱，总数７００余所。以每个监狱有１５名专职的党务工作者计算，全国约１００００余人。以平均每人最低年薪２００００元计算，全国全年支出在２0亿余元以上。人数过多，党政不分。党务工作以行政工作为主，忙于事务性工作，削弱了党的领导。党的领导是政治方向的引领和把握，应当超脱一些，不能陷在行政事务工作之中。

    党政分开，首先要精兵简政，精简党务工作者。全国所有监狱，每监狱党务专职岗位只设一人，党委书记。其他一律兼职，监狱不设立第二个专职党务工作岗位。党委书记的工资由党费支出，参照同级国家公务员的标准，国家行政机关不再负担党务工作者的工资、奖金、福利等。这样，全国监狱一年可节约两个亿以上。人员少而精，从根本上扭转以党代政。

    机构设置明显不合理的是政治处和工会。目前，监狱一般都设立一个与监狱本质职能不和谐的机构-------政治处。政治处设在监狱里做什么呢？顾名思义是“搞政治”。侧重于“斗争”设立“政治处”，现在是什么年代了，还设立一个这么庞大的部门专职“搞政治”！大家知道“搞政治”的别名叫“无赖、不务正业、窝里斗、整人、迫害人”。在“国家的刑罚执行机关”中“搞政治”，于法无据，不符合人类社会的法治原则，不符合法理，不符合现代社会的文明发展趋势。各监狱的阶级斗争的遗迹―――政治处，这一机构应当取缔。行政科可以改成警务处（科）。还有一个是工会，我国工会法规定，工会的性质是“职工自愿结合的工人阶级的群众组织”（第二条）。但是，在监狱，工会主席是监狱领导（拿领导职务津贴），工会有专门的行政编制，有专职的工作人员，有专门的机关办公室，工会变成了行政机关。某监狱2004年，工会一共三个人，主席、副主席各一名，科员一名。这样的工会如何“监督”行政机关？如何维护员工的合法权益？我国监狱的专职工会机构、人员应当取缔，代之以民选产生的兼职群众性组织。这样，才基本符合国际上监狱内部机构设置的惯例。

    从监狱内部机关职能机构的设置名称和方式上，大体可以看出发展差距、一定历史阶段的工作重心，反映一个国家的监狱的法治水平。

    ２、负有专门监督职能的机构，独立单列，通过立法给他们独立的更大的权力，他们秉公执法则职务常任并高薪养廉。工作人员考试录用，由上级委派并定期轮换。实行回避制度。

    内部监督并不是要一律取缔，就象在股份有限公司中也有一个监事会，只是这个部门要超脱一些，在体制上不能受制于被监督对象。

    监狱纪律检查委员会与监狱行政监察部门应当分开，各自独立单列，这是由党与行政监督不同的主体、不同的依据和不同的对象所决定的。独立单列的一个更重要的作法是与被监督对象彻底分离，即所有工作人员一律由上级委派，由上级考核，工资、奖金和所有福利等均由上级负担。司法部委派监狱管理局一级的，监狱管理局委派监狱一级的，其中，偏远监狱和押犯15００人以上监狱的行政监察部门负责人应当保证由司法部委派。所有委派人员一律实行任职满三年即调换去另一单位任职的制度。

    纪检和监察人员的选拔一律由本人先行申报，自愿有志于纪检监察工作，然后才考试录用，他们应当通过国家司法考试。鉴于目前的干部素质，可以设定一个过渡期，如：一年内所有纪检、监察人员，沿海省市监狱一律要具备大学本科学历，内陆贫困地区和边远省市监狱一律要具备大专学历，所有学历条件必须是持有国家认可的毕业证。对不符合此项条件的即刻调离。

    上级委派的纪检、监察人员分别由上级组织和人事部门考试产生初选名单，分别由上级党委（或党组）会议和行政办公会议讨论审核录用。队伍应当保持相对稳定，他们秉公执法时，保证职务常任，非经法定程序和法定事由不得免职。他们的年薪应当高于当地警察的平均标准的百分之三十。由于奖金带有不确定性，他们的奖金可以在被监督单位年度财务结算结束后，参照该单位上报的警察年度奖金的平均数增加30%计算发放。

    本区县籍贯和以本区县为成长地的警察不准在本区县的监狱的纪检、监察部门任职，本省市籍贯和以本省市为成长地的警察不准在本省市的监狱管理局的纪检、监察部门工作。本省市和以本省市为成长地的警察不准在本省市的监狱和监狱管理局的纪检、监察部门任领导职务。实行地区回避。

    以上事项应当由国家通过立法予以规定，制定中国共产党纪律检查法和国家行政监察法。在国家立法未出台前，可先由司法部党组和司法部统一制定相关规定施行。

    ３、驻监检察院的全部工作人员，实行任职满一年的定期轮换制度。本县（区）籍贯或以本区县为成长地的检察干部不准在本县区监狱任职，实行地区回避制度。

    ４、敏感业务条线领导和工作人员由上级委派，实行定期轮换制度和回避制度。

    分管减刑假释工作的副监狱长、刑务处主任、狱政科长，分管干部调配使用的政治处主任、副主任、干部科长，分管财会工作的财务科长、审计，均由上级委派。日常工作由上级考核，每三年轮换。

