略论涉内民事诉讼管辖制度的完善

略论涉内民事诉讼管辖制度的完善

    涉内民事诉讼管辖完善必要性：

    一、涉内民事诉讼管辖完善是司法实践的需要

    “管辖制度还要致力于促进司法公正，为当事人提供不偏不倚的裁判。在我国，无论奉行属地管辖原则还是属人管辖原则，均存在因司法地方化而产生的司法不公现象。”①从目前看，法院的人事权、财权仍归属于地方党委、政府，这种体制下，在审判中涉及党政部门利益或党政领导私人利益时，少数党政领导干部干预法院审判之事时有发生，而法院 无力抗衡干预，严重影响了国家利益和法制的统一性，容易产生司法不公的现象，从而人民群众的利益就难以得到保障。既然现在长期无法改变这种体制，那么要克服、消除这种体制原因而带来的司法不公的弊端，就必须改变现有的民事诉讼管辖的有关规定以适应这种体制，实行有限的“回避”制度，减少干预，以体现法院审理、执行案件的公正性和客观性。此外，从现行民诉法管辖制度层面上看，有些民诉法管辖制度使法院地方保护主义成为可能，“如果某一法院出于地方保护主义，为了自己所作的裁判成为终审裁判，就可以故意将应该由自己管辖的第一审民事案件交下一级法院管辖，从而使自己成为终审法院。”②92民诉法出台后，最高法院为解决司法实践在管辖中出现的新情况、新问题，相继制定了许多司法解释，但他们之间有些存在矛盾与冲突，司法实践操作不一亟待规范与统一。因此也有必要对民诉法管辖制度作出适当的修改。

    二、涉内民事诉讼管辖完善是司法公正的需要

    民事诉讼管辖运行以来，我国司法实践中存在重实体、轻程序的思想观念。笔者赞同“公正的程序不一定会产生公正的结果，一旦程序公正与实体公正发生矛盾和冲突，应当优先选择程序公正，因为不公正的程序难以保证公正的结果，并且程序公正是‘看得见’的公正”③这种观点。而程序公正又必须体现在贯彻民诉法的二便原则即便于人民诉讼、便于法院办案，是否能带来高效率是检验管辖制度的唯一标准。“诉讼管辖是民事司法公正的第一道生命线。”④因此，完善不合实际的民事诉讼管辖制度势在必行。

    涉内民事诉讼管辖完善：

    一、明确基层人民法庭适用管辖的一般原则同时制定跨行政区域办案程序性制裁的措施

    最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定为便利当事人进行诉讼和人民法院审判案件，基层人民法院根据需要，可设立人民法庭；人民法庭根据地区大小、人口多少、案件数量和经济发展状况等情况设置；人民法庭的任务：（1）审理民事案件和刑事自诉案件，有条件的地方，可以审理经济案件；（2）办理本庭审理案件的执行事项；（3）指导人民调解委员会的工作；（4）办理基层人民法院交办的其他事项。然而令人遗憾的是，良苦用心的司法设计并没有得到实践的预期回应。基层人民法庭跨自己行政区域办案现象大量存在，不外乎有以下几种原因：（1）是利益驱动，既包括小团体利益也包括法官个人利益，如法院目标管理考核往往以案件诉讼费、案件数量的多少定奖罚等等，因而案件诉讼费、案件数量的多少决定着其小团体利益或个人利益；（2）是办人情案、关系案；（3）最主要的是法律规定缺乏程序性制裁机制。既然基层人民法庭违反管辖规定不会招致任何不利的法律后果，那么现实中法庭工作人员不遵守人民法庭若干问题的规定也就不足为奇了。基层人民法庭跨行政区域办案给当事人造成司法管辖混乱的印象，严重影响了司法权威。因此在民诉法修改时明确基层人民法庭适用管辖的一般原则同时，制定跨自已的行政区域办案给予程序性制裁的措施，如对于人民法庭跨地区办案上诉的案件以程序违法发回重审且对案件承办人以违纪论处；对没有上诉但已审结的案件视为有管辖权业务庭所办的案件，从而有效地从源头上遏制基层人民法庭跨行政区域办案现象的发生，确保人民法院处于中立、公正的地位，牢固树立严格依法履行职责、法律面前人人平等的观念。

