我国反垄断专门机构设置之探讨

我国反垄断专门机构设置之探讨

    张 杰

    湖北省荆门市沙洋地区人民检察院    

    摘要：当前，随着市场竞争的日益激烈，各种垄断行为对社会秩序造成了严重损害，我国有必要尽早出台《反垄断法》，对垄断进行有效的规制。本文从外国反垄断专门机构概况，美国的反垄断机制，我国的垄断形式及规制等不同方面论述了我国反垄断专门机构设置的必要性，以供探讨。    

    关键词：反垄断 专门机构 设置
    

    市场竞争和生产集中到了一定程度必然产生垄断，垄断一旦形成，便代替了自由竞争，在经济生活中起决定性作用。但是“以自由竞争中生长起来的垄断并不消除竞争，而是凌驾于竞争之上，与之生存。”使这种竞争对经济的破坏作用更大，因此，有必要对垄断进行有效的规制。而在现在的中国，并没有制定专门的反垄断法，对反垄断的规定，散见于《反不正当竞争法》中，虽然在一定程度上解决了垄断的一些问题，但是随着经济的发展，企业的规模越来越大，特别是中国的地方行政垄断，各种垄断行为对市场秩序造成了严重的损害，因此，我国有必要尽早出台《反垄断法》，为了切实有效地执行反垄断任务，更有必要设立专门的反垄断机构，赋予其一定独立的司法权，使其能够有效地维护市场竞争秩序。

    
    （一）外国反垄断专门机构概况

    
    在当今世界，美国、德国、日本等通过立法创设执法机关，设立处理不正当竞争行为的全国性权威机关，例美国的联邦贸易委员会、日本的公正交易委员会、韩国的公正交易委员会，德国的“反垄断委员会”，这些机构不同于其他政府行政部门，它一般都具有特别的职权，其成员都是由总统或国会直接任命，是具有准立法权和准司法权的机构。下面主要以美国为例，介绍美国的竞争政策的实施机构及联邦贸易委员会。

    美国竞争政策的实施由司法当局和行政当局共同负责，在司法当局那里，具体负责竞争政策法实施机构的是司法部下的“反托拉斯局”，它是根据美国国会在1903年一项授权法案而设立的。在行政当局那里，竞争政策的实施则由联邦贸易委员会负责。联邦贸易委员会是一个相对独立的政策管理与实施机构，由五名成员组成，均由总统任命，但须经参议院批准。其主要由两个工作机构组成：一个是“竞争局”，另一个是“消费者保护局”，其中前者负责竞争政策法规的实施，后者负责对那些有损消费者利益的“不正当或者欺骗性行为或做法”提出诉讼。

    就实施竞争政策法规所用手段和程序而言，司法当局的反托拉斯司的工作简明的多，它主要以维护各种反托拉斯法为己任，通过法院系统裁决。与司法当局相比，联邦贸易委员会在实施竞争政策法规方面，起的作用更大，工作程序更为复杂。不仅如此，随美国经济的不断发展，产业组织政策的不断变化和反竞争性商业活动的日益复杂化，其权限也不断得到扩充。刚开始时，其主要是搜集和编纂情报资料，作为一个准司法机构来行使职权，后来，其权限逐步扩展至许多方面，甚至包括制定行业商业规则。这种权限的扩展，主要是通过对有关法规的解释达到的。

    美国竞争政策的实施具有两个鲜明的特点：

    一个特点是，法律对反竞争行为的界定比较含糊，这留给司法行政当局充分的活动空间。具体来说，虽然有关法案宣布“限行贸易”、“垄断商业”的行为为非法，但却不对这些行为以具体的界定，而将解释权留给司法当局和行政执法机构。

    另一个特点是，行政当局对竞争政策法规的制定与实施具有较大影响。这一特点主要表现在两个方面：一个方面是，行政当局可以根据宏观经济形势提请国会不断修订已有法规。另一方面，行政当局所选择宏观经济政策及其对竞争政策所持态度，直接影响着竞争政策的实施效果。比如“新政”期间，就曾通过总统法暂时中止了反托拉斯法的执行，而到了里根执政时期，由于宏观经济政策背弃政府积极干预而更多地倾向于自由放任一边，因而强调公平竞争环境的维护，其直接影响是竞争政策的缩紧。这方面，1984年联邦贸易委员会宣布解散全球第一大电讯集团——美国电话电报公司就是一个最明显的标志。

