从“世遗”景点门票涨价到听证会解读

从“世遗”景点门票涨价到听证会解读

    2004年岁末，由北京市发展和改革委员会组织的有关故宫、长城等6处在京的世界文化遗产(下称“世遗”)门票价格听证会(下称“北京听证会”)，成了年尾岁末的一大热门话题，登陆任何一个网站，搜索“世遗景点门票涨价”等关键词，铺天盖地的信息便扑面而来。像是有意要凑这个热闹，另两处著名景点也要涨价的消息又联袂而至：厦门鼓浪屿原来只掏3元钱船票即可上岛游览，而今后却要收80元的门票；著名景点——湖南张家界武陵源核心景区的门票价格听证会，也将于12月28日召开。

    众所周知，此类听证会由于涉及到公共利益和著名历史文化景点，因而格外引人注目。以《人民日报》、新华社为代表的主流媒体纷纷发表言论文章或读者观点，质疑调高门票价格；在网络上，反对提价的声音已成压倒之势—近日新华网收到网民帖子1000余条，其中95%对涨价持反对态度。而与以上反对声音形成鲜明对比的是，参加北京听证会的21名代表均表示，支持提价，只不过其中有人对涨价幅度略有争议。如此鲜明的对比不禁让人疑惑：为何听证会代表的意见会站在民意的对立面，而且如此惊人的一致？以至于有媒体将本次听证会形容为“北京人涨价，外地人埋单”。通过对媒体披露的信息进行分析发现，舆论为之哗然的北京听证会，人们争议最大的焦点集中在以下几个方面——

    一、 听证代表的遴选

    听证会原本是这样一条渠道：一些经过法律授权的公众与处于强势的垄断企业或公共管理部门进行博弈，以争取自身利益的最大化；听证会更是一个以公民权利制约垄断企业或公共管理部门无限追求利润或收益欲望的工具。人们无法想象，作为民意代言人的听证会代表们的言论，竟与垄断企业或公共管理部门的想法完全“合流”，试问，这样的听证会还能实现它的初衷吗？进而人们会问，这样的听证会其意义何在？此次听证的6处景点，包括故宫博物院、八达岭长城、颐和园公园、天坛公园、长陵和定陵，均是外地游客进京的“首选”景点，但与会的听证代表却以北京市民为主，“为什么不邀请全国各省市的普通民众参与北京听证会？”许多人提出了这样的疑问。对此，本次听证会的组织方——北京市发展和改革委员会综合处的工作人员表示“目前不便回答此类问题”；而当记者请其提供听证代表的名单时，也被对方以“涉及个人隐私”为由婉拒。人们有理由认为，“世遗”票价听证会，不是北京市自来水涨价听证会，因而只有北京人参加的听证会，其代表的合理性首先受到质疑。毫无疑问，上述景点并非北京专有，且大部分参观者都是外地人，但有关部门在制定听证规则时，却忽略甚至完全无视这一点，是无法令人信服的。听证代表的广泛性，是听证会真正表达民意、代表民意的一个基本条件，所以价格听证会选择听证代表时，存在利害关系的消费者，不同地区不同收入阶层的代表，诸多因素都要细加权衡，尽可能做到面面俱到。至于代表如何产生，依笔者愚见，最好是面向全国征集听证代表，可通过旅行社或各地旅游局组织，消费者凭兴趣自愿报名，最后通过抽签或抓阄等形式从中产生，以确保听证代表的广泛性。

    在我国，听证会代表的筛选程序，目前还是一个空白。考察已经召开过的听证会，其代表的确定往往比较随意，筛选的过程缺乏严格的程序和有效的监督。在制度缺位的情况下，垄断企业或公共管理部门，很容易对听证会代表的筛选进行渗透、影响甚至操纵。因此，要尽快完善立法，确定一个公正、民主、公开的听证代表的筛选程序，确保听证代表能够真正地代表广大民众，同时明确对敢于操纵、干扰、破坏听证会代表正常筛选工作的行为进行惩戒。在听证会代表的筛选程序完善之后，还应该完善相关的法律和程序，从制度和程序上预防“收买”现象的发生，即听证会代表之确定，有关部门与代表之间的接触、材料提供等行为都应有严格的制度规范。此外还应把听证会的全过程通过电视或网络进行直播，让每一位代表民意的听证会代表都接受公众的监督，直面道德压力。唯有如此，才能在听证会上听到真实的声音，确保听证会代表寸利必争，以全心全意捍卫民众的利益。

