解决超期羁押问题必须消除产生超期羁押的制度根源

超期羁押，是指刑事诉讼活动中办案机关依法羁押犯罪嫌疑人或被告人之后，超过法定的羁押期限而继续羁押的行为。根据我国《刑事诉讼法》的规定，公、检、法机关在办理刑事案件过程中，有权对符合法定条件的犯罪嫌疑人或被告人采取拘留、逮捕等限制人身自由的强制措施将其羁押，这对于避免犯罪嫌疑人、被告人在诉讼期间逃跑、串供、毁灭证据及再次犯罪，保证侦查、起诉、审判工作的顺利进行，是十分必要的。同时，为了防止羁押措施的滥用，《刑事诉讼法》又对适用这种措施的对象、条件、程序、期限作了严格的规定。而超期羁押正是超出了《刑事诉讼法》规定的羁押期限，因此它是一种违反《刑事诉讼法》的行为，属于非法拘禁性质。

    随着去年5月开始的公、检、法机关超期羁押专项清理工作的开展，超期羁押一度成为社会关注的热点问题。的确，我国的超期羁押问题已经到了非下决心解决不可的地步了。根据最高人民检察院提供的数据，1993年至1999年，全国公、检、法机关每年度的超期羁押人数一直维持在5万至8万人之间，1999年达到84135人，2000年为77340人，2001年为55761人。而一些典型案例更是让人不寒而栗。河北曲阳县农民杨志杰1991年因涉嫌爆炸罪被警方羁押，至2003年被检察机关以事实不清、证据不足为由决定不起诉而予释放，历时12年；云南沾益县农民杜建国因涉嫌故意杀人，在看守所呆了10年才被取保候审，原因是证据不足，司法机关一直难给其定罪；河南伊川县农民吴留锁因涉嫌故意杀人，在公安机关未能侦查到可靠证据的情况下，被羁押在看守所长达14年之久；而广西玉林市农民谢洪武被羁押的时间竟达28年！

    超期羁押人数如此之多，个案时间如此之长，在当今世界是极为罕见的。这不仅严重侵犯了被羁押人的人生自由权，而且亵渎了法律的尊严，破坏了司法公正，也严重影响了公、检、法机关的形象。超期羁押已经成为中国司法领域的一颗毒瘤。

    为了切除这颗毒瘤，公、检、法机关曾进行过多次清理超期羁押的行动，而去年5月份开始的行动，无论从两院一部的通知和指令措辞之严厉，期限之硬性，督促之严格，都是前所未有的，自然，其战果之辉煌也是史无前例的。截至10月底，全国已只有289人被超期羁押，3年以上严重超期羁押已经杜绝，全国22个省、直辖市、自治区及新疆生产建设兵团已实现了公、检、法各办案环节无超期羁押。年底，最高人民检察院、最高人民法院又相继宣布本系统办案阶段的超期羁押已经清理完毕。

    虽然清理超期羁押工作已经取得了令人满意的阶段性成果。然而，这种运动式的大行动却并非是解决这一问题治本之策，在历次大行动中边清边超、前清后超的现象已经充分暴露了这种方式的弱点。为了切实解决超期羁押问题，全国人大内司委提出，公、检、法机关要建立起预防和纠正超期羁押的长效工作机制。据悉，目前两院一部正在起草《预防和纠正超期羁押的若干规定》，准备对从根本上解决超期羁押问题作出更为具体的规定。但笔者对此不抱乐观态度，因为诸如此类的规定早已有之。早在1993年，最高人民检察院、最高人民法院、公安部、国家安全部就下发了《关于严格执行刑事案件办案期限切实纠正超期羁押问题的通知》；1998年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部下发了《关于严格执行刑事诉讼法关于对犯罪嫌疑人、被告人羁押期限的规定坚决纠正超期羁押问题的通知》；2003年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部又下发了《关于严格执行刑事诉讼法，切实预防超期羁押的通知》，此外，各家就这一问题单独发文也不下20件。从这些文件中可以看出，其决心并非不大，其措施并非不力，然而，这一问题却始终没有得到解决，其原因何在？

