中华人民共和国政府财政支出审诘制度初探

审诘，即审议、追问、责问。为什么要针对“政府财政支出”制定审诘法呢？这有其深刻的历史和现实原因。首先，1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》中，明确提出了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”而依法治国，就要求在治理国家的过程中，方方面面都要依法行事，做到治理国家要依据法定的程序，符合法律的意志。其次，改革开放以来，我们国家得到了空前的发展，社会财富有了巨大的增加。据统计，2003年，中国政府的财政收入已经超过了2万亿元，且财政收入还在逐年大幅上升。而如何管理、使用好这笔庞大、且不断增加的社会财富，使之为国家综合实力的增长、国民经济竞争力、创造力的上升以及国民生活质量的提高发挥出最大的作用，客观上也要求对政府财政资金的使用施加更加科学化、民主化的管理，对财政资金的浪费、挪用实施更有效的监督和制约。最后，我党提出了“适应新时代的发展，提高党的执政能力”的号召。而执政能力的提高，直接表现为科学决策和管理能力的提高，执行决策的能力和质量的提高，这一切，都迫切地要求我们的国家尽快制定出一部管理和监督财政支出的法律来。

    （一）长期以来，我国缺少一部“管钱”的法律

    财政资金在国家建设中发挥着重要的作用。它不仅能够通过直接的投入实现国家职能、推动社会经济增长，还能通过转移支付功能，实现扶植目标产业发展，减少社会贫富差距以及提高社会福利等重要作用。世界各国政府对财政资金的使用都是极其重视的，体现在制度上，就是都对政府财政支出严格立法加以管理（如美国的财政拨款法）。这有不仅有利于财政资金被科学有效地使用，协助政府实现相关的内政外交目的，而且更有利于对财政资金的使用实施有效的监督和制约，防止出现贪污、浪费以及挪用等不良现象。现实生活中，财政资金是否被科学、有效地使用了呢？不可否认，大量财政资金为国家、地区的发展做出了巨大的贡献；同时我们也看到，随意挪用财政资金的现象层出不穷、触目惊心;名目繁多的会议、考察、出访、公款宴请浪费了大量纳税人的钱款；动辄上亿甚至十几亿的形象工程、政绩工程，浪费了大量纳税人的钱财，损害了政府形象，令人深恶痛绝。使用财政资金是“花别人的钱，为别人办事”，若不采取有效的监督制约措施，很可能造成财政资金低效率、低效益的使用，甚至演变为“花别人的钱、为自己办事”，助长腐败和不良风气。改革开放以来，全国人大经过多次立法活动，已对社会各个层面的行为立法加以管理，但在管理、监督财政资金的使用方面还是一个空白。

    宪法62条规定:“全国人民代表大会行使下列职权……（十）审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”；宪法67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权…...（五）在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条也规定：“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行；”但国家权力机关是如何审查及如何保证国家计划和预算的执行的呢？迄今为止，我国却没有一部相关的法律予以明确的规定。可以说，长期以来，我们一直缺少一部“管钱”的法律，这不能不说是共和国一个很大的遗憾。

    （二）审诘制度的内容、性质及特点

    财政资金主要来源于纳税人的税收。多年来，我国财政资金使用方案（预算）的编制和财政资金的管理使用都基本掌握在行政机关手中，甚至是由个别行政机关的首长来决策。社会公众对预算的编制和使用过程并不了解，也无法参与进来并表达自己的意见。因此，对财政资金的使用无法形成有效社会监督。而立法机关对政府财政行为的监督管理长期停留在“宏观”层面上，也就是只对预算（财政资金的使用方案）进行审议和表决，对财政资金的具体使用情况并不干预。这样一来，实际赋予行政机关在使用财政资金方面巨大的自由空间，人为地制造了一个空洞，形成了财政资金在具体使用中完全脱离监管的现象，导致了财政资金脱离预算方案使用甚至被大量挪用和浪费的现象层出不穷（仅中央国家机关就出现这么多问题，何况地方呢？）。在某些地区，“预算”甚至变成有名无实的幌子，专用来对付立法机关。如此，立法机关的审查、监督和保障的功能并不能得到真正的实现。而我国单独依靠审计机关对财政进行审计监督的体制，致使审计机关疲于奔命；但即便审计出违纪问题，对损失的挽回往往也无济于事了。基于此种现象，本文提出了尽快制定“财政支出审诘法”的建议。