    二、听证会的透明度

    “公开和透明”，乃是听证会的题中应有之义，但此次“北京听证会”，从开始组织到会议的召开，再到会后的反馈，却好似“琵琶遮面”下的“雾里看花”。有关方面对于听证会的一些事项进行“信息封锁”，或者以种种理由搪塞并婉拒，令人十分费解，听证会召开的初衷也就令人生疑。这样的听证会与公开、公正、客观的宗旨相违背，于情于理于法均难以让人认同，因而听证会后引发的种种质疑，便成为听证会组织者所不得不面对的尴尬。有专家指出，“政府定价，召开听证会，是为了表达民意、顺应民意、接受民意的，整个过程应该向全社会完全公开。”一位研究公共政策的专家也表达了类似的看法，他还进一步指出，听证会后组织者还要给听证代表和社会公众一个交代，采取了哪些意见，没有采取哪些意见，原因及理由何在，都要有所说明，而不能是“一笔糊涂账”。说到相关信息的披露，据媒体报道，有代表称在听证会召开前曾拿到过6大景点提供的连续3年的预结算报告，对种种涨价的“说法”也就不免疑窦顿生：“故宫年接待流量是700万人次，乘以门票价60元，我算不出来一年纯收入是多少，为什么总叫着没钱保护文物？”“故宫、八达岭长城、颐和园每个景点每年仅门票收入就达数亿元，还不包括非常可观的收藏品、纪念品收益，维护费用真的不够用吗？”

    三、听证会的科学与公正

    就听证会进行的程序来说，它应当是一个经过听证双方激烈抗辩、充满博弈论证的过程。据旁听本次听证会的人士说，这样的听证会与其说是听证会，不如说是一个商量涨价幅度的协调会；与其说有关方面在听取公众意见后进行决策，不如说有关方面在借听证会之名确立涨价的合法性。显然，此次“北京听证会“的听证代表赞成涨价，最后竟走向民意的反面，这一现象并非孤例。此前，国内召开的不少价格听证会上，听证代表违背民意、力挺涨价方案已经成为一种普遍现象，而旗帜鲜明反对涨价的代表总是廖若晨星，“你听你的，我涨我的”，多半会成为这一类价格听证会的必然结果。此风既开并相沿成习，使许多普通民众给听证会贴上了诸如“作秀”、“走过场”的标签，而对听证会的种种不信任，事实上已经构成了对中国法治进程的一种严重伤害。中国政法大学马怀德教授指出，这样的做法缺乏公正也并非科学。经营者若要涨价，其涨价的理由必须充分，必须将其经营的成本、开支、拨款、亏损等详细情况以财务报表形式列出。而且，这样的报表应由主持听证方委托第三方中介组织进行审计，不能单单采纳申请人所提供的财务数据。另外，听证代表中也应该有相关的财务专家，只有“这样才能保证听证过程的科学公正”。

    四、反思与建议

    总之，面对世遗景点涨价风潮，我们应该深入反思一个问题：为什么“任你反对声声，我自涨价不动”？为什么没有一个机制来约束这种有损公共利益的涨价行为？一个多方共赢的方案将如何产生？事实上自1998年《价格法》颁布以来，据不完全统计，全国共举行了上千场的价格听证会，其中有经验也有教训。2003年，省会济南市也举行了首次价格听证会，会议的主题是关于自来水提价的问题。2004年9月11日，省会济南再次举行了“济南市供热价格调整听证会”，广受关注的供热调价方案曾引来多方关注。就是这样一场牵涉到各方利益的重要的听证会，在报名的当日，各个报名点却出现了门可罗雀的尴尬场景。与2003年的自来水涨价听证会形成了鲜明的对比。一些听证代表认为，把一个涨价“听证会”开成了涨价可行的“论证会”，每一次听证的结果总是“涨价挡不住”，听证还有何用？从而挫伤了人们参与听证的积极性。而此次“世遗涨价事件”，无疑是现行价格听证制度遇到的新挑战。随着公共事务逐渐进入百姓视野和大众传媒的空前发达，对于听证会要有新的解读和反思，并辅之以科学而明智的对策。要言之，世遗景点不是不可以涨价，但作为中华民族共同的文化遗产，如何做好经营与保护并在诸多利益主体间寻找平衡，万众瞩目，所关殊大，期望通过一场令人难以信服的听证会便率尔操斛，是轻率的也是难以长期施行的。实际上，像世遗景点涨价这样重大的决策行为，仅仅靠一次听证会就想全面地了解民意继而产生科学的实施方案，本身就是不现实的。在当今这样一个信息时代，有效调查民意的方法很多，比如网络调查就可以征集到全国各地而不仅仅是北京的民意。对于各种重大决策的民意征集，听证会只能是其中的一种而并非全部。因此，在6个世遗景点，乃至于更多的著名景点是否涨价的决策作出之前，我们期待着有关方面能够开拓思路，更广泛地开展多种形式的民意征集，并在现有的法律法规框架内，严格程序化操作与考量，以作出客观、公正、科学从而令人信服的正确决策。

