青少年犯罪综合治理模式的思考
青少年犯罪综合治理模式的思考
苏州大学法学院 邢时俊
关键词：治理模式 国家主导型 社会主导型 责任再分配
内容摘要：针对青少年犯罪率的居高不下，笔者从综合治理模式的角度出发，探讨了治理模式的转变以及在变革后的模式框架内，国家与社会责任的再分配，试图探索一条对治理青少年犯罪更有效的途径。
一、青少年犯罪状况及治理的必要性
青少年犯罪需要特别关注，因为这是一个涉及社会未来的重大问题。青少年是上一代人的接替者，这是不以任何人的一致为转移的自然规律。国家的兴衰、民族的希望都在未成年人一代身上。犯罪学家认为，青少年犯罪是社会的一面特殊的镜子、他能从反面反映社会文化、道德素养和人们的精神面貌，甚至暴露出社会某些方面的的弊病和问题。未成年人犯罪的严重性，不仅是这部分犯罪未成年人本身的堕落和社会直接危害，而且会影响、污染社会空气，腐蚀、毒害其他的未成年人。因此，预防，减少青少年犯罪是一项紧迫的而且非常繁重的历史任务。
未成年人犯罪日趋严重化已成为世界各国普遍面临的社会问题.在我国,建国50多年来,未成年人犯罪在整个刑事犯罪中的比例也是逐步上升的.50年代平均10%,到60年代“文革前”，上升到20-30%。60年代后期由于“文化大革命”的破坏，未成年人犯罪约占整个刑事犯罪的一半左右。70年代以后，比例继续提高，许多地区的未成年人犯罪在整个刑事犯罪中的比例曾上升到60-70%。进入90年代，犯罪像洪峰一样逐年上升，90年代中期发案率上升到80年代前半期的8倍，且居高不下。
未成年人犯罪成了我国刑事犯罪的主要部分，成为影响社会治安的主要因素，从某种意义上讲，治理犯罪的最核心的问题是治理青少年犯罪问题。我国对青少年犯罪问题比较重视，一直采取综合治理的方法，但是反观近年来我国的青少年治理成效并不是很大，青少年犯罪率居高不下，并有缓慢增长趋势。有学者认为，犯罪率降不下去是由于综合治理的措施并未落到实处1。也有学者认为这是社会转型期的一种必然现象2。相关说法不胜枚举，笔者认为学者们对这个问题的看法从各自的角度出发都很有道理，在此笔者只想提供一个新的视角，从当前的综合治理的模式本身进行反思，并做一些延伸性的探索。
二、我国青少年犯罪综合治理模式的反思
（一）对现行青少年犯罪综合治理政策的一点质疑
我国对犯罪包括经少年犯罪的治理简而言之是坚持各级党委和政府领导下的，社会各界广泛参与的综合治理政策。3由此笔者可以认为这一政策的主体从宏观上看有两个：一是党委和政府；二是社会。笔者以为在此有一个重大的问题没有提出，即二者谁起主导作用。可能会出现这样的意见：犯罪治理是国家不可推卸的责任，党委和政府在里面起领导作用，理所当然的也起主导作用。笔者以为这种看法多少有点想当然，领导作用是一回事，主导作用是另一回事。用个大家所熟知的例子：中国革命战争中起领导作用的是中国共产党所代表的工人阶级，而起主导作用的可以说是农民阶级。可以看出领导作用和主导作用之间并不存在当然的逻辑关系。
（二）青少年综合治理模式的分类
据此，笔者以为可以给青少年犯罪综合治理分为两种类型：一是国家主导型；这里之所以不用政府主导型，是因为笔者认为这样会出现逻辑上的不周延，排除了法院、检察院及立法机关在里面的作用。二是社会主导型。国家主导型的综合治理主要是指政府的力量推动，以政府的投入为绝大部分投入，不断强化立法和司法在青少年治理中的作用；社会主导型则是指坚持国家政策领导，以社会力量为主，侧重于青少年犯罪的一般预防。笔者主要基于以下考虑作出以上分类：一、经济方面；国家主导型的需要大投入，成本高，以我国目前的国情和政策重心1考虑，国家主导型的综合治理无法坚持长久，即使勉力支撑，也必然起不到好的效果；而社会主导型的可以充分发挥社会的力量，减少国家的经济压力，使国家着力发展经济，客观上为青少年犯罪治理提供好的经济环境。二、国家主导型中，立法和政策等措施可以起到一定的一般预防作用，但与社会主导型相比更重要的是司法方面的特殊预防作用；青少年基于生理和心理的因素，受社会环境因素影响较大，接触面也基本是学校、家庭等社会性的组织，因此社会主导型的可以充分利用与青少年近距离的接触机会，全面发挥社会的一般预防作用。