    首先，审诘法是一部立足于“事前审查”的法律。目前，我国对政府财政资金的使用状况的审查与监督工作侧重于“事后审查”，也就是由国务院及地方各级审计部门依据《中华人民共和国审计法》的有关规定，对各级政府部门的财政资金使用情况进行审计，以便发现并曝光违法违纪问题。但审计监督实际上属于“事后监督”，它有一个致命的弱点，就是“出了问题后才发现问题”。由于审计行为不具有“预防性”和“即时性”，往往即便问题被审计出来，但木已成舟，一切损失都无法挽回了。另外，年年审计，年年出问题，足以说明审计监督和制约的力度是非常不足的，仅仅依靠审计曝光的方法监督财政资金使用是不能完全见效的。审诘制度就不同，它在政府财政资金付诸使用之前对其进行审查，为财政资金的使用提前设置种种规则，并预置了“警报”和“刹车”，使财政资金的使用由于受到更为严厉的法律约束而不得不依照法定序进行。

    其次，审诘制度对宏观财政行为（财政预算）和微观财政行为（拨款）都实施审查和监督。审诘的对象主要既包括:

    ① 中央及地方各级行政机关的财政年度预算方案（预算审诘，宏观管理）

    ② 中央及地方各级行政机关的单项预算方案。主要对政府预算内拨款款项的使用的详细情况进行审议和测评（拨款审诘，微观管理）。

    ③ 中央及地方各级行政机关的预算外拨款提案。主要针对政府预算外拨款款项的使用的详细情况进行审议和测评（拨款审诘，微观管理）。

    所谓“预算外拨款”，是指针对国内外的突发事件以及其它未预先估计到的

    情况进行的财政拨款行为。如因遭遇战争、制裁、自然灾害、人道主义灾难、大规模、突发性传染病等等。

    审诘的内容既包括宏观意义上的财政资金如何的分配问题（预算），也包括

    具体某项财政款项的使用方向，使用对象，使用方式，使用金额，成本依据，风险测评等细节方面的问题（拨款）。

    再次，审诘制度有助于推动和实现“科学与民主决策”。审诘行为并非简单的审议和监督，而是在审议监督的过程中将“科学和民主决策”的理念始终贯穿到审诘的过程当中来。具体说，就是依据明确的程序，引入民主决议、集思广益、专家及专家机构提议、多层评议等制度，依据一系列的测评原则和标准，借鉴专家意见，汇集公众意志，将财政资金使用中面临的选择、面对的问题具体详细地加以分析讨论，最后通过立法机关决议，做出最终的安排。

    最后，也是最重要的，审诘制度“立法审议”。“立法审议”主要体现在以下几方面:

    ①审诘机关是立法机关，即全国及地方各级人民代表大会和常务委员会。

    ②审诘行为依据严格的法定程序进行，这些程序包括：

    A提案程序:提案机关在动用财政资金之前须依据法定程序向审诘机关提出

    财政资金预算规划/使用请求方案（提案机关可以是行政机关或立法机关）；

    B决议程序:审诘机关依据法定程序针对提案组织审议、咨询、听证、表决

    等活动，并根据审诘原则标准以及征询意见对提案内容进行审议、修改；

    C修正程序:审诘机关依据法定程序对表决通过的财政预算/拨款法案在执

    行过程中出现的问题应提案机关的请求对其进行修正，也可由审诘机关依职权主动进行修正。修正的内容包括财政资金金额的增加减少，使用方向用途上的改变，使用方式以及拨款方式的变化等等；

