关于在民行检察建议书中推行说理性写作的思考
关于在民行检察建议书中推行说理性写作的思考
宁夏吴忠市红寺堡开发区检察院 杨迎春
[内容提要] 我国民事诉讼法和行政诉讼法虽然都规定了人民检察院有权对人民法院的民事审判和行政诉讼活动进行监督，但由于立法上的滞后和缺陷，以及最高人民法院一些司法解释上的不良限制，导致了人民检察院无法全面履行自己的检察监督职责。本文从民行检察监督的现状以及在民行检察监督中推行检察建议的必要性、在检察建议书中推行说理性写作的必要性和应该注意的问题两个方面四部分对民行检察监督进行了有益的探讨。
[关键词] 民行检察监督 现状 检察建议 说理性 必要性
根据我国民事诉讼法和行政诉讼法的规定，人民检察院对人民法院已经生效的判决、裁定，如果发现确有法定抗诉情形的，应当按照审判监督的程序提出抗诉，启动民事再审程序。显而易见，检察机关作为国家的法律监督机关，享有对人民法院民事审判、行政诉讼的检察监督职权。实践证明，自1988年我国的民事行政检察业务工作开展以来，尤其是近几年随着法制体系的不断健全和法律监督力度的逐步加强，民行监督工作取得了很大的发展。但由于目前法律规定的比较原则、监督方式单一、立法和执法观念还有待进一步转变等多方面原因，使得现行的民行抗诉工作还存在一定的弊端，发展不尽如人意。从2003年6月1日起，浙江省检察院开始推行民行抗诉书说理性改革。经过一年多的实践，取得了显著成绩，得到了最高人民检察院的充分肯定。同时，最高人民检察院民事行政检察厅《关于加强民事行政抗诉书说理工作的意见》也已正式下发推广。笔者认为：民行抗诉书说理性改革既有利于提高办案质量和效率，又有利于民行检察队伍专业化建设，有百利而无一害，但它不应该只局限于《抗诉书》一种文书。应该推广延伸到《检察建议书》等其他民行检察业务文书等里面。一管之见，仅供参考。
民行检察监督的现状
及在民行检察实践中推行检察建议的必要性
民事行政检察建议，是指人民检察院在民事、行政监督活动中，对人民法院在民事审判、行政诉讼活动中发生的不合法行为或对具体案件处理错误，以书面形式，依法向人民法院提出监督意见，以利于人民法院自行纠正的一种方式。（1）民事行政检察建议是一种非诉讼形式的检察活动，是在检察机关依法行使民事检察权的过程中，基于维护司法公正、搞好社会治安综合治理等的现实需要而产生的，其目的在于改善执法状况，深化执法监督力度。它是民事行政检察权的延伸，兼具监督性和指导性，是一种立体的多方位、多元化的民事行政监督方式。（2）民事行政检察建议已在实际工作中发挥了其独特的积极作用。但是，由于立法的缺陷和法律本身对检察机关行使民事行政审判监督权力的限制性规定，导致立法与司法脱节，最终形成了人民检察院除了对人民法院符合法定抗诉情形的生效判决、裁定有权抗诉监督以外，没有民事行政检察建议监督权力的具体途径和手段的立法支持。
一、民行检察监督的现状
第一、监督方式单一。
依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条和第一百八十七条以及《行政诉讼法》的相关规定，人民检察院对人民法院的民事审判和行政诉讼的监督方式只有抗诉一条路。民事行政检察监督方式在立法上的单一性，导致了民事行政检察监督的不全面性，诉讼检察监督只能进行抗诉，无法实行其他方面的监督。
理论界的大部分学者认为，检察监督作为一个完整的原则应当包括以下三个方面的内容，即提起民事行政诉讼、参加并监督民事行政诉讼、提出抗诉 。（3）由于现行法律将抗诉方式的规定仅仅是审判监督程序中的抗诉，故检察机关只能由作出终审判决、裁定法院的上级人民检察院向上级人民法院提出，属于事后监督。检察院采用抗诉以外的监督方式进行监督的活动往往受阻，由此导致检法两机关的冲突，完全是由于立法缺憾造成的。立法对民事行政检察监督方式的单一化规定，阻碍了民事行政检察监督制度的顺利发展，不利于法律赋予人民检察院的民事行政检察监督职能作用的充分发挥。