笔者以为我国目前走的是国家主导型的综合治理的道路，但是在实际运行中存在着两难的问题：（一）国家责任并未得到很好的落实，国家没有起到主导作用。主要是因为财政问题。需要进一步论证。（二）社会的作用也没有充分发挥，社会的治理措施仅限于家庭学校教育等少数手段。这样实际运作中国家与社会的作用都未发挥出来，导致青少年犯罪治理难见成效，犯罪率节节攀高。走出这种困境的方法无非就是转换治理模式，变国家主导型为社会主导型，通过模式的转换来减少国家治理青少年犯罪的成本，以充分落实国家责任，发挥社会作用。
三、构建社会主导型青少年犯罪综合治理的初步构想
构建社会主导型综合治理模式的实质在于国家与社会在治理过程中所承担责任的再分配。由于受计划经济体制集中性模式的影响，以往国家承担了过多的责任，几乎包揽一切工作。由于青少年犯罪治理是一项庞大的工程，仅凭国家的力量无法见到很好的成效，因此，发动社会，与社会再分配责任已势在必行。笔者从这个角度在倡导社会主导型模式的框架内对国家与社会的责任做出了初步的探索。
（一）国家在社会主导型模式中的责任探析
笔者认为建立社会主导型综合治理模式的原则应该是“国家引导，社会主导”。青少年犯罪治理是国家不可推卸的责任，在新模式的建立中应该充分发挥国家的引导作用。国家的引导作用主要有：（一）国家应给予政策和立法上的支持，为青少年犯罪综合治理指明方向。这是新模式取的合法性的根本保证。（二）为新模式的建立提供必要的启动资金。这是新模式最初能够存在的经济基础。2（三）为新模式的建立提供必要的舆论支持。舆论支持应该是持久的，而不是运动式的，让新模式建立的意义和重要性深入人心。我国的有种方法值得借鉴：新法草案公布或新法即将施行时，组织公民进行学习。在新模式建立的过程中，可以采取这种方法。
在现代法治社会，针对青少年犯罪，就国家层面来讲，最重要的治理措施应当是立法治理。没有较好的立法体系，就无法使青少年犯罪治理的中的权利义务关系明确；没有较好的立法体系，就没有相应的司法制度；没有较好的立法体系，针对青少年犯罪治理的各项政策、规章等的合法性在一定程度上都存在缺失。立法体系的建立是如此的重要，反观目前我国针对青少年犯罪的立法状况则不是很乐观。尽管国务院针对青少年保护的规定、条例有数百条之多1，尽管各省各市都有众多的关于青少年保护的规章制度，也尽管不少法律中都有关于青少年保护的条款，但是真正意义上属于青少年保护方面的法律只有两部：《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》和《中华人民共和国未成年人保护法》。“由于未成年人成因的复杂性、表现的多样性及自身的特殊性，许多新情况新矛盾的不断出现，我国对未成年人犯罪特殊保护制度还存在较大缺陷”2，“未成年人权益的保护不是简简单单一两部法律所能做到的，而是需要一系列法律环环相扣形成缜密的体系才能实现”.3基于以上的人，笔者拟就社会主导型模式中国家责任中的立法展开论述，并结合外国的一些成功经验兼顾司法及相关制度的建构。
1、 立法体系建构思考。
