全球化视野下的行政管理
全球化视野下的行政管理
---浅谈我国“公共服务”型行政管理模式的建立与完善
曾国辉
【内容提要】本文拟从“公共服务”型行政管理模式的视角探讨全球化背景下的行政管理。通过分析全球化和WTO影响下的各国行政管理及其特点，认为全球化中的行政管理必然是法治的管理、规则的治理、以公共服务为理念的治理模式。并以此为参照，分析目前我国行政管理中存在的问题和应当采取的法律对策。并建议将之作为契机，将我国的行政管理建设推向纵深领域。
【关键词】全球化 行政管理 行政管理模式
【Abstract】This thesis is going to talk about the administration in the globalizations background with the angle of view of the public-severice-style administration .by analyzing many other countries’ administration and their characteristic in the influence of the globalizations and WTO. The writer hold that the administration must be the mode of which is the rule of law， the regular and with the idea of public severice. For reference， the writer also analyze the questions and the law way of the administration in China at present. Then the writer suggest that as a cutting point， we must take the construction of the administration progresses promoted further in depth.
【Key words】Globalizations Administration the Mode of the Public-Severice-Style Administration
一、前言
当代中国法律正处于一个革命性的变化过程之中。 这场伟大的法律革命不是一个突如其来的事物，而是一系列复杂因素造成的产物。全球化是这一变革的重要的外部环境。当代中国的法律变革与我们正处的全球化趋势交织在一起，构成了一幅颇为奇特的互动的景象。全球化的经济活动，不仅极大地促进了一种新的经济交往规则的历史性形成，而且在全球经济的交往的过程中，中国的法制建设也正逐步卷入全球化之中。中国加入世界贸易组织（英文简称WTO），从根本上说，是一个应对全球化所带来的机遇和挑战的问题，这也将深刻影响并推动中国政府行政管理完善的进程，促进政府依法行政。依法行政是现代行政管理的重要形式，是解决目前我们面临的各种错综复杂矛盾的有效途径，也是建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求。在全球化背景下，加强政府行政法治实现“公共服务”型行政管理是中国行政管理改革所追求的价值目标，也是依法治国条件下中国政府面临的一项必须解决好的现实课题。本文研究的重点，在于试图分析全球化背景下对西方主要资本主义国家及中国行政管理的历史性影响，并确证中国行政管理在全球化背景下的缺陷和不足，进而提出在我国建立“公共服务”型行政管理模式的几点意见。
二、关于全球背景下的行政管理模式的探讨
（一）全球化的界定