    在建设法治国家的过程中，依法行政已成为大势所趋，不同的价格听证会可能会渐渐多起来，北京“世遗涨价听证会”所暴露出来的问题，应当引起我们充分的注意，并作为操作者的前车之鉴，但愿我们会在不断“试错”的过程中有所进步和提高。

    

    作者：宋 焱 教授

    山东经济学院法学系

    附：

    ※美国对著名景点的管理及收费情况

    在美国，全国各地的国家公园和20处世界遗产景点，有的收费，有的免费。对国家公园的门票收费，国会有专门的立法，确定了哪些不能收费，收费应遵循什么原则，有的还确定了最高限额。现行的定价指南是根据国会1996年立法制定的，规定所有国家公园门票最高不能超过20美元，年卡费用最高为50美元。各公园每年都可以向国家公园管理局申请对门票价格进行微调，但需要提出足够的理由。门票收入在公园的预算中所占比例，各公园的情况不太一样，通常与当地经济状况和参观者数量有关。比如有的公园总预算为50万美元，但门票收入可能只有一两万，国家公园主要还是依靠政府的财政拨款。按立法规定，各公园的门票与娱乐项目收费80％可以留在公园，用于支付公园的维护和管理开支，其余20％上交国家公园管理局统一支配，用于援助不收费的公园。立法对门票调整有严格的规定，新价格确定后必须在公布一年后才能正式生效。旅游景点游客数量往往具有季节性，并且需要及时调节，用价格方式并不灵活。像大峡谷和黄石公园等世界自然遗产公园的门票每张10美元，16岁以下未成年人免费。像费城的独立厅和纽约的自由女神像等文化遗产公园不收门票，在自然公园里的娱乐性活动如露营等另外收费，不过立法规定要将收费项目的数量保持在“最低限度”，不允许重复收费。

    ※法国对著名景点的管理及收费情况

    法国是世界旅游大国，首都巴黎是世界旅游收入最高的城市。法国旅游业的兴旺主要得益于丰富的人文景观和历史遗产，也得益于政府的文化遗产管理制度。

    法国人文景观主要包括教堂、公园、博物馆和城堡，其数量之多令人瞠目。卢浮宫、凯旋门、凡尔赛宫、枫丹白露、埃菲尔铁塔、巴黎圣母院、卢瓦尔河谷城堡群等举世闻名的景观，每年吸引众多游客前来观光。对这些宝贵的“财富”，法国政府始终坚持“以人为本、着眼未来”的管理原则，不因为这些景点“有名”而随意提高门票价格，只要冠以“公园”的名号，公众就可在开放时间自由进出，一年四季免费开放。在法国，大多数国立博物馆的票价由政府机构“国立博物馆联合会”制定，根据规模和功能不同，将各类博物馆分成5等，并分别定价。

    法国是世界上博物馆最多的国家之一，其主要代表包括世界最大的艺术博物馆———卢浮宫以及有“印象派绘画最高殿堂”美誉的奥赛博物馆。法国最负盛名的几大博物馆均为国立博物馆，一般不免费，但门票收入远不及运营和修缮费用，因此大多靠国家财政拨款维持。这些博物馆的门票价格从1欧元到八九欧元不等，兑换成人民币看似不少，但与当地居民收入相比则为九牛一毛。

    法国主要人文景观大多归国家经营的现象，缘于该国的“文化遗产制度”。该制度规定那些历史悠久的建筑及其附属物都是人类文化遗产，居住或经营者必须定期进行修缮维护，否则将受重罚。私营者承受不起就将所辖“文化遗产”卖给国家，国家通常将这些“文化遗产”交给地方政府管理。法国政府非常重视这些人文景观的教育功能和社会效应，因此普遍压低门票价格以让所有的人都拥有受教育和受熏陶的机会。正因如此，法国大多数人文景观都对记者、教师、档案员、未成年人、残疾人、失业者等社会特殊群体免费开放。卢浮宫曾隶属法国文化部，1993年初改制后取得“自主经营权”，但其所有权仍属于国家。卢浮宫每年门票收入为8000万欧元，但每年的经营、维修费用却高达5．6亿欧元，因此政府财政支持和商业开发是其主要经济来源。卢浮宫平日9时至18时的门票价格为8．5欧元，18时以后为6欧元，18至26岁年轻人和60岁以上老年人享受半价优惠。这些门票收入主要用于购买新展品和博物馆的日常维护，最大的日常开支是员工工资，但主要由国家财政拨款解决，如果没有国家拨款，卢浮宫会入不敷出。