关于立法体系的建构外国有比较好的经验，举两个例子：澳大利亚新南威尔士的未成年人法律体系。包括《儿童身份法》、《父母责任法》、《收养法》、《教育法》、《儿童和青少年保护法》、《儿童和青少年委员会法》、《儿童法庭法》、《儿童罪犯法》等等；德国的未成年人法律体系。包括《民法典》、《刑法典》、《社会辅助法》等基本法还有为数不少的专门法律如《父母照顾权法》、《儿童和青少年救助法》、《青少年工作保护法》、《关于在公共场所保护青少年法》等等。
笔者以为借鉴国外经验并结合我国实际可以进行如下立法工作：
（1）制定《中华人民共和国青少年法》。其主要内容是国家有关青少年的政策、青少年的权利义务，特别规定国家所要培养造就的青少年的具体标准和要求，以便使全社会都有一个对青少年衡量的共同标准和遵循的准则。它类似于《未成年人保护法》，又有别于《未成年人保护法》，两者都具有通则性质，在未成年人法律体系中处于根本大法的地位。
（2）制定《中华人民共和国未成年人教育保护法》。主要内容应当包括刑事与非刑事、实体与程序以及组织等内容的法律。它是一部在一定历史条件和历史环境下产生的综合性行政管理法规。
（3）制定《中华人民共和国未成年人案件审判》、《中华人民共和国少年法院法》这两部法律应专门规定未成年人违法犯罪案件的管辖、审判程序、处置方式，以及少年法院的设置和组织等。既有实体法的内容，也有程序法的内容，还有组织法的内容，并且具有行政法和刑事法相结合的特点。
（4）制定《中华人民共和国帮教条件》。社会帮教，是我国近几年创造出的对违法行为或轻微犯罪行为的未成年人，依靠群众进行社会性的帮助教育，促其改过，而不需要受刑事处罚或劳动教养的新形式。中央和公安部对社会帮教的性质、意义、对象、方式、方法、形式等都作了原则性规定，为使社会帮教有法可依，在总结经验的基础上，应制定《社会帮教条例》。
（5）制定《中华人民共和国工读教育条例》。工读教育在我国处置有轻微违法犯罪未成年人方面起了很好的作用，但是工读教育却处在一种萧条状态。原因在于工读教育处于某种松散的状态。造成这种局面的主要原因之一就是无法可依。因此，必须制定工读条例。
另外制定其他与未成年人的健康成长有密切关系的《家庭法》、《儿童福利法》、《业余教育法》、以及关于残疾儿童、少年及青年的法规等等。
2、 司法保护方面的思考
司法基于立法。因此，在立法体系不完善的情况下笔者只就司法保护中一个原则性的问题——双向保护原则提出几点看法。对未成年人的双向保护是我国少年司法的一项基本原则，是指国家在对有犯罪行为的未成年人所进行的司法活动中，既要注重保护社会秩序、维护社会稳定和社会公众利益，对犯罪的未成年人依法惩处，又要注重保护犯罪未成年人的教育和挽救，从而在整个未成年人司法活动中将两者有机结合起来，以实现秩
序和公正的目的，达到最佳的社会效果。1
笔者以为要在实践中达到保护未成年人的利益与保护社会利益相统一的目的，应坚持以下几点。
（1）严格案件管辖范围 减少司法干预。将许多轻微行为都纳入刑事司法程序，不利于未成年人的成长，增加司法成本，也不一定收到应有的社会效果，因此应将未成年人参加刑事诉讼的机会控制在最低限。
（2）在方针、原则上，强调对违法犯罪未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主，惩罚为辅的原则。我国《未成年人保护法》第三十八条对此作了明确规定。
（3）专门化的办案要求，对未成年人的违法犯罪案件，要由专门的机构或专门的司法人员办理，适用专门的程序，在办理案件的过程中强调保障未成年人的人格尊严和合法权益。
（二）社会作用发挥的平台