随着中国加入WTO，我们对全球化的关注越来越多，并且这种关注不再仅仅局限于经济领域，而是拓展到社会的方方面面，“对中国而言，全球化是不可回避的历史潮流”。 而何为全球化（Globalizations）呢？有的学者认为，全球化是全世界共同面临的一种发展趋势，它是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，它具有超越国界和意识形态的普遍性； 有的认为全球化是一种体现了社会关系和交易的空间组织的转变过程，这一过程导致了洲际或区域内的活动、交往和权力的流动和网络的形成，其含义即指全球化使世界各地的人与人之间、国与国之间活动越来越紧密，接触越来越频繁，联系越来越广泛，全球化过程更应被看作是一种程序，而不是一套既定的理念或制度 ；也有学者从法哲学和人学伦理的高度看待全球化问题，即全球化的应然性目标并非简单地追求全球一致，而在于突破现有的基于国家、民族、主权等有可能阻碍全球和平共荣、互惠互利的诸多壁垒，借助于人类经济文化往来与公平竞争，达到主体价值的实现。
笔者认为，“全球化是世界范围内的互动体系，本质是全球政治经济一体化的趋势。全球化涉及宏观区域、次区域、微观区域、也涉及到市民社会对这一趋势的积极的或消极的反映。” 现在，几乎所有的问题都有了一种所谓的全球性的标准，各国政府不得不面临的局面就是在全球化的逻辑思维的框架中重新把握本土性的问题，并为适应因此而产生的新关系做出重大调整。
（二）全球化背景下行政管理模式的选择——“公共服务”型行政管理模式
在全球化背景下，主要资本主义国家先后完成了各自的行政管理的改革，形成了以“公共服务”为价值取向的新的行政管理模式，同时也对其他国家起到良好的示范作用。所谓的“公共服务”型行政管理是指，对政府行政职能的新的定位，实现了由过去重管理轻服务，“以政府为中心”到开始注重公共服务，以“满足人民的需求为中心”的转变。在这个新的模式下，行政管理凸显出起点高、范围广和层次分明的特点，其具有以下五个方面的标准：
1、管理理念向“以人为本”转化。行政管理理念上，体现以人为本的服务理念。有别于传统的强权管理，它更加强调行政管理的公共服务性。笔者认为，这种“公共服务性”体现的是顺应人内在要求的“柔性”管理，它更加关注人们生存的环境和态势，重视个体的存在价值；反映了行政管理主体从权力崇拜走向崇尚服务，即行政管理手段的权力性、强制性色彩淡化了，行政管理相对人得到了应有的尊重，传统的管理与被管理、服从与被服从的单向关系转化为彰显民主精神的相互合作、协商的互动关系。
行政管理理念的变化实质反映出权力与权利之间关系的变化，即“权力本位”始让位于“权利本位”。权力存在的基础是权利，权力存在的目的是为了更好的保护权利，权力的运行必须受到权利的监督。行政服务精神正是体现了私权利优于公权力的法治内涵。
2、政府角色向有限政府转换。所谓的有限政府（Limited government）是指政府权力有限及其权力受到其他部门权力限制的政府行政制度。 有限政府取代“全能政府”，政府角色重新定位。在传统的官僚制范式下，由于政府垄断公共权力，因而形成了一个从政策制定到政策执行的“全能政府”。“全能政府”导致行政职能和行政权力空前膨胀，成为公共权力腐败的制度化基础，因而各国都努力在向有限政府过渡。从目前看，有限政府主要体现了政府权力的行使、规模和职能都有法律进一步的明确规定，行政行为必须受到社会监督和制约，它强调政府间接的宏观调控和社会自治，尊重市场发展的客观规律；通过有限政府的建立，创造“小政府、大社会”的格局，使政府退出本该由社会管理的领域，而由政府通过政策和法律的制定对之进行引导。