    二、引入不方便法院原则

    司法实践中存在受诉法院有管辖但又不便于管辖案件情形存在，但苦于没有法律明文规定又不能不受理案件或将受诉案件移送到其他有管辖又便于管辖的法院管辖。笔者认为，可以引入不方便法院原则解决司法实践中这一难题。“不方便法院原则，是指在涉外民事诉讼中，如被告认为受诉法院审理有关案件对其本人和该法院均极为不方便，且存在更为方便的法院，以受诉法院为不方便为由，提出管辖异议，而受诉法院根据被告的申请，在综合考虑的基础上，自由裁量放弃行使管辖权，从而促使诉讼在另一个更为方便的法院进行的制度。”⑤实际上，不方便法院原则与国内确定管辖权的便于法院办案、便于当事人诉讼的基本出发是一致的。适用不方便法院原则必须符合以下条件：（1）受诉法院具有管辖权。（2）存有更方便管辖的法院。（3）被告对有更方便法院负举证责任，主要负诉讼经济方面的举证责任。（4）由受诉法院综合考虑各种因素裁定。当事人对受诉法院管辖裁定不服具有上诉的权利。目前，我国有相当一部分法院在不同程度上存在着地方保护主义现象，一些案件当事人为能在关系密切但审理、执行又不方便的法院起诉而不惜诉讼成本，从而使受诉法院耗费更多的人力、财力，导致审判效率低下，不方便法院原则的准入将有助于解决地方保护主义。

    三、一般地域管辖连接点太少，建议增加连接点。

    一般地域管辖是原告就被告原则，民事诉讼法规定了四种例外情形是：（1）对不在中华人民共和国领域内居住的人提起的有关身份关系的诉讼；（2）对下落不明或者宣告失踪人提起的有关身份关系的诉讼；（3）对正在被劳动教养的人提起的诉讼；（4）对正在被监禁的人提的诉讼。同时民诉法意见规定的例外情形是：（1）被告一方被注销城镇户口，由原告所在地法院管辖；（2）追索赡养费案件的几个被告住所地不在同一辖区的，可以由原告住所地法院管辖；（3）非军人对军人提出离婚诉讼，如果军人一方为非文职军人，由原告住所地法院管辖；（4）夫妻一方离开住所地超过一年，另一方起诉离婚的案件，由原告住所地法院管辖。夫妻双方离开住所超过1年，被告无经常居住地的，由原告起诉时居住的法院管辖。由此可见一般地域管辖的连接点只有一个就是被告住所地，原告住所地为例外。在诉讼中原告一般是权利被侵害者、是弱者，在谁主张谁举证否则承担举证不能的法律后果的今天，合理增加一般诉讼管辖连接点，让原告选择，以减少原告的诉讼成本，被告诉讼成本也不会因此而突飞猛进地增加，从而有利于更好地保护弱势群体的合法权益，体现法律的公平、公正。笔者认为我国民事诉讼法应尽早规定增加原告住所地、最密切联系地（指案件事实发生地和诉前保全地）为诉讼管辖的连接点，以利于案件的审理和执行，及时维护当事人的合法权益；并且能够减少司法解释的数量，体现法律的权威性、严肃性。由于不方便法院原则的引入，被告方完全可以行使管辖异议权，法院在均衡双方当事人利益后作出管辖裁定，因此不会因为增加了连接点而 导致被告方诉讼经济的增加和不便，从而更能均衡原、被告诉讼经济利益。

    四、诉前保全地当然具有管辖权。

    最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第31条第二款规定：“在人民法院采取诉前财产保全后，申请起诉的，可以向采取诉前财产保全的人民法院或者其他有管辖权的人民法院提起。”这里的诉前财产保全的人民法院对案件的管辖有两种可能性，一是对案件有管辖权，二对案件是无管辖权。而上述司法解释赋予了诉前财产保全的人民法院不任是否具有法定的管辖权均因诉前财产保全而拥有管辖权。但是，最高人民法院《关于诉前财产保全几个问题的批复》第二条第一款之规定：“采取财产保全措施的人民法院受理申请人起诉后，发现所受理的案件不属于本院管辖的，应当将案件和财产保全申请费一并移送有管辖权的法院。”又排除了无管辖权的法院不因诉讼保前而拥有管辖权。上述二司法解释规定有一定的矛盾。意见规定原告可以向诉前保全地法院起诉而批复又规定没有管辖的法院应当将案件移送至有管辖的法院，既然诉前保全地法院无管辖权要移送，那么就没有必要规定原告可以向没有管辖权诉前保全地法院起诉，从而规定诉前保全申请人在诉前保全后应直接向有管辖权的法院起诉，否则就容易增加当事人的诉累，造成司法资源的浪费。笔者认为，诉前保全的目的是人民法院更好地执行以维护当事人的合法权益，诉前财产保全的人民法院因诉前保全当然取得案件管辖权是符合民诉法便于人民法院办案原则的。因此建议民诉法修改时将法院因诉前保全而当然拥有案件管辖权纳入民事诉讼法范畴，当然这里的保全是以实际已保全到与案件标的相当的财产为标准。