社会的作用之所以得不到很好的发挥主要原因之一是尽管认识到治理青少年犯罪的重要性和必要性，可是苦于没有参与的渠道，没有发挥作用的平台。以前的社会作用的发挥正如上文所述基本限于在家庭学校这两方面，只是一个平面而已，犯罪防控是一项系统工程2，没有立体效应，无法构成体系，以致于有力使不出。笔者所要构建的这个平台是一级一级分层的立体的，处于最下一层的最根本的是针对青少年犯罪的社会性组织，往上依次是社区、学校和家庭。笔者如此分层的理由是：以发挥作用范围的大小及范围内社会力量的大小作出如上区分。（1）社会性组织主要是指全国性的及大的区域性的组织。这样的社会组织范围广，其所有的社会力量比较大。（2）在城市化不断发展的今天，社区已经成了人们生活所在的一种基本组织形式，人们正常生活基本处于这个范围之内。（3）学校、家庭更是青少年所处的最基本的环境。
1、 平台的基础——社会性组织
社会针对青少年犯罪没有参与治理渠道的最直观的一点就是缺乏社会性的组织，尤其是全国性的和大的区域性的组织。反观青少年犯罪治理颇有成效的国家如英国都有这样的组织。据数据统计显示，英国犯罪率呈不断上升趋势，但是未成年人犯罪率却没有明显变化，甚至有下降的趋势。这一成果源于其国内的一系列改革，改革的肇端是青少年危机干预组织的成立。3此外，该国还有典型性的组织：青少年犯罪特别工作组（Youth Offending Team）,简称“YOT”。4这些组织对英国的青少年犯罪的治理工作起到了非常积极的作用。
笔者以为建立这样的组织我国还是有比较好的基础。（1）我国政府对青少年犯罪治理高度重视。（2）我国的犯罪研究工作尤其是青少年犯罪研究的理论与实践不断发展，大批人才不断涌现，为这些机构的成立提供了理论基础、实践经验和人才储备。（3）我国有为数不少的全国公益性的组织，为有关青少年犯罪治理社会性组织的建立提供了模式甚至是组织依托。
笔者以为既然存在上述的基础，我们就可以尝试建立一些这样的组织，而且依托现有的公益性组织来构建最具现实可行性。理由如下（1）现有的公益性组织有一套成熟的组织机构，可以节省建立专门组织的启动和运行成本；（2）这类组织一般有稳定的社会资金来源；（3）这类组织具有较强的社会公信力，具有较高的社会知名度，有利于青少年犯罪治理工作的开展。（4）依托这类组织可以使青少年犯罪治理工作快速展开。
基于上述理由，笔者进行了以下的思考：以中国青少年发展基金会为依托，建立我国的青少年犯罪特别工作组织。
（1）组织模式的探析。中国青少年发展基金会是我国的一个全国性的公益性组织，承担着多项社会公益工作如希望工程的建设；其组织成员多是社会有名望的各界人士和部分政府代表组成；资金来源大部分来自于社会捐献；组织机构比较完善；社会影响力非常大。既然该基金会是有关青少年发展的，那么对青少年犯罪的治理也是青少年发展所关注的一部分，因此在该基金会内部增设一个青少年犯罪特别工作部是名正言顺，理所当然。部门设立以后可以按照基金会现有的财政及其他相关制度进行运转。另外，可以在各省及地区设立以基金会的名义设立分部，在全国形成一个网络，不断扩大影响，为社会各界参与青少年犯罪治理提供渠道，充分发挥社会作用。
（2）组织工作内容的思考。第一、开展早期介入。对于刚开始有不良行为的少年，实行早期介入，对其进行教育警告，以防进一步滑入犯罪深渊。第二、开展培训中心。中心吸收有轻微行为问题的少年进行培训，展开心理辅导和行为矫正。第三、提供法律帮助。对于因犯罪进入司法程序的少年，帮助他们准备详细的法庭答辩报告，帮助他们分析犯罪情况和犯罪原因，评估犯罪危害，使得犯罪的青少年认罪伏法。还可以向法官建议如何对青少年进行合理合法的判决。第四、监督执行法庭的判决，并对此过程提供指导。第五、对即将进入监禁场所的青少年进行全面评估，为其制定出全面合适的转变计划和目标。对被监禁的青少年提供咨询和指导。