3、政府权力下放。中央权力下移，权力开始分散。由于二战以后，各国普遍奉行凯恩斯的国家积极干预政策，因而导致权力过分集中于中央政府，窒息了地方必要的主动性和积极性，使得整个行政管理机制僵化，缺乏应有的活力，难以应付快速多变的外部环境，从而极大的浪费了行政管理资源，造成行政机制运转的质量和效率低下。应该说权力的下移正逐步使传统的权力“倒金字塔”式的畸形模式出现根本改变，正如托夫勒在《权力的转移》序言中所指出的“在权力转移的黎明，我们生活在一个维持世界的权力整体结构在分化的时刻，一种根本不同的权力结构正在形成，它出现在人类社会的每个层次上。”
4、实行绩效管理。实行绩效管理，注重结果和产出。为确保有限的资源用在政策所规划的方向，发挥预期的功效，政府压缩了行政支出，明确规定了行政管理机构应达到的工作目标，重视管理工作的结果和产出并对之按照一定标准予以测量，同时，对相关人员做到“赏罚分明”，以此督促行政人员提高行政办事效率，控制行政成本投入。
5、实行政府数字化管理。“数字政府”，充分利用信息技术。“数字政府”是指“政府运用地球信息系统、遥控、网络、多媒体、虚拟仿真等高新技术搜集信息、整合信息，产生信息，并依据所产生的信息对城市和社会实施有效管理的技术手段……”， 它通过技术的刚性规制约束政府行为，使政府难以滥用权力，从而实现政府公正、廉洁、高效运行的价值目标，充分体现服务社会的主要功能。
（三）对“公共服务”型行政管理模式的评析
20世纪晚近的以团体主义思想为理论基础的行政法治理论认为，政府与个人之间的关系，实质上是一种服务与合作的信任关系 ，政府通过执行法律为公众提供服务。因此，只要行政主体按照法律的规定为相对人提供了必要的服务，那么这种行政行为在实质上就是合法的；此外，行政民主的扩大，相对人对服务的合作或参与在行政程序法治基础上得以实现。通过行政程序，相对人拥有了程序上的了解权和参与权，行政主体和相对人的意志和谐相融，从而使最终做出的行政行为具有公正性、效率性和被接受性，避免行政行为的违法和行政权力的滥用。从这个意义上来说，20世纪70年代中后期掀起的这场声势浩大的以建立“公共服务”型行政管理模式为目标全球性行政管理改革，无论从政府管理的价值选择到政府权力的分散和下移，还是从政府角色和职能的定位到“数字政府”的出现，其所体现的最为核心的价值依然是公共服务价值的体现，其所进行的任何一项行政管理的改革的措施也无疑不是在一种规则约束的框架下展开的。因此，笔者认为，全球化的行政管理就是法治的管理、规则的治理以“公共服务”为理念的治理模式。
三、面对全球化的中国行政管理
“全球化和WTO组织所具有的超越国界和意识形态的普遍性，在相当程度上对各国政府公共行政主权即时界限产生了挑战与冲击，形成并代之以有效的国际合作机制，从而极大地推动了公共行政功能和政府管理的国际化”。 这种全球化趋势使中国的行政管理面临着前所未有的挑战，任何行政管理的无能或是作为不当，都有可能对社会秩序的稳定和社会经济发展的可控性造成灾难性后果。伴随2001年11月10日中国加入WTO，应对WTO带来的挑战已经成为我国政府必须面对的事实。在WTO的23个协议中有21项是规范政府行为的 ，因此处于经济转型期的中国政府必须加快行政体制改革的步伐，积极面对加入WTO后带来的挑战。但就中国行政管理的现状而言，一些根深蒂固的问题仍然没有得到有效的解决。 在此分析如下：
（一）行政管理理念的滞后
理念是制度的核心，它决定制度得以建立的机制、运行方式及目标等一系列价值取向和发展潜力，尤其是在行政管理领域，更需要一个明确、合理和开放的理念存在，它将保证政府合法有效的行使行政权力，承担行政责任。但是中国目前最主要的问题是行政管理理念的滞后和封闭，并由此引发一系列连锁反应。它具体表现在以下五个方面：
