民事行政检察工作现状忧思录
分别于1989年4月4日颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和1991年4月9日修订实施的《中华民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）是我国法律体系中在诉讼程序方面的两部基本大法，也是人民检察院下属民事行政检察部门履行法律赋予的监督职能，对人民法院的民事及行政审判活动进行法律监督的最主要的法律依据。其中，1989年《行政诉讼法》第10条和1991年《民事诉讼法》第14条分别规定了人民检察院对人民法院的行政及民事审判活动都有权进行法律监督。《行政诉讼法》中除第10条之外，仅在第64条规定："人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。《民事诉讼法》在这方面的规定要详细一些，除第14条之外，另在第185条至188条规定了人民检察院进行民事抗诉的条件、程序等方面内容。上述条文实际上构成了人民检察院民事行政检察部门现在开展民事行政法律监督活动之法律依据的全部。
现行法律条文在其颁布的当时无疑是具有十分重大的意义的，因为它们代表了从无到有，开创了人民检察院法律监督工作的新局面，为改革开放后我国的法制建设做出了巨大的贡献。但在两部诉讼法颁布实施后十多年的今天，现行法律条文已无法适应现代法治社会的要求，在政治经济生活各方面发生急剧变革的情况下，现行法律条文过于简陋、概括及狭隘的缺陷暴露无遗，对人民检察院进一步开展健康有序的民事行政检察工作实际上构成了巨大的制约和障碍。
从两部诉讼法关于人民检察院开展法律监督的总的规定看，人民检察院对人民法院的民事及行政审判活动进行法律监督的权力及范围应该说十分广泛；但在具体规定人民检察院对人民法院的民事及行政审判活动如何进行法律监督时，法律条文对人民检察院的民事行政法律监督权力及范围又陡然限制得非常狭窄，如《行政诉讼法》仅有第64条规定："人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。"，《民事诉讼法》第185条规定：" 最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：……"上述规定把人民检察院对人民法院的民事及行政审判活动进行法律监督的权力及范围仅仅局限于对人民法院确有违法的民事和行政判决、裁定按照审判监督程序提出抗诉，并且只能对已经发生法律效力的民事和行政判决、裁定提出抗诉。这就极大地限制了人民检察院民事行政检察工作监督职能的发挥，削弱了人民检察院对人民法院的民事及行政审判活动进行法律监督的力度，也削弱了民事行政法律监督工作在整个人民检察院法律监督工作中的地位，致使民事行政检察工作在人民检察院几大业务工作板块中多年来一直扮演着无足轻重、可有可无的角色。这与我国市场经济日趋发达，商品交易、市场宏观调控与经济及行政纠纷成正比例逐年递增，各阶层人民群众民主法制意识日渐觉醒、寻求法律保护的意识越来越强的总体现状是极不相符甚至背道而驰的。
正是为了改变民事行政检察工作多年以来单调乏力的窘境，检察机关民事行政检察部门一直致力于在民事行政检察工作实践中寻求突破，改变以往单一依靠抗诉对法院的民事及行政审判活动进行监督的方式，而创设了一些新的法律监督模式，比如检察建议、检察意见、纠正违法通知、在民事抗诉程序中的执行和解、支持起诉、直接起诉及参与诉讼等，目前仍然比较活跃的有检察建议和支持起诉，而对于民事公益案件的直接起诉也正被提上比较重要的操作日程。尤为值得一提的是检察建议，这个从检察机关的刑事法律监督部门（即公诉部门和批捕部门）及自侦部门（原为反贪部门，现多改为职务犯罪侦查部门）那里借鉴过来的工作方式及概念被民事行政检察部门发扬光大，赋予其全新的内涵及外延，成为民事行政检察部门监督同级法院的违法判决和裁定、督促其启动审判监督程序进行再审的一种重要途径，在某些地方甚至呈现出超越法定的民事抗诉而上升为主要的民事法律监督模式的趋势。
实事求是地说，检察机关民事行政检察部门所创设的这些工作模式，的确为民事行政检察工作带来了一定的活力，在一定的时期、一定的地区为民事行政检察工作打开了一些新的局面。但所有这些创新的工作方式都有一个共同的、致命的缺陷--它们都缺乏明确的法律依据。这就注定了这些所谓的创新无法从根本上帮助民事行政检察工作摆脱困境。这些工作方式从其诞生之初就伴随着不断的非议和否定，其中的多数都逃脱不了开始阶段轰轰烈烈，最后不得不偃旗息鼓的命运。就以现在发展趋势尚可的直接起诉、支持起诉及检察建议而论，没有公认权威的法律依据的支持，这三种模式在全国各地方得到贯彻执行的力度也大不一样：有的地方好一点，有的地方就要差一些；检法两家关系好的地区，协商得比较好的，贯彻执行得就要好一些，检法两家关系不好的地区，无法协商一致，贯彻执行力度就要差得多了。