2、平台的中坚——生活社区
现代社会，社区成了人尤其是青少年生活的最基本的场所，青少年平时接触的多是社区内的环境，可见社区对青少年的影响是重大的，对社区在青少年犯罪治理中的作用是重大的。笔者考察了社区的功能并结合功能试着提出了一些比较新的对策。
（1）文化社会学的角度看,社区主要具有以下功能:第一、凝聚功能。社区往往是一种主流文化的传承场,生活在一定地域范围内的社区成员都会因为其所处文化的共同性和相似性,而在彼此间存在着认同感和归属感。第二、规范功能。在社区成员的从众心理与趋同效应下,某些为社区成员所认同和沿袭的习惯,会以某种行为规范或行为准则的形式在社区保留下来,为社区成员所遵循,规范和约束着社区成员的行为,任何违背该准则的行为都会招致社区居民的排斥。第三、同化功能。在社区内居于主导地位的主流文化,在与次文化和外来文化的碰撞过程中,善于取长补短、去粗取精,将异类文化同化整合、为己所用。而后作用于生活在本地域的社区成员身上,形成社区主流文化群体。具体说来主要表现在以下几个方面:1、社区的凝聚功能,可以使青少年自觉抵御不良亚文化的侵蚀。文化普遍性表明,任何个体均不能与文化绝缘,其行为都会被打上所处时代和地域文化的烙印。2、社区的规范功能,可以使青少年的不良行为得以及时地矫治。多年来为社区居民所认同的社区行为准则或以法律规范的形式、或以社会道德准则的形式,在不同程度上约束和制约着社区的各个层面。3、社区的同化功能,可以将影响青少年成长的不良亚文化及时清除。
（2）笔者认为充分发挥社区的作用，可立足于一般预防和特殊预防，采取以下措施：
第一、一般预防。
(一)在社区中成立专门机构,配备专业人员,从事青少年工作。长期以来,我国城市社区都是以街道办事处来附带从事青少年的有关事务,这些机构由于人员老化,知识结构不合理,难以胜任日益繁重的青少年工作。
(二)加强社区法制建设,增强社区青少年的法制观念,提高青少年的维权意识。
(三)借鉴外国经验，建立健全的社区青少年服务网络。
第二、特殊预防。
（一）对社区中的高危青少年人群进行心理矫治。由于属于高危人群的青少年已经出现了先兆性问题，对于他们采取预防性矫治，尤其是分类进行心理矫治要比教育矫治、劳动矫治、管理矫治更为有效。因为心理矫治是根据高危人群的个性特征和产生不良行为的原因采取不同的针对性措施，帮他们完善有缺陷的人格，从根本上预防他们实施违法犯罪行为。
（二）、对犯罪青少年的释放安置。对犯罪青少年的安置主要是指对他们在从监禁机构
释放后的安置,对他们提供一定的监督并帮助他们重新适应社区的生活。因为他们在离开一些特定的场所后,面对着适应社会的严重障碍,往往有较高的重犯率,需要引起特别的关注。安置工作者深知违法青少年在释放后需面对严重的适应问题,需要重新树立生活的信心,因此需要对他们给予特别的关注和鼓励。
（三）司法社工的设立。笔者注意到上海04年6月以来，在全市范围招聘司法社工，在
几个区实行这一制度，成绩显著。如在“司法社工”的帮助下，徐汇329名社区服刑者，至今无一例重新犯罪。司法社工的主要工作就是针对社区的特殊犯罪人员采取相应的特殊的与犯罪对策，以减少犯罪或重新犯罪率。此外上海的司法社工已经介入未成年人的司法，在诉前考察挽救有罪错的未成年人。更值得注意的是司法社工是一项专制行的工作。为何上海重视司法社工？“意义在于从源头上预防和减少犯罪。早在前年，上海就调研发现，吸毒已成刑事犯罪最主要诱因，刑释解教人员重新犯罪率居高不下，闲散青少年犯罪问题也日益突出。人民利益高于天。上海率先构建“预防犯罪工作体系”，打造“司法社工”。试点实践证明，这是“重在预防”的有效创举”。