1、民主理念的缺乏。民主制度化、法律化是现代行政管理的基本价值追求。 从建国以来，我国一直实行高度集中的计划管理模式，从宏观到微观都是由政府一手操作，与这种行政管理体制相对应的便是“官本位”、“权力本位”和“国家本位”的管理理念占据主导地位。我们也总是强调与信守政府作为国家的伴生物是一种凌驾于公众和社会之上的力量，“国家的本质特征是和人民大众分离的公共权力”，行政管理的直接目的是为了维护政治统治秩序。这种刻意强调行政管理主体与行政相对人之间管理与被管理的关系使行政管理主体将漠视民众的需求和权益、强化对社会单方面的管制而不受民众的监督和制约的情况视为理所应当，因而行政管理整体呈现出一种“专制”意味浓厚，而民主意识不足的局面。
2、责任观念的淡漠。国家机关是受人民委托行使国家权力的机关，在这里，权力也就是同时意味着责任，它表明，任何国家机关都必须忠诚地履行人民所赋予的职责，维护人民权利和社会秩序。 无责任便无权力，责任机制是行政管理合法化的重要保障，从某种意义上而言，承担责任是政府的第一要义，它意味着政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任，对权力的消极行使或行使不当都将承担相应的法律责任。因此，行政管理主体必须依法行政，忠实地执行宪法和法律的规定。目前，我国的行政管理主体普遍缺乏责任意识，始终认为行政管理就是行使权力管理社会，约束相对人行为，涉及到权力问题便与利益挂钩，一哄而上，争来夺去，造成政出多门、立法争执和执法冲突的混乱局面；可是涉及到责任问题，又都惟恐避之不及，造成政府责任的消解和相对人权利救济的不能。以震惊全国的綦江虹桥垮塌案为例，案发起初，该县原城建委的几位主要责任者，只是仅仅预感到将受党纪政纪的处分，根本就未曾料到会被推上被告席，受到法庭的审判。在他们看来工作就是工作，哪里还需要承担什么责任?更逞论有法律责任的意识了！
3、服务理念的忽视。服务行政的理念即是“要求政府的所有法律、法规和行为都必须贯彻服务精神和准则，而不是单纯的统治和管理”。 它强调客体中心主义和服务中心主义，即政府应当关注公众的需求和社会整体的利益，对社会公众负责，谋求行政服务质量的完善和提高。市场经济基础上的政府行政管理究其本质而言，不是管制，而是服务，也就是政府行政管理的基础准则应围绕社会组织、公众的服务态度、服务质量和服务范围等问题来展开。 但是，很多行政机关对此很是不以为然，“门难进，脸难看，事难办”，长官意志严重，公共服务的意识和职业道德观念不强。对服务理念的忽视，使长期以来行政管理主体与行政管理相对人之间不对等地位的状况难以改变，政府与公众之间缺乏最基本的认同感和信任感，沟通、协商的渠道难以疏通，其后果就是：一方面，政府很多良好的公共政策总是因公众的敌对和防范心理而不能得到有效执行；另一方面，公众因为不能及时获得令人满意的行政服务而加剧了对政府的质疑和疏远。从而形成行政管理上的恶性循环。总之，任何一项具体服务措施的实施，都要以良好的服务理念为依托。否则，再好的服务措施也只能是无本之木，难以系统、持久的实施。
4、科学管理理念的淡化。科学管理是行政管理的基本原则之一，也是行政管理法制的前提。只有以理性、科学的态度对公共事务进行管理，才能真正实现高效、民主和廉洁。由于行政管理主体科学管理意识淡化，致使行政成本过高，行政效率低下，各部门之间推诿扯皮，无法协调一致，在面对多元价值、多种利益和多重矛盾的复杂格局时无所适从。加入世界贸易组织，本身就是个在多变的国际经济环境中不断决策的过程，这就要求政府的决策必须建立在科学的事实分析与对策研究之上。
（二）行政管理体制的缺陷
行政管理体制，是指国家行政机构设置、行政职权划分与运行及为保证公共行政管理顺利进行而建立的一切组织体系和制度的总称。中共十一届三中全会后，在邓小平关于行政体制改革思想的指导下，我国行政管理体制的以政府机构改革为主体进行了5次改革为逐步建立与市场经济基础相适应的具有中国特色的行政管理体制奠定了基础，但是，仍然存在不少问题。主要表现在：
