构建司法经费最低保障制度之我见

司法经费无保障的问题在贫困地区显得尤为突出，在当前我国公共财政体制尚未健全，司法机关经费保障机制尚未建立的情况下，应优先解决贫困地区司法经费问题。建议尽快建立全国统一的司法经费最低保障制度，明确司法经费最低保障的对象、范围、标准和操作办法，确保贫困地区司法机关正常运转。
一、建立司法经费最低保障制度的必要性
从1998年中共中央作出政法机关不再从事经商活动的决定以来，“政法机关必须吃皇粮”已成为社会各界的共识。党中央国务院对建立健全政法经费保障机制十分重视，各地区也采取了相应的措施，取得了一定的成效，但在一些贫困地区，司法经费无保障的状况并未得到明显改观。
在贫困地区，由于地方财政收入过低，政府无法将司法机关所需经费足额纳入预算，致使司法机关办公、办案经费奇缺，干警工资津贴无法落实，债务逐年累积，工作难以运转。如：湖南省湘西一国家级重点扶贫县的检察院，实有在职干警44人，全院2004年基本经费支出需169万元，但财政预算拨款70万元，仅占实际需要的41 %。由于资金常年不能到位，该院累计欠外债160万元，累计欠干警政策性津贴200余万元。长期的贫困积累不仅严重挫伤政法干警的工作积极性和职业荣誉感，而且使政法机关面临后继无人的危险。近年来，贫困地区的基层检察院和法院，检察官、法官人员锐减，高素质人才招不进，也留不住。现有检察官、法官大多是在《检察官法》、《法官法》实施以前未经司法考试取得法官、检察官资格的，年龄偏大，学历偏低。30岁以下的年青检察官、法官比例极低，已形成严重的年龄断层现象。在老一代检察官、法官逐年退休后，贫困地区检察官、法官人手不足的问题将更加突出。南方网曾有一篇文章，标题是《边远法院的空城戏》，作者了解到西南某法院经费奇缺，债台高筑，法官严重流失，连一些主要庭室的法官人数都不够组成一个合议庭，形容该院犹如一座“内无粮草，外无援兵”的空城。像该院这种状况在贫困地区不在少数，如果不迅速采取措施，将使这些地区的司法机关陷入瘫痪。由此可见司法经费问题对于贫困地区来说，不仅影响司法机关公正执法，影响司法机关的队伍和形象，而且危及其基本运转和生存。建立司法经费最低保障制度，使司法机关办公、办案经费有保证，干警按照法律和政策应该享受的工资、津贴和福利待遇得到落实是一个迫在眉睫、必须解决的问题。由此可见，司法经费保障线是贫困地区的司法机关的生命线。
二、建立司法经费最低保障制度的可行性
目前，湖南、江西等省市已经开始对贫困地区的公安机关实行经费最低保障制度，湖南省2004年公安机关经费最低保障线规定为地区级人均4.5万元，县级人均3.5万元。这个标准虽然很低，但对贫困地区的公安机关而言，无疑是天大的喜讯。经费上的保障一方面激发了公安干警的工作热情，增强了公安机关的战斗力，打击违法犯罪的力度加大，社会治安状况明显好转；另一方面，有利于公安机关加强队伍管理，遏制了乱罚款、乱收费、乱办案等利益驱动现象，改善了警民关系，提高了队伍形象。如湖南某县公安机关在实施经费最低保障制度后，全年破案率比上一年上升级30%；机关形象在全县行风评议中最满意票比上年增加50%，最不满意票比上年减少60%。实践证明，实行司法经费最低度保障制度是一项投入小、社会效益高的人心工程，它的全面实施有利于提高司法人员的整体素质，有利于社会治安和社会政治稳定，有利于维护司法机关的权威和形象，有利于宪法和法律的统一正确实施。
从资金来源上看，国家经济发展水平和财政实力足以保证司法机关的基本经费需求，造成少数地方司法经费严重困难的主要原因在于地区间经济发展不平衡和“分灶吃饭”的财政体制。建立司法经费最低保障制度所需投入只要中央政府适当平衡，统筹安排就可以解决。
三、最低保障的对象、范围和标准
低保对象应包括全国所有贫困地区的公、检、法机关。公检法三机关在国家司法活动中是一个统一的整体，只有三机关相互配合、协调行动，才能确保司法活动的公正、高效。检察机关和法院在经费方面的困难并不比公安机关小，特别是检察机关经费不足的问题尤为突出，因此，司法经费最低保障的对象必须包括公、检、法三机关。
实施低保的范围应按照确保基本需求的原则来确定，首先应把司法机关的人员工资、津贴和办公、办案经费以及着装费等与办公、办案直接相关的费用纳入低保范围。基本建设、技术装备及办案用车等经费也应统筹安排，但可暂不纳入低保范围。
低保标准应根据国家的总体工资水平和司法机关办公、办案的实际需要确定，由于我国司法人员编制是按辖区人口数确定的机关人数大体上反映该机关的工作量，所以按人均数分别确定公检法机关的最低保障标准是合理的，也简便易行。最低保障标准应随着经济的发展逐年提高，每年年底公布下一年度的低保标准。
四、最低保障的落实措施
司法经费最低保障制度的实施必须贯彻如下原则：一是面向基层、突出重点。司法人员80%在基层，各类案件 80%由基层办理，经费最困难的司法机关几乎都在基层。所以最低保障的重点应放在人均财政收入最低的贫困地区司法机关，特别是国家重点扶贫县及各省重点扶贫县的司法机关。部分特困的地区一级司法机关也可一并解决。二是统一、公开、透明、直接。享受最低保障的对象、标准和各级财政应分担的数额由国务院统一确定并向社会公开，同时通知相关地方政府机关和同级人大常委会足额纳入本级财政预算，严格执行。每年年初公布一次。为了确保最贫困地区司法机关的基本经费，建议对国家重点扶贫县的最低保障经费除县级财政应分担的部分之外，不足部分由中央财政直接解决并直接下拨到县。省级重点扶贫县及其它特困地区的最低司法保障经费由省、地、县三级财政按国务院确定的数额和比例分担，各级财政部门按各自应分担的数额将公、检、法经费足额纳入预算。各级人大应加强对财政预算执行情况的监督，确保司法经费预算执行到位。
经费最低保障制度只能解决司法机关的最基本的运转需求，国家应在此基础上加大对司法机关基础设施、技术装备和人员培训等方面的投入，全面提升司法机关整体素质。

作者单位：湖南保靖县人民检察院副检察长 何美平