3、平台的表层——家庭和学校
对青少年而言，家庭和学校的是青少年最重要的生活与发展场所。我国历来很重视学校
和家庭对青少年犯罪预防的作用。犯罪学家们也对此作了大量的阐述。我国的《未成年人保护法》也对学校和家庭在青少年健康发展的问题上明确了相应的责任。正因为如此，笔者才深深地感到：责任是明确了，但是责任追究机制却远远没有形成。对此我们有可借鉴的对象，如英国的“养育令”规定，少年法庭可对犯罪少年的父母或监护人进行判决，要求他们和孩子签订合约，规定孩子必须上学、按时回家。可要求父母或其他监护人进行为期两个月的每周一次的教育未成年人教育或指导咨询活动。如违反法令，处以1000英镑的罚款。1等等。我们可以参照外国的经验，按照我国的实际情况建立我们的责任追究机制。在责任追究机制的基础上，笔者提出以下具体对策：
首先、家庭方面。
（一）从家庭与社会的关系看，家庭应与社会有很好的联系。一个与社会相对封闭的家庭，其中的未成年人在很大程度上也会与社会相隔，长此以往未成年人的心理会发生偏差，常常导致犯罪行为的发生。
（二）从家长自身看，家长应增强法律意识，并起到良好遵守法律的模范作用。家长作为孩子的第一任老师，其在孩子身上的影响力无与伦比，家长不遵守法律则会在下一代身上中上不遵守法律的因，以后收获的极可能是违法犯罪的果。
（三）从家庭内部的沟通方式看，推进互动的亲情教育。父母应戒绝粗暴的打骂教育方式，代之以肯定、支持、鼓励的管教模式，用温暖、宽容、真诚的亲情来教导子女，建立起和谐的家庭互动关系。
其次、学校方面。
（一）师资人员配备上，要有专职或兼职的法律专业辅导员，其他老师应定期接受法制
教育。学校的法制教育为何成效不大，主要原因之一在于多数老师不知法或对法知之甚少，缺乏法律专业的辅导员。
（二）课程设置上，应将法制教育课列入教学计划并认真加以实施。现在学校面临巨大的升学压力，很少讲法制教育课列入教学计划，即使列入也不能认真实行，使得法制教育流于形式而不见成效。
（三）学校应做好表现不好的学生的转化工作。这里笔者没有用“差生”一次，用意在于弱化这种概念。因为“差生”会给学生打上烙印，造成不必要的分层和不平等，这样极有可能会激化矛盾，产生犯罪，所以笔者代之以“表现不好的学生”。前段时间有个案例：内蒙古某市破获一个特大轮奸案，犯罪者几乎都是平时学校里公认的差生，而受害对象则是学习优秀的女学生。作案者的心理几乎都是为报复学习好的女生。这种事例并不少见，应该值得我们好好反思。
四、结论
综上所述，笔者以为在今后的青少年犯罪综合治理过程中，我们应当积极促进治理模式的转化，变国家主导型为社会主导型。在社会主导型综合治理模式的框架内，我们应当明确国家在其中的责任，并使国家通过立法、司法及其他行政手段和相关制度建设的手段切实的落实应承担的责任。与此同时，要敢于发动社会力量，鼓励支持建立青少年犯罪综合治理的平台。在这个平台中，应以社会性组织的建立为基础，以社区的预防工作为中坚，辅之以学校和家庭的教育，形成一个系统的防控体系，充分发挥社会的主导作用。此种模式的建立将大大减轻国家的负担，同时更能使青少年犯罪治理的重要性深入人心，使得青少年犯罪治理工作更见成效，而且这样的模式符合国家今后的发展模式——小政府，大社会，顺应了时代的潮流。
参考文献
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2、《江苏教育学院学报》1994年第4期
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