1、政府职能转变不到位。一个称职的政府不是面面俱到的政府，它的“职责范围必须具有限度”，它的主要作用是“保护法律和秩序，保证私人契约的履行，扶植竞争市场”， 通过间接的宏观调控来引导经济和社会发展的良性循环。但长期以来，政府职能不明确，管了许多不该管也管不好的事。
2、机构设置偏多、分设过细、力量分散。这样的体制造成部门之间职能交叉重复，在缺乏必要、及时的沟通的情况下，难以达到有效的分工合作；不少部门集决策和执行职能于一体，缺乏有效制约；有直接或间接隶属关系的上下级行政机关之间、有授权关系的行政机关之间、一般权限部门和专门权限部门之间职权越权或侵权的现象严重。
3、中央与地方职责权限不明确。政府的权力必须分散，“当政府行使权力时，在县的范围内行使比在州的范围内要好，在州的范围要比在全国的范围要好” ，中央与地方应在宪法的范围内，按照法律的规定行使各自的权力。但是，中央权力过分集中，中央管得过多，甚至可以越权行使下级政府的权力；而地方没有可能表现出自己的需要和意志，“具有明显的受控性、依附性和被动性”，结果造成中央统得过死，不能集中精力把该管的事情管好，而该由地方管的事情，地方又无权管理，导致权责不统一，责任不落实。这样，“既不利于加强中央的宏观调控和全国政令的统一，又妨碍地方和各方面积极性、创造性的发挥。”
（三）行政管理行为不当
所谓行政管理行为，是指行政管理主体实施的产生行政法上法律效力的行为。我国的行政管理行为与全球化的行政管理模式相比较而言，仍然存在一定的差距，主要表现在：
1、执法行为不规范。行政立法方面原则性条款过多，行政主体自由裁量权的任意性过大，加之利益驱动，从而导致多头执法、多层次执法的混乱局面；行政执法存在严重的有法不依、执法不严、违法不究，甚至是暴力执法现象，极大地破坏了市场经济的正常秩序，侵害了相对人的合法权益。
2、行政审批、许可过滥。一般而言，行政 审批、许可是基于公共利益和公共秩序的需要，它的前提条件是法律禁止，没有法律禁止就不会有行政审批、许可的存在。目前，在行政管理领域，行政审批、许可过滥，程序复杂，随意性大而透明度又很低，成为滋生腐败的又一重要行政来源。
（四）行政管理主体素质不高
政府管理行为的科学化、民主化和法治化的实现归根到底要归结到“人”的因素。而现在政府机关人员臃肿、素质偏低、人员老化现象严重。首先，管理主体缺乏较强的专业性知识，这使其在面对全球化时不可能快速应变，做出更具专业性、合理性和科学性的行政决策，最终导致宏观调控或是执行的无力、无效；其次，由于传统的“官本位”意识根深蒂固，因此大多数管理者轻视法律规范的作用，无视法律权威，常常违反法定程序，做出违法行为，严重损害政府的形象。
四、遭遇全球化的中国行政法律制度
自从党的十一届三中全会以来,我国的社会主义法制建设已经取得了迅速发展. 同时我们也应当看到，我国的行政管理现状与“公共服务”型行政管理模式的行政管理还存在一定的不足。主要表现在：
（一）行政法治理念异化
世界各国法治的历程表明，法治之关键在于行政法治。一般说来，其包含两方面的基本要素，即“以法控权（力）”和“依法管理”，国家权力必须源自宪法和法律，国家对社会进行管理的唯一根据是法律，非因法律上的根据，国家不得对社会和个人施加权力。 依法行政或称行政法治，是依法治国原则在行政领域中的具体运用。依法行政作为我国依法治国基本方略的重要组成部分，它既是依法治国的核心、关键和难点，同时也是依法治国的重要基础和重要保障。 在我国，行政管理主体恰恰缺乏这样一种法治精神和规则意识。似乎表面看起来，行政主体也做到了“一切断于法”、依“法”行政的法治要求，然而这种所谓的“法治”理念并非是基于对法律的信仰，而是基于对权力的崇拜，法律只不过是权力运做的工具或谋取利益的机器而已。在这种“法治”意识下，行政越权、行政侵权和行政失职现象具有了“普适性”，法律的威严扫地，既无法有力保护公民的合法权益，也无力制约权力的恣意滥用。因此，这样的“法治”恰恰是“人治”的表现，是真正的法治理念的异化。