第二、可抗诉的生效裁判范围不明确，法院方面也有擅自限制检察权正确行使的不良倾向。
在现行法律尚未规定其他监督方式的情况下，检察机关只能运用抗诉这唯一的监督方式来履行自己的检察职责。2001年9月，最高人民检察院在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中从受理条件和不受理正反两方面对民事行政申诉案件的受理范围作了比较宽泛的界定，将人民法院在诉前、诉中、诉终作出的生效裁判列入抗诉监督的范围。与此相反，人民法院则认为，人民检察院仅能对民事行政诉讼终结后人民法院作出的确有错误的生效裁判进行抗诉，基于这种认识，屡屡以最高人民法院批复形式对民事行政检察监督的范围予以限制。据不完全统计，自1995年至今，最高人民法院陆续作出了一系列批复限制人民检察院的抗诉范围。这些批复涉及到执行程序中的裁定、先予执行的民事裁定、中止诉讼的裁定等。
随着民事行政检察监督力度的加大，最高法院拒绝人民检察院诉前和诉中民事行政检察监督的批复也将继续增加，检法两机关就民事行政检察范围的冲突愈演愈烈，不仅造成司法资源严重浪费，还将危及到公众对司法机关公正执法的信任程度。（4）
最高人民法院自己出台的司法解释的合法性是值得怀疑的。全国人大常委会1981年6月10日第五届全国人大常委会第19次会议上通过的《关于加强法律解释工作的决议》中第二条明确规定“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。”。正确的做法应该是：对于涉及到法检两家如何正确适用法律的问题，应该由两家联合作出解释。存在分歧难以达成共识或分别做出的解释相互矛盾时，应由立法机关作出立法解释。由最高人民法院发布一个司法解释来限制人民检察院职权行使的做法实在欠妥。
由于检察机关只具有监督权，这是一种形式上的权能，只能启动再审程序，案件的审理仍是由法院负责。对于一些法院认为不能抗诉的案件即便检察机关提出了抗诉也会被法院驳回，而检察机关对此则无能无力。既然立法机关没有对检察机关行使民事抗诉权的案件范围作出限制性规定，法院作为被监督的主体就无权限制监督权的行使，否则既不科学也不合理。
第三、做为检察机关本身，也存在“重刑轻民”的不良倾向，很大程度上制约了民行检察业务的深入开展。
和检察机关1978年恢复重建来比，民行检察在基层真正开始设立机构履行职责的时间大约都快到了上世纪90年代中期。相对于其他检察业务来说，民行监督基本属于“新业务”。在它的初期，从最高人民检察院到基层检察院，此项业务并不是被人很重视。单拿司法解释一项来比，多年来，最高人民检察院自己出台的司法解释涉及民行监督的内容和涉及刑事法律、刑事案件方面的比例有多少？毫不夸张地说恐怕是“零头”。从最高人民检察院的机关刊物《人民检察》来看，所刊登的理论探讨文章，也几乎是“刑大于民”。这恐怕是中国几千年来“刑大于民”思想的必然结果吧？
第四、和人民法院的业务量来比，我们的民行监督明显滞后，不但是方式方法问题，也是一个严重的执法理念问题。
从人民法院的各项工作和业务量来说，民事审判、行政诉讼、经济审判、判决裁定执行等与刑事审判来比，刑事审判几乎只占小小的一部分。作为国家唯一的法律监督机关、作为审判监督机关，我们的眼睛却几乎只盯住人家的小小一部分，就连这一小部分的“附带民事诉讼”也还是“盲区”。这种现状的造成，有立法滞后的制约，有监督方式单一的影响，恐怕最关键的还有一个执法理念的问题。“三个代表”重要思想的关键要求我们必须“与时俱进、开拓创新”，我们工作这样滞后，能不能代表最广大人民群众的愿望和根本利益，笔者看需要打个问号。