    笔者认为，我国的超期羁押问题之所以能如此长期严重存在，并不在于公、检、法机关内部有关规定不够具体,而在于我国的现行司法体制存在缺陷，这种缺陷成为了产生超期羁押的根源。如果不彻底消除这一根源，而靠公、检、法机关对其内部规定进行细枝末节的修补，不久的将来，超期羁押问题又会依然如故。那么，我国的司法体制到底在这方面存在哪些缺陷呢？具体来说，一是作为羁押机关的看守所隶属于公安机关（含国家安全机关，下同）。公安机关作为侦查和执行逮捕的机关，当然并不希望给犯罪嫌疑人、被告人以人身自由，因为给了他们人身自由，就难以避免给自己的工作带来难度。把他们关在自己的看守所里，是最保险不过的。这样一来，在里面可以没完没了的审，在外面可以从从容容的查，即使超过了羁押期限，作为自己下属机关的看守所也会一如既往的将人羁押下去，甚至连意见也不会提。二是作为羁押机关的看守所无权决定释放被超期羁押人员。根据现行《刑事诉讼法》与《看守所条例》的规定，释放被羁押人员是办案机关的职权，看守所只能凭办案机关的释放通知文书办理释放手续，在被羁押人员超过法定羁押期限时，所能做到的仅仅是报告人民检察院。如果人民检察院未予纠正这种违法行为，看守所就必须继续羁押下去。这样，看守所在超期羁押这一违法行为中充当的角色就只能是忠实的执行者。很显然，要从根本上解决超期羁押问题，就必须改革我国现行司法体制，消除上述产生超期羁押的制度根源。

    第一，改变羁押机关的主管部门，将看守所由公安机关（含国家安全机关，下同）移交给司法行政机关主管，从司法机构设置上消除产生超期羁押的制度根源。要消除产生超期羁押的制度根源，首先必须改变羁押机关的隶属关系，将其从公安机关中分离出来，划归其他政法机关主管。在其他政法机关中，最合适的当属司法行政机关，因为司法行政机关不直接参与办案，与案件没有任何实质性联系，因而能十分公正的对待被羁押人员，在依法处置超期羁押问题上不会有什么顾虑。看守所划归司法行政机关主管后，就会形成公、检、法、司机关在刑事诉讼活动中互相制约的机制，这就为解决超期羁押问题奠定了良好的基础。

    第二，改革羁押制度，赋予看守所羁押期限届满释放权，从司法程序设计上消除产生超期羁押的制度根源。要消除产生超期羁押的制度根源，还必须修改《刑事诉讼法》和《看守所条例》，改革羁押制度，赋予看守所羁押期限届满释放权。被羁押人员在送入看守所时，办案机关的文书上应当注明羁押截止日期（即法律规定的最长羁押期限），在此期限内，办案机关可决定释放被羁押人，也可以经有关机关批准后，延长羁押期限。经批准延长的，办案机关应当向看守所送达延长羁押期限通知书，并附有关机关的批准文书副本。在羁押期限届满七日前，看守所应当通知办案机关依法予以释放、改变强制措施或办理延期手续，否则在羁押期限届满时将依法予以释放（羁押最长期限不足10日的无须履行此程序）。在期限届满36小时前，看守所仍未收到办案机关办理上述手续的法律文书的，看守所应在期限届满24小时前制作好《羁押期限届满释放决定书》，并报告同级人民检察院和司法行政机关，通知办案机关。同级人民检察院和司法行政机关发现该决定有错误的，应当立即予以纠正。办案机关在期限届满前办妥有关手续的，释放决定自动失效。未办妥的，看守所将于期限届满的次日释放被羁押人员。很显然，这种释放制度一旦实施，超期羁押将永远成为历史。

    也许有人会提出，将羁押机关划归司法行政机关管理后，会给办案机关的工作带来不便，从而影响办案效率；赋予看守所羁押期限届满释放权，会放纵罪犯。但笔者认为，这种顾虑实在大可不必。羁押机关隶属于公安机关且完全听命于办案机关，使得办案机关可以随心所欲的羁押犯罪嫌疑人、被告人，有罪无罪，关了再说，这正是造成当前办案效率低下的重要原因之一。羁押机关划归司法行政机关主管且拥有羁押期限届满释放权之后，无疑会对侦查乃至检察、审判机关形成一种工作压力，这种压力恰恰是敦促其提高办案效率的动力。笔者断言，上述制度一旦实施，不但不会影响办案效率，而且会大幅度的提高办案效率。当然，这种制度也不会放纵罪犯，因为我国刑事诉讼法对于延长羁押期限的问题有许多切实可行的规定，对于那种必须延长羁押期限的完全可以通过合法的途径予以解决，只要是依法延长羁押期间，当然也就不属于超期羁押了。

    当前，事实已经雄辩的证明，一个真正能预防和纠正超期羁押的长效工作机制是不可能在现行司法体制下产生的，只有按十六大报告所提出的司法制度改革的要求，与时俱进，大胆创新，改革我国现行司法体制，消除产生超期羁押的制度根源，我国的超期羁押问题才能得到根本的解决。