（二）行政立法有待完善
1、在政府如何依法规范市场主体和市场行为、维护市场秩序、保障公平竞争、改善和加强宏观调控、建立和健全社会保障制度方面还未实现有法可依。
2、在立法上“重实体，轻程序”的状况还有待进一步改善。到目前为止，我国还没有出台《行政程序法》，这导致了行政执法主体在执法时出现不少违规的行为。
（三）司法监督不力
有学者曾言：“在中国当官是最没有风险的。” 这在某种程度上反映了我国的行政责任监督制度的不完善。事实上我国行政管理从体制上而言，既缺乏内部责任约束机制，又缺乏外部的监督机制。
1、从立法上看，由于我们奉行“议行合一”的原则，因此，一方面行政机关会借“议行合一”而尽力推卸责任，另一方面，行政机关的过失往往是立法机关的过失，行政机关的责任往往是立法机关的责任，立法机关的监督职能很难有效发挥出来，更难以强加其惩罚性责任；
2、从司法上而言，虽然我国已经制定了《行政复议法》和《行政诉讼法》，但由于我国并没有设立司法审查制度，抽象行政行为逸出司法权的监督，相对人无法得到司法的救济；最后，由于行政权在我国的特殊地位，社会公众虽然有强烈的监督意识，但是由于监督渠道不畅，事实上公民的监督权受到弱化，社会对于行政权的监督亦处于一种尴尬境地。
（四）信息公开缺乏法律保障
WTO的透明度原则要求各国政府在不涉及国家安全和机密的前提下，对国内法律、法规、规章以及政策等以明确的形式公布出来，使行政相对人熟悉和了解，不公布者不得实施；政府行为也必须受到监督。由于我国尚未制定《政务信息公开法》，政府的许多活动都处于不公开状态：从政府的机构设置、人员安排和职责权限到权力的运行规则、方式和程序都在一种近乎神秘的情况下悄然进行，公众对涉及自身利益的政策和决定是如何做出的根本就一无所知；行政机关内部制定的规范性文件不仅“机密性”强，而且效力还要高于法律的明文规定。根据一项调查，对于人民法院审理行政案件是否应当适用中央文件和政府内部文件时，有38.6%和11.9%的人认为应当适用，并且对于内部规范性文件只有12.5%的法官在行政审判时不予参照。 政府的“暗箱操作”使行政权缺乏有效监督，由此带来一系列难以根治的问题：即权力商品化，市场交换原则进入行政领域，寻租现象开始蔓延政府权威下降，被公认为是缺乏透明度的国家。
五、中国建立“公共服务”型行政管理模式的几点思考
中国在融人全球化，走向WTO时，“快速适应的不是外国产品对中国传统产业的冲击，也不是银行、证券、保险、零售、电讯等服务的市场开放，而是中国政府规范法治秩序态度的转变”。 我们必须顺应全球化的潮流，尤其是按照WTO的要求，在法治的框架下推进我国行政管理的建设，使之适应国际规则的管理制度和行为方式，建立符合国际规则的运行机制和国际惯例对接的管理，有效地控制政府权力和规范政府行为，构筑社会权利的保障机制，实现行政管理模式的完善。
（一）转变行政管理观念
制度的革新通常是以观念的突破为先导的。各国在经历了全球性的行政管理改革之后，相继确立了以服务为导向、以公众需求为核心的新的行政管理观，这对我们有极大的启示作用。它要求我们必须首先转变观念，树立民主、科学、以人为本的政府服务的管理观念，在此基础上，要求中国政府的所有的法律法规和行为都必须贯彻服务精神和准则，强调公众至上，以政府服务的质量、效率和公众满意程度作为衡量行政管理的基本尺度。把政府活动与政府权力规范到现代市场与现代民主政治的范围之内，通过法律约束、民主约束和权力约束等途径，让政府行为符合市场经济要求和WTO法律体系框架的原则。 政府应该建立不断满足国民公共需要的公共管理机制，克服目前政府职能存在的“越位”、“错位”和“缺位”问题，有所为有所不为，逐步加强政府的服务职能。在服务的理念下，政府应当保持“行政谦抑”的态度，即行政权必须收敛其主动、扩张的本性，权力必须尊重权利并以满足权利的实现为第一要义。