关键在于检察机关的这些所谓创新模式对于同级法院而言根本不具备法律上的约束力。法院对于同级检察院为开展上述工作而进行的商请，可以采纳，也可以不予理睬。因此，上述创新模式最终会落个什么结局，也就可堪忧虑了。对于前面提到的某些上级检察机关雄心勃勃地打算在辖区检察机关范围内大力推行检察建议的法律监督模式，进行替代抗诉将其作为履行民事法律监督职能的主要工作方式，其意图据说一是想解决民事行政案件抗诉工作中长期存在的"倒三角"问题（即由于法律没有赋予基层检察院民事行政案件的抗诉权而造成的越往上一级检察院民事行政案件的抗诉量越大、负担越重的问题），其二据说是为了协调或缓和同人民法院的工作关系。笔者认为不管出于什么理由，民事行政检察工作以如此思路进行运作不免有本末倒置之嫌。
首先，民事行政抗诉是法律明文规定的检察机关履行民事行政法律监督职能的唯一工作方式，只要法律没有对之加以改变，任何人、任何部门都无权擅自进行变更，这是一个力求建立现代法治社会的国家在任何时候都必须坚持并争取灌输到公众群体法律意识深处的永恒的信念。"恶法亦法"虽听来过分偏激，但也说出了法律尊严至高无上，不容抵触或歪曲的意思。法律纵有不妥或不尽完美之处，也应通过正当的立法程序对其进行废除或修正；在其依法定程序被废改之前，人人皆须依法而行。《行政诉讼法》和《民事诉讼法》规定了民事行政抗诉实际上是检察机关履行民事行政法律监督职能的唯一方式，虽过于狭隘，但也必须遵行。任何超出法律明文规定以外的监督方式都是名不正言不顺，更不消说还要将其地位置于法定抗诉之上了，从短期来看也许会博得一个"勇于创新"或"争创品牌"的漂亮名声，但从建立现代法治国家的长远前景看，其负面影响是显而易见的。至于"倒三角"的问题，笔者认为应该力争从立法上加以解决，而不应采取这种短视的办法。
至于多搞检察建议，检法两家的关系是否就会更加融洽；或反过来说抗诉搞多了，检法两家的关系是否会更加恶化的问题。笔者认为，首先应该考虑的仍然是法律是如何规定的，只要检察机关从整体上正当地履行法律赋予的监督职能，法院的判决、裁定有错误该抗就抗，则检法两家的关系就会是正常而健康的（否则法官队伍的整体素质就值得怀疑）；而不能因为过多考虑搞好同法院的关系而采取一些近乎妥协或绥靖的方式。妥协的后果势必弱化监督者的职能和地位，对我国法治建设的大局有害无益。
让人感到有些不解的是，检察机关的民事行政检察部门很善于在民事行政检察工作实践方面推陈出新，出新点子，创新模式，但在争取立法改革方面却少见努力。倒是检察系统以外的法律学术界诸多有识之士，多年以来都在为修改《行政诉讼法》和《民事诉讼法》中有关民事行政法律监督的法律条文、为检察院民事行政检察部门拥有更完整、更全面、更详细的民事行政法律监督权力而振臂呼吁。这不是让人觉得有些奇怪吗？1982年颁布实施的《中华人民共和国民事诉讼法》（试行），在其制定过程中前后共有7稿，前6稿都有人民检察院监督法院民事审判活动及参与民事诉讼的内容，尤以第6稿规定最为完整，主要内容是：1．人民检察院有权代表国家提起或者参加涉及国家和人民重大利益的民事诉讼；2．人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督；3．人民检察院提起民事诉讼，参与诉讼的检察人员有权对申请回避，提供证据，参加辩论，变更、撤销诉讼；4．人民检察院提起或者参加民事诉讼，参加诉讼的检察人员，有权查阅案件材料，进行调查，对诉讼活动实行监督；5．人民检察院参加诉讼的，由检察人员发表意见；6．地方各级人民检察院认为同级人民法院第一审判决、裁定有错误，有权依法向上一级人民法院提起抗诉；7．最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，有权按照审判监督程序提起抗诉。对于这样完整的民事行政检察职能的规定，反对的不是别人，而是检察机关内部发生了分歧，主导的意见是不同意检察机关对民事诉讼实行检察监督，最终导致正式通过《民事诉讼法》（试行）的时候，删除了一切具体的内容，只保留了一条原则的条文。对比《民事诉讼法》（试行）草案第6稿的相关规定和现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的相关法律条文，我们是不是应该感到遗憾呢？这是不是民事行政检察工作的一种悲哀呢？
其他关于是否应赋予检察机关对民事案件的直接起诉权、对未生效民事行政法律判决裁定的上诉（或抗诉）权、基层检察机关对违法的民事行政法律判决裁定的抗诉权以及检察机关对民事和行政诉讼的参与权等等问题，都是民事行政检察领域值得深入研究和探讨的重大理论课题，对立法和实践都具有极其重要的指导意义。希望能有更多战斗在民事行政检察工作第一线的检察干部以严谨求实的学术精神投身于这些课题的研究，大家都来为开创民事行政检察工作健康而美好的明天同心努力，互勉共进！！
2005年3月6日