二、在民行检察实践中推行检察建议的必要性。
检察建议是检察机关履行法律监督职责中广泛使用的一种监督手段，一般运用于向被检察对象提出纠正意见。虽然检察机关的检察建议权没有明确的法律规定，但在宪法、人民检察院组织法、刑事、民事诉讼法的有关规定中都有体现。《人民检察院组织法》第 条和《检察官法》第三十三条第二款表述的对提出检察建议成绩明显给予奖励的规定，则是检察机关拥有检察建议权的直接体现。（5）
依照民行检察办案规则的规定，民行检察部门制发的检察建议分为两类。一类用于提出纠正意见或建议；一类用于办理民事行政申诉案件，针对法院判决、裁定存在的问题建议法院再审。对建议再审的检察建议的适用，由于现有法律没有程序和实体上的规定，造成检察院和法院两机关在理论上、认识上有分歧，适用程序上不统一。检察机关办理民事行政申诉案件，用检察建议的方式建议法院再审，是在民行检察监督程序立法不完善情况下，着眼维护司法公正和司法权威，依据法律原则和立法精神，在履行民行检察监督权上的发展和创新。虽然民行检察建议与抗诉都能引起人民法院再审，但检察建议可以简化监督程序和再审程序，减轻当事人的诉累，节省司法资源，具有办案成本低、效率高的优势。这些都是民行抗诉中适用检察建议的基础和前提。民行检察监督适用检察建议作为检察改革的一个新生事物，在司法实践中已凸显出它的生机和活力。
1、它可以弥补现行民行检察监督方式的单一和不全面，丰富民事行政检察监督方式，使民事行政检察监督更为有效，更为现实。首先，引入检察建议可以克服当前民行监督抗诉程序上存在的不足。由于法律对民事行政抗诉程序规定过于原则，其不足和弊端随着民行检察工作的深入发展日趋明显。如抗诉程序复杂、繁琐。从检察机关受理申诉到抗诉一般需要经过两个阶段：第一阶段是人民检察院受理不服同级人民法院生效的判决、裁定的申诉，经立案审查，认为确有错误的向上级人民检察院提请抗诉。第二阶段是上级人民检察院对下级人民检察院提请抗诉的案件再次审查，认为确有错误，向同级人民法院提出抗诉。两个阶段一般需要五至六个月时间。漫长的抗诉、再审程序占用了大量司法资源，增加了当事人的诉累。其次，受审级管辖的制约，从基层院到分市、省级院办理申诉案件的数量，层级递增。这种“倒金字塔”形的办案结构，给民行检察工作发展带来难以克服的矛盾。分、市院以上检察机关民行部门办案压力过大，容易造成案件大量积压，受案件审查时限制约，办案人员审查案件难免粗糙，可能影响办案质量。而基层院民行部门案源缺乏，经常“等米下锅”，客观上造成人力资源的浪费。
2、可以实现同级监督，把矛盾消灭在基层。由于检察建议不受抗诉审级的限制，向作出生效裁判的同级或上级人民检察院均可提出，上级院和下级院都可以做出或实现。(6)因此，运用检察建议进行监督，可以简化程序，缩短办案周期，实现纠纷就地解决，有利于社会稳定和经济发展，也便于从根本上解决“涉法上访”等问题。
3、监督方式灵活，人民法院容易接受。由于抗诉是一种硬性导致人民法院启动再审程序的监督方式，人民法院一般难以接受。尤其从现在制定的“办案责任制”、“错案责任追究制”等制度的严格实行角度来看问题，因为牵涉到“责任人”的追究等问题，容易造成检、法两家对立，导致抗诉改判率不高及抗诉再审久拖不决等现象。而检察建议相对抗诉而言，属于一种比较温和的监督方式。由于它不是由检察机关启动再审程序，而是由人民法院自行启动再审程序，属于人民法院自己发现问题，人民法院容易接受。这样，不但能够加强检、法两家的团结，提高检、法两家的办案效率，而且能够达到共同实现司法公正的最终目的。