（二）转变政府管理职能
政府职能的转变是现代法治的必然要求，也是从根本上解决现行行政管理体制矛盾的必然选择。它通过宪法和法律的规定对政府的职能和权限做出明确界分，对政府的权力进行纵向和横向的分立，确保政府在其特定行动范围内进行管理。
1、政企分开。政府从行政管制转向为企业创造公平、公开、公正的市场竞争环境，适时修改《反不正当竞争法》，及时制定《反垄断法》，通过建立稳定透明的法律体系对企业和市场行为进行引导和规范。
2、政社分开。政府逐步还权于社会，给社会提供一个相对自由发展的空间，培育和扩大社会权力，调动各种社会力量的积极性，特别是发挥一些行业协会、中介机构等非政府组织的职能作用，将行业性、社会性和公益性的事物交给它们，使“社会主体地位从隐形、附从地位上升到显性、主从地位”， 同时制定《行业组织法》，引导行业自律，提高服务质量。
3、分权给地方。政府应当在保持法律统一和宏观调控统一的基础上将权力逐步下放给地方，使地方能够根据本地区社会经济发展的个性特征和民众需要，做出自主性管理决策和相应的管理措施，调动地方积极性。
4、构建责任政府。构建责任政府，使引咎辞职制度化。 责任政府作为现代民主政治的一种基本理念，是指政府及其官员因享有和行使国家行政权而相应承担的遵循宪法原则、维护国家法律制度、保卫国家安全、发展公共事业、维护公民生命和财产不受侵犯等方面的责任。笔者认为，责任政府作为民主社会的基本产物，意味着宪法和法律是行政机关及其公务人员施政的准绳；公民的权利与义务受行政机关的切实保障；行政机关的渎职、失职与违法行为必须承担法律责任；受行政机关及公务人员公务行为损害的公民有权提出诉讼并获得赔偿。尽快出台《行政程序法》，同时建立引咎辞职制度，规范行政管理主体的行政管理行为。让相关责任人引咎辞职是整顿吏治好的开端，这强化了领导者的责任，体现中国法治社会的发展。 责任政府是政治发展的必然结果，也是全球化背景下人类政治生活的积极进步。笔者认为，为了加快行政改革，真正建立责任政府，彻底让行政官员摆脱“官本位主义”，有必要制定引咎辞职制度。让制度去约束相应的行政官员的行为，加强行政和舆论监督，真正建立责任政府。
（三）优化政府管理模式
传统的政府与计划经济相适应，有浓重的人治倾向。 因此，面临全球化挑战的中国政府管理体制改革的治理范式建构的一个非常重要的支撑点就是建立法治的政府，以保障政府权力成为积极推动社会发展的力量而不是阻碍的因素。亚里士多德曾在《政治学》中指出：“法治应该优于一人之治”。 法治政府的精要正在于“治国者先受治于法”，即在有法可依的前提下，政府行政管理的主体，其行为首先应当受到法律约束的控制。法治政府主张法律优位，即政府的职权和行为都应当有法律依据。对于政府而言，凡是法律未允许的都是禁止的、要求政府对公民的平等保护、实现自然正义、反对政府专横的自由裁量、主张无救济即无权力、要求政府对其行为承担救济责任。
1、统一行政立法。行政立法上，消除法出多门和行政法律、法规之间相互矛盾、冲突的现象、确保立法的统一。对行政主体职权的设定必须合法，行政主体和行政相对人的权力义务设定要合理，应当体现“公平公正”的原则；明确行政主体的法律责任，坚持“无责任无权力”原则。