    五、经常居住地理解问题，建议缩短时间,三个月为宜，具体以暂住登记或实际居住为准。

    随着市场经济的深入发展，农民外出务工的越来越多，他们的居住地经常发生变化，而民诉法第二十二条第一款规定：“对公民提起的民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖；被告住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地人民法院管辖。”同时民诉法若干问题意见第5条又规定：“公民的经常居住地是指公民离开住所地至起诉时已连续居住一年以上的地方。但公民住院就医的地方除外。”司法解释界定经常居住地的时间太长，这给原告的起诉、法院的审理均带来了不便，不但提高了诉讼成本，而且也降低了审判效率。因此笔者认为在民诉法中一般地域管辖中规定原告住所地、被告住所地、最密切联系地为管辖连接点的同时，应缩短经常居住地的时间，具体以暂住登记或实际居住为准，时间以三个月为宜，以便原告选择更为便捷、诉讼更为经济的法院起诉。

    六、破产案件应归类于中级人民法院管辖。

    破产案件与当地基层人民政府有着千丝万缕的联系，如：清算组成员的组成、破产企业的职工安置、债权受偿比例等等。破产法及解释规定清算组成员可以从破产企业上级主管部门、清算中介机构以及会计、律师中产生，也可以从政府财政、工商行政管理、计委、审计、税务、物价、劳动、社会保险、土地管理、人事等部门中指定。人民银行分（支行）可以按照有关规定派人参加清算组。在企业原管理组织不能正常发行管理职责的情况下，可以成立企业监管组。清算组的基本职责是对破产财产进行保管、清理、变价和分配。在实践中，由于部份清算组成员的人事关系受当地的控制，有些破产案件的清算组迫于行政上的压力，无法掌握变现资金的使用和分配。通过破产财产分配方案的案件，在资产变现后，资金到了国资局，而不在清算组帐上，清算组无法控制变现的资金，更谈不上按破产财产分配方案执行，没按破产分配方案执行，从而使该企业破产案件就无法终结。受政府干预不良现象还表现于抵押权人的优先权得不到清偿，甚至有些政府指示土地管理部门低价收储破产企业的不动产，使债权人得不到公平受偿，严重影响了司法机关的权威和形象，形成司法不公的社会假象。现专业的清算机构极少，清算组及法院要摆脱地方政府的干预的办法就是将民诉法管辖制度予以修改为破产案件归类于中级人民法院管辖。中级人民法院在人事权、财政权不受基层人民政府的控制和制约，破产案件归中级法院管辖能够排除因人事权、财权的干扰和困惑，使债权人心里得到平衡感觉到法律是公正的，自身利益能够通过法律得到最大限度地受到保护即公平受偿。

    七、再审案件的管辖应当归属发生法律效力的人民法院,按一审程序审理，并不得发回原一审法院重审。

    现行民诉法规定再审的案件由发生法律效力的判决、裁定法院按生效判决、裁定所适用的程序进行，按二审程序审理的在审理中发现原一、二审判决违反法定程序的，可以裁定撤销一、二审判决，发回原审人民法院重审。笔者认为，按二审程序审理，当事人可能因未穷尽救济途径而有对立情绪。如果二审再发回原一审法院重审更会加重当事人的抵触情绪如怀疑二审法院偏袒申诉人或二审怕麻烦而发回原一审法院审理。笔者建议，再审案件的管辖应当归属发生法律效力的人民法院,按一审程序审理，并不得因原审程序违法或事实不清证据不足发回原一审法院重审，当事人对于按一审程序再审的案件可以上诉，最高人民法院作为一、二审的除外。这样做一是有利于体现有错必究原则，增加再审裁判的公信力。二是有得于案件的及时审结，因为发生法律效力的人民法院保存着此案件的有关材料，了解此案案情。三是允许再审按一审程序审理，以便当事人司法救济的途径更为宽泛，也有利于上级人民法院的监督和制约，能够使当事人息诉服判；此外，再审也是审判程序的重新开始，按一审程序审理并不违背立法有关精神。四是可以消除当事人的心里疙瘩，禁止发回原一审法院可以防止发生法律效力的二审法院滥用管辖权转移，损害当事人的合法权益现象的发生。

    ①肖建国 《管辖制度与当事人制度的重构》人民法院报 2004年2月11日

    ②肖义山 李宝峰 《对民事案件级别管辖的几点思考》 人民司法 1999年第11期第62页

    ③樊崇义 李艳玲 《刑事诉讼法再修改要论》 法学杂志 2004年第1期第9页

    ④肖建国 《管辖制度与当事人制度的重构》人民法院报 2004年2月11日

    ⑤王天红 《涉外诉讼中的不方便法院原则》人民法院报 2004年2月18日

    江西省万年县人民法院：鲁强