4、可以使有限的司法资源得到合理的有效使用。从司法实践看，单一的抗诉不能使司法资源得到合理使用。司法资源被大量的标的额小、社会意义不大的案件所占用，案件抗诉再审成本往往超过案件标的额，不仅不符合诉讼经济原则，而且使那些案件标的额大、社会影响大、关系公共利益的案件得不到及时的司法救济。一定程度上降低了民行检察监督和法院再审的社会价值。如果适用检察建议，可以克服抗诉权行使上的束缚，一部分申诉案件由生效判决、裁定的同级人民检察院办理，可以实现民行监督人力资源的优化配置，既简化办案程序，节省诉讼成本，缩短办案流程，又减轻了上级人民检察院和人民法院的压力。其法律、经济、社会效果是明显的。
5、可以弥补民行抗诉在实体上存在的不足。如现行最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定的抗诉范围过于宽泛，人民检察院对法院生效的判决、裁定，认定事实主要证据不足的；适用法律确有错误的；违反法定程序、可能影响案件正确判决、裁定的；审判人员在审理案件中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的应当提出抗诉。这种对抗诉范围的宽泛规定，容易造成抗诉面过大。检察机关使用抗诉权，在确保司法公正的同时，还要着眼于保护当事人合法权益，维护社会稳定，维护司法权威等方面，审慎的行使抗诉权。办案实践中判决、裁定虽有错误，但没有损害当事人合法权益的，或虽然案件审判程序上存在错误，但判决结果基本正确的一般也不能轻易抗诉，可以通过检察建议方式，由人民法院自行启动再审程序纠正错误。在这里，检察建议作为抗诉的辅助手段可以发挥独特的优势。（7）另外，对于法律和司法解释规定不适用抗诉的民事行政判决、裁定，如以调解形式结案的案件等，在一般情况下检察院不受理这类申诉，但对于涉及国家和公众利益的，可以采用检察建议的方式建议法院自行纠正。
综上，民行检察监督需要改变单纯依靠抗诉的理念，引入检察建议作为法律监督的重要补充，可以弥补目前单一使用抗诉程序的局限性，解决“倒三角”问题，减轻上级检察院和上级法院监督工作的压力。有益于构建更加完整、合理、和谐的民行检察监督体系。
在检察建议书中推行说理性写作的必要性
及其应注意的问题
2004年11月10日至12日，全国检察机关民事行政检察工作座谈会在浙江省东阳市召开。最高人民检察院副检察长姜建初在会上指出：“由浙江省检察机关首先推出的民事行政抗诉书说理性改革找准了提高民事行政抗诉案件质量的切入点，是提高抗诉案件办案质量和法院再审改判率的一种行之有效的方法，也是民行检察工作公开、透明，便于社会监督和实现司法民主的重要举措，其功能和作用是多方面的，意义和影响是深远的。” 。
一、在检察建议书中推行说理性写作的必要性
笔者认为：在民行检察建议书写作中深入推行“说理性改革”，有以下五个方面的功效：
1、有助于提高办案质量和效率。“通过说理，可以有效地将一部分理由不充分，事实基础、法律依据和法理支持不充足的案件筛滤、阻却在提抗或抗诉之外，使办案力量主要集中于合格案件的办理上，既提高了案件质量，也减少了有限司法资源的浪费，提高办案效率”。（8）这样做既有利于节省资源，又有利于提高办案质量和效率，也可以有效解决民行检察“倒三角”问题。
2、有助于再审改判率的提高，维护司法公正。在再审检察建议书中公开充分、逻辑严密的对证据采信、法律精髓含义的论证说理，能够更清晰、更准确、更有条理地向人民法院表明建议观点，增强观点的说服力、公信力，易于为法官充分理解、认识和接受。这样就能有利于再审改判率的提高，从而提升我们的工作实效，进一步维护司法公正。(9)