    正是由于以上两个特点，美国的反托拉斯及一系列竞争政策法规，在实施中更带有政府的鲜明特征——受政府政策选择偏好的影响。

    通过以上对美国竞争政策及联邦贸易委员会的分析可以看出，美国对反垄断的立法比较完善，而对联邦贸易委员会授予一定的司法权，从而有效地对经济秩序进行控制，在维护市场竞争环境中起到了很好的作用。

    以上利用大量的文字对美国的反垄断机制作一番描述，其关键在于能从美国的制度中使我国在反垄断立法及实践中能有所借鉴，“洋为中用”才是我们的目的。
    

    （二）我国现实生活中的垄断形势及规制
    

    在我国现实生活中垄断表现为各种各样的类型，比较有特点，比较明显的有国家垄断、市场垄断、行政垄断、自然垄断。而其中的行政垄断、自然垄断表现最为明显，危害性也更大，下面就我国的行政垄断及其规制作一下简要的分析。

    1、行政垄断。行政垄断是具有行政属性的垄断行为。它是指由于政府行政机关的行政权力的作用而形成的垄断。行政权力的作用包括政府行政机关直接参与市场竞争，干涉市场主体经营行为以及强行分享市场资源等。其结果是几乎全部、彻底取消自由竞争的市场，并与市场经济体制所追求的目标相悖，阻碍了资源配置的渠道，制约了技术的创新和扩散，并最终导致经济发展的低效率，因此有必要对其进行规制。

    我国目前的行政垄断有地区垄断、行业垄断、行政性公司垄断，行政性强制经营等形式，而对这几个方面的规制效果又甚微，这才是当今中国行政垄断的现实。

    2、行政垄断的现实规制主体——工商行政管理局。不可否认，作为现阶段维护市场竞争秩序重要力量的工商行政管理局，在维护市场竞争程序中发挥了重要作用，但是其作为国务院直属机构，“当有些不正当竞争行为涉及到官商、垄断、地方保护主义的问题时，工商行政管理部门就难以胜任。”（引自《中华人民共和国反不正当竞争法》释义）。特别是当工商行政管理机关在面临上级机关，同级人民政府的压力时，其往往难以达到解除地方保护主义壁垒的作用，这或许也是现阶段中国地方保护主义和行业垄断行为大量出现的原因之一。

    因此，在面临权力压力的时候，工商行政管理机关的力量就显得微小的多，要让其发挥更大的作用，真正发挥达到消除地区、行业封锁的目的，就很有必要对其扩大权力，在必要的时候，还应该让其独立于行政机关以外，但作为行政部门一部分的机关，其又不可能完全独立于行政机关外。所以我国有必要寻求一种新的思路，找到一个新的途径解决此种垄断，因此，有人建议“由具有综合管理职能的国家经贸委作为实施本法的主管机关或设立具有高度权威的专门机构，隶属于全国人大。”这种建议具有一定的合理性，特别是面临全球一体化的今日就显得尤为重要。
    

    （三）WTO——对反垄断法的挑战
    

    经济发展的全球一体化，要求各国、各地区之间消除贸易壁垒，特别是中国加入WTO后，这种趋势就越来越明显。作为WTO的一个重要原则之一的“国民待遇”原则，其要求缔约方企业在另一缔约方内有平等的权利，不得有任何歧视，否则就不符合WTO的规则，就有可能受到WTO规则的制裁。所以，我国加入WTO后一个首要的任务是消除地区、行业垄断，制定符合WTO规则的法律。立法固然重要，但执法亦不可少，很显然，作为行政机关的工商行政管理机关，很难作为执法机关，这方面一个很重要的原因是其缺乏独立的司法权，因此，有必要设立一个独立于行政机关的有独立司法权的机关作为中国的反垄断专门机构。

    
    （四）中国反垄断专门机构构想
    

    在一定意义上，我们可以借鉴美国的联邦贸易委员会制度，设立一个由人大直接授权的机关行使反垄断的职权，并通过设定其一定的独立的司法权，使其能够自由地调查，评判某一商业行为的性质，作出是否为垄断行为的裁判，完全不受行政机关的干涉，其只对全国人大及各级人大负责，只有这样，才能使反垄断机构很好地行使其职权，维护公平、健康、有序的市场竞争环境。

    鉴于反垄断专门机构的专门性，借鉴于美国的联邦委员会设立情况，我国反垄断专门机构成员应由人大任命，其成员应为经济学家和法学家。

    
    （五）结语

    
    我国的反垄断立法应紧跟世界潮流，同时在符合我国国情的基础上设立我国的反垄断专门机构，并赋予其一定独立的司法权，只有这样，才有可能创造出一个公平、健康的市场竞争秩序。