    上级委派的以上人员分别由上级组织和人事部门考试产生初选名单，以上人员由上级党委（或党组）和行政办公联合会议讨论审核录用。队伍应当保持相对稳定，他们秉公执法时，保证职务常任，非经法定程序和法定事由不得免职。他们的年薪应当高于当地警察的平均标准的百分之五。由于奖金带有不确定性，他们的奖金可以在被监督单位年度财务结算结束后，参照该单位上报的警察年度奖金的平均数增加5%计算发放。禁止同级监狱或监狱管理局给同级以上委派的人员发钱发物或提供各种旅游、疗养等恩惠。

    本区县籍贯和以本区县为成长地的警察不准在本区县监狱任监狱领导职务，不准任各部门的党支部书记，不准担任政治处主任、副主任、干部或组织科长，办公室主任、副主任、秘书科长，刑务处主任副主任、狱政科长，监区长、管教副监区长，实行地区回避。

    5、设立专项举报奖励基金和举报电话、电子信箱，鼓励举报违法违纪。

    对提供监狱执法监督有关的线索的一切人员和部门，一旦查证属实给予现金奖励。这需要制定专门的举报奖励办法。监狱、监狱局、司法部均应当设立举报电话、电子信箱，一方面在当地发行量较大的报纸上公布，另一方面向警察、职工、罪犯和罪犯家属、亲友公布。其中，对罪犯家属，应当采取书面邮寄或会见时送达的形式，告知举报奖励办法和电话、信箱。

    6、 尝试设立独立的社会公正、裁判机构。发挥人大监督和律师服务的作用。

    我国监狱之外，目前没有独立的社会公正、裁判监督机构。罪犯对监狱警察的处理不服，按多年的惯例只能找监狱警察“公断”，即使是罪犯的申诉、控告、检举材料，也必须通过监狱警察检查传递。这是不符合人类社会的法治原理和基本的法理原则的。

    监狱执法监督，应当由社会独立的公正裁判监督机构负责，组建这样的机构，对监狱执法有重要的监督制约作用。经费、场所、人员等问题及监督的具体作用机制，都需要考虑。

    我国的人民代表大会是各级的权力机关，人大在国外被称作议会，人大代表被称为议员，一般均代表国家行使立法权和执法监督权。我国的人大，权力过于软弱。从来也不出面行使对违法犯罪官员的弹劾权。我国的各级人大的工作人员，开完人民代表大会后基本上没事可做，从不来监狱监督执法。人大代表开会，电视新闻出现的仍然主要是各级行政官员的几个老面孔，客观上变成了各级党政领导的又一次大聚会，这与党务和行政官员例会有什么区别？人民代表大会没有几个人民参加，就有违人民代表大会组织法立法的初衷。人民的构成应当是多阶层、多职业、多种族、多党派的。以参加人大的各级行政领导为例，不能超过总人口中行政领导总人数的百分比。例如：下岗失业的代表也要占一定比例，几千万下岗职工，人民代表大会开会时他们的代表一个都没有，就不能直接反映这部分人民的利益。人民代表应选各行各业有独到见解的人士参加，并适当扩大高等院校和科研院所专家学者的比例。人民代表大会应当在法制委员会中，设立专门的机构和人员，专门对监狱的执法进行监督，受理监狱执法的有关投诉。

    律师是解决罪犯各种问题的一支重要力量。但是，多年以来，监狱一贯教育罪犯“有事找队长，没事找差距”，我国监狱，罪犯没有“有事找律师”的习惯，律师也没有“服务到监狱”的传统。还有更重要的一点是：我国律师没有恪守中立，律师应当只忠诚于法律，不应加入政党。这种状况，需要改变。

    7、建立相应的监督人员的权利保障制度。

    监督人员的权利主要有：知情权，询问权，听证权、调查权、质证权，会见当事人权，发表意见权，表决权，监督权，要求回避权、参与合议权，有了解并被告知有关自己的权益的行政行为权利，到会获得座位权，要求行政主体表明身份权、了解会议程序权、了解减刑、假释条件权，了解会议讨论对象的改造表现权，减刑、假释材料的质疑权、异议权。相对方有了解内容、要求说明理由、知道维权救济途径权，建议权。

    监督人员的权利保障程序有：告知程序。回避程序。听证、调查和质证程序。陈述、辩论程序。合议、表决程序。救济程序。公示程序。

    侵权责任和违反程序的后果。

    这些权利和程序，需要用法或法规的形式，明确地予以细化、规定。

    综上所述，法治的基础是民主，民主需要法律和制度支撑，否则就如同海市蜃楼、空中楼阁。民主是法治的升华，法治是民主的保障。民主与法治的根本目的是一致的，二者相互促进、相互影响。执法监督十分复杂。目前，监狱执法监督存在多种问题，改变监狱执法监督已经迫在眉睫。基本做法是使一切与监狱执法监督有关的机构、人员，尽可能地与被监督对象分离，尽可能地独立分开单列，使其不依附于被监督对象。有权机关修订有关法律法规时，在立法技术上，注意考虑构建系统、明确、完备、严密的监督制度。此项工作对加速国家的民主法治，推进监狱的法治进程，减少和防止监狱警察特别是领导干部的违法犯罪，保障罪犯的合法权益，完善我国狱制，都有重要意义。

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    作者：孙延宏（1962------ ），青岛市人。复旦大学本科毕业，华东政法学院第二本科在读。副主任科员。