3、有助于增加工作透明度，体现司法民主。民行检察建议公开说理，阐明自己的观点和法理依据。检察机关就可以籍此向社会各界公开表达检察建议的合法性、合理性和正当性，促使关注人民法院民事审判和行政诉讼的社会各界群众透过完整全面的建议说理，来判明建议权是否依法行使。从而增加工作的透明度，进一步体现司法民主。
4、有助于民行检察队伍专业化建设。“说理性改革”需要办案人员必须具备较高的理论素养、过硬的业务素质和精当的业务水准，具备科学的执法理念，养成高水平法律职业人的思维模式、分析判断和写作能力，将建议理由论述的清楚、到位、深刻、严谨。这就有利于全面、整体地提高民行干部的业务素质，进一步促进民行检察队伍的专业化建设。
5、有助于民行检察有“活的灵魂”。2005年1月7日的《检察日报》头版头条刊登了检察日报社的一篇社论。题目是《说理，民行抗诉活的灵魂》。里面有这样一段话：“民行抗诉书通过对“理由”的准确阐述，展现法律的精神力量和理性光芒，使法律监督充满活力与权威，使抽象的社会公平正义在个案中得到充分的体现。如果我们把案件事实（证据）、法条看作是民行抗诉书的躯体，那么说理就是民行抗诉书活的灵魂，通过说理实现法律“灵”与“肉”的高度统一。”这段话从理性的高度，准确精当地概括总结了“说理”与民行检察业务的关系。《抗诉书》与《再审检察建议书》是全面有效地开展民行检察业务，充分履行检察法律监督职责的两个“总抓手”，它们的目的性一致——启动再审程序，对个案进行再审改判。所以上述一段话也同样可以适用到检察建议书中。说理同样是检察建议书的“活的灵魂”。
二、制作《检察建议书》时应注意的问题
（一）人民检察院制作再审《检察建议书》时应该注意的问题。
为了全面开展民行检察业务实践，履行法律监督职责，就必须同时依靠提请抗诉和提出检察建议两个“总抓手”。针对《检察建议书》来讲，就必须要规范建议书内容上的合法性、针对性和可行性。
民事行政检察建议，合法性是其首要的、基本的要求。检察机关作为法律监督机关，它的一切活动必须合法，在民事行政检察建议中不能出现与法律规定相抵触或者是于法无据的内容。而且，在涉及到相关法律时，还应当列举出相应的法律条文并且进行“精髓性实质含义”的论述来作为根据。
针对性就是针对人民法院在个案审理过程中出现的认定事实主要证据不足、适用法律错误等等情况，指出错误、提出明确具体的再审建议。
可行性就是检察建议必须切实可行。有法律根据，有法理精髓含义的论述，有问题所在、有解决方法，有明确的主张与要求。
为了充分发挥检察建议的监督效果，在实践中检察机关需要注意以下几点：
1、不是所有的申诉案件都可运用检察建议方式达到再审的目的。只有人民法院认定事实主要证据不足的；适用法律错误的；或者违反法定程序，可能影响公正判决的案件，可以通过检察建议的方式引起人民法院提起再审。而对那些事实不清，证据不足的案件或者因为事实不清而导致适用法律错误的案件以及有枉法裁判行为的则必须通过抗诉的方式硬性启动人民法院再审程序。
2、积极主动与人民法院沟通协商。针对人民法院个案再审的检察建议发出前，必须先与人民法院沟通协商。双方达成共识，人民法院同意再审的，才能发出检察建议。因为运用检察建议方式进行监督，不能只是"一厢情愿"，需要得到人民法院的认可及有力配合。这样才能提高检察建议的采纳率，保证监督效果。（10）笔者认为：在目前没有法律明确规定的情况下，检察机关应与人民法院积极协商，统一检察建议的适用原则和范围，力争达成书面或口头上的协议固定下来长期适用。近几年，许多地方都在这方面进行了积极有效的有益探索，取得了明显的实效。明确民行监督工作适用检察建议，可以有效维护司法权威和司法公正，对于加强服判息诉工作，维护社会稳定发挥积极的作用。