2、设立政务公开制度，疏通公民参与行政决策的渠道，提高行政绩效。时代在进步，人民的法律意识和维权意识在提高，因此，人们呼吁政务公开制度的建立；而我国作为一个人民民主专政的国家，正处于由“人治”向“法治”的过渡阶段，应尽早建立政务公开制度同样有着重大意义。因此，我们可以借鉴国外相关经验， 出台《政务信息公开法》，建立行政公开、行政咨询和行政诉愿等制度，切实保障公众的知情权，加强对政府的监督，促进政府行为的规范性和公开性。
3、加强行政监督、司法审查。权力必须受到监督和制约，不受监督和制约的权力必然会滥用，甚至产生腐败，古今中外概莫能外。 笔者认为，在行政监督方面，我们不仅要通过行政复议、行政监管和审计等多种途径对行政管理进行监督，而且应当以法律的形式保障媒体的监督，进而将媒体监督作为依法行政的推进器。严格地讲，传媒不是监督机关，它不具有监督职能，但它们作为公众舆论的媒介，则天然地具有监督的功能，并且，这种功能与传媒自由的发展存在正比例关系。 从中国现实的情况而言，笔者认为，媒体对行政管理的监督非常有必要借鉴国外的一些经验，应当尽快出台《新闻法》，设立对记者和媒体的某种保护性制度。由于在涉及行政管理主体违法、腐败的案件中，记者和媒体往往处于弱势的地位。因此，如果不能通过法律制度上的设计弥补他们这种弱势地位的不足和缺陷的话，传媒监督便可能成为一句空话。同时，强化对行政行为的司法审查。实现依法行政，最根本的是必须对行政权有一个系统的法律监督体系。而目前，要加强司法审查除了应结合《人民法院组织法》的修改及《法官法》配套措施的出台外，更重要的是应当扩大《行政诉讼法》和《行政复议》法的立案范围，将抽象行政行为纳入司法审查范围。
4、改革行政审批、许可制度。改革行政审批制度是我国进入市场经济，加快经济发展的必然要求，也是中国加入WTO，融入世界经济的必然要求。我国经济学者张维迎指出：“要像戒毒一样戒掉政府风格、管理，因为一旦放松管理，中国的经济增长率可以达到30%”。 在行政审批方面我国有不少地区做了一些有益尝试。 笔者认为，我国应该尽快出台相关的行政审批、许可法规， 结合WTO的规定，严格控制行政审批、许可范围，减少审批的随意性，增强行政审批、许可的透明度，完善监督机制。
（四）提高行政管理主体的素质
“入世”对行政管理主体的素质提出了更高的要求，要求行政管理主体有较强的思想政治素质，优化的知识结构和专业结构，较高的国际交往能力、跨文化的沟通能力、组织管理能力、驾御复杂局势解决问题的能力和按照国际惯例办事的能力，良好的品德和作风。 首先，应进一步完善选拔任用干部制度，将现行的《国家公务员暂行条例》上升为法律形式，制定《公务员法》。通过公开、公平的竞争方式，真正使具有专业化的高素质管理人才成为管理主体中的主流；其次，行政管理主体必须尽快转变管理观念，强化法治意识、国际规则意识及服务意识；再者，可以选派较为优秀的人员到国外进行相关的培训、考察；最后，优化人员的组成结构，精通法律、经济和管理的专业人员应占有相当的比重，通过绩效评比，增强管理者的竞争意识和责任感。
六、结束语
从某种意义上说，中国加入WTO对中国的最深影响乃是促进它更快的走向法治化， 包括政府机构、组织、编制的法定化，行政程序的法定化，行政审批等行政行为法定化，政府内部管理、政府外部监督以及执法责任的法定化等等。人类历史是一部不断从必然王国走向自由王国的历史，我们有理由相信：加入WTO后的中国政府必将依据WTO的规则大力推进自身改革，完善行政管理模式，推进“公共服务”型管理模式的建立与完善；同时，中国加入WTO后也将促进中国自身经济的发展与开放，融入全球化的浪潮中，共同创造全球化背景下的行政管理新时代。
（作者单位：厦门市翔安区司法局）
主要参考文献
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