3、切忌滥发检察建议。不能一见到人民法院裁判中出现的问题，只要不能通过抗诉方式解决的，就一律采取发放检察建议的方式，要区别对待不同情况来对待。受案时要“筛选、筛滤”，调查了解时要“换位思考”。有时候还要理解法院及法官的难处。否则的话就有可能会造成实践中检察建议发放过滥，过于草率，久而久之这一监督手段就会被质疑，不被重视。
4、要统一和规范检察建议书的格式、适用范围和审批手续等内容。在实践中，检察建议书制作不规范问题比较突出。如有的检察建议书篇幅过短，缺乏说理性；有的又篇幅过长，针对性不强；有的内容仿照抗诉书，甚至引用抗诉条款建议再审等。这些制作上的不规范在一定程度上削弱了检察建议的效果。首先，检察建议的内容要有理有据，要有的放矢，切忌内容空泛、大道理多，缺乏可操作性。其次，检察建议的格式要简明扼要，不能含糊不清。第三，检察建议提出的问题要准确，并且兼有充分的说理性，也就是俗话说的要对症下药。
在适用检察建议的范围方面，原则上可规定为：符合抗诉条件，经与人民法院协商，人民法院同意再审的；标的小、社会影响小，裁判结果对当事人的合法权益损害不大的；经审查确有错误，但依照有关法律不能经抗诉启动再审程序进行救济的案件等。在适用检察建议程序上，需要由检察长审批签发《检察建议书》，并且以人民检察院名义致人民法院等。在内部管理中，还应该把检察建议被采纳率作为评价民行检察工作的一项内容。
（二）人民法院接到《检察建议书》后应该注意的问题。
最近，最高人民法院主管审判监督庭的沈德咏副院长对法院系统批示：“检察建议虽不具有启动再审程序的法律效力，但应当给予应有的重视，这既是对国家法律监督机关的尊重，也有利于维护司法公正和人民群众的根本利益”。这说明，"两高"在检察建议的应用上经过协商，已经达成了共识。这非常有利于我们今后继续开展检察建议的实践，以使这一监督方式日臻完善。
1、人民检察院提出检察建议后，做出生效判决、裁定的人民法院应当受理，不得将检察建议予以退回。
2、同级人民法院接到检察机关提出的检察建议后，应当对该案件进行复查，认为人民检察院的意见正确，原审判决、裁定确有错误的，按照人民法院的审判监督程序，裁定进入再审程序，中止原判决、裁定的执行。认为原判决、裁定没有错误的，应当通知提出检察建议的人民检察院。
3、人民法院采纳检察建议，对案件再审开庭，应当通知人民检察院派员出席法庭，参与诉讼，听取出庭检察员的意见；出庭的检察员代表检察院对审判活动进行监督。
4、经过审查，认为原裁定、判决虽然存在错误，但不需启动审判监督程序进行改判，只需在执行中达成和解就可以解决问题，则不需要通知人民检察院派员出席法庭，只需将最后结果函告人民检察院。
总之，随着我国法制建设的不断发展和完善，我国的民事行政检察监督制度正在逐步走向完善。民事行政检察建议在实践中发挥的作用已被重视，成绩已被认可，并已初步被纳入立法的轨道。近年来，随着检察机关民事行政检察工作的开展，除了按照审判监督提出抗诉外，民事行政检察建议的适当运用，在及时纠正违法、简便诉讼程序、维护社会稳定、促进经济发展和保护当事人合法权益方面，发挥了积极的作用，亦引起了人民法院的高度重视。这一符合我国国情和司法实践的民事行政检察建议，逐渐显示出其应有的地位和作用。笔者坚信，民事行政检察建议一旦在立法上进一步予以完善和规范，必将全面推动民事行政检察工作的全面开展，充分发挥检察机关执法监督职能。
二OO五年四月十二日