    D中止程序:即所谓“刹车条款”。针对国家机关在使用财政资金过程中出现或暴露的严重违法违纪或违背立法原意的问题，启动中止程序，停止预算/拨款法案的执行，提出相应的处罚决议，待问题得到解决后恢复其法律效力；

    E终止程序:审诘机关针对财政资金使用决议案在交付执行前或执行过程中出现的意外情况依据法定程序提议终止，表决通过后终止法案的执行（如对外援助拨款法案），法案即失去法律效力。

    ③审诘活动产生法律后果。一旦财政预算/拨款提案经立法机关的审诘通过，即产生相应的法律效力。这些法律效力包括:

    A.提案由财政资金规划预算/使用请求方案上升为法案;

    B.该法案的执行机关将承担相应的法律义务，执行该法案即是执行法律。

    C.国家机关在执行该法案过程中如出现违反立法原意、违反审诘原则使用财政资金的行为，或贪污、浪费、挪用财政拨款等行为，即属于违法行为。

    D.实施违法行为的机关不仅承担相关行政责任，还将承担相应的法律责任。例如依据宪法、政府组织法、选举法等对责任人、责任机关实施弹劾、罢免、撤销、改组、重组等措施，严重的还将依据法律追究其刑事责任。

    由于将政府财政支出预算、财政资金使用的行为纳入法治轨道，运用法律监督的手段（立法和司法监督），大大地加强了对财政资金的使用和使用机关的监督、制约力度，对打击财政资金使用中的违法乱纪现象，保证财政资金使用的合法性、科学性和有效性提供了更为有力的法律保障机制。

    预算和拨款法案由于具有较强的阶段性和目的性，往往既附有始期（生效日期），也附有终期（效力终止日期），这是该类法案与其它类型法律的不同之处（只有生效日期）。

    （三）审诘的原则及标准

    审诘机关应依据哪些原则和标准对财政预算规划/支出使用提案进行审诘呢？本人只归类出以下几方面，供参考。

    ① 合法性审诘：财政资金使用必须不违反相关的法律法规。

    财政预算的编制及财政资金的使用不得违反相关法律法规的规定，也就是财政资金使用的合法性问题。目前，财政资金的使用方向、方式和金额基本上是由当地的行政部门来决策。在决策中，往往出现盲目追求发展、攀比而忽视相关法律法规，甚至出现严重违法的问题。此类典型事例常发生在对资源进行开发、利用的领域。如涉及土地、矿产、森林、河流水源开发利用等领域以及城市建设、拆迁、环境保护等方面也较为突出（如某地方政府编制财政预算，利用财政资金大量圈占农用地和耕地建开发区等，就属于违法使用财政资金）。

    ②适当性审诘：即财政资金的使用数量、使用方式、使用对象等规划预算能够使财政政支出所要达到的目的得以实现（如使相关的财政政策、货币政策目标得以实现、相关的工程项目得以完成等等）。

    ③优先性审诘：优化资源配置，实现最佳利用（财政资金也是一种资源）。

    财政资金可用于很多领域，用以实现各项国家职能、社会职能、经济职能。如经济、军事、环境保护、城建、社会保障、就业以及文化体育建设等等方面。但将财政资金优先向那一个领域倾斜是至关重要的问题，这关乎到资金使用的效益、效率和政府职能的充分发挥的问题。根据国家和社会需要的轻重缓急来安排资金的使用方向、方式、比例和数量，在最需要使用财政资金的地方重点倾斜，加大投入，会使财政支出发挥出最佳的效果。因此，应当排列各种社会需要，依据财政资金使用领域的轻重缓急进行分配。

    ④平衡性审诘：财政资金的分配应当既考虑富裕和发达地区的需要，也照顾到贫困和不发达地区的需要；既兼顾到眼前和现实的利益，也兼顾到长远和战略的利益，避免出现顾此失彼，得不偿失问题的出现。

    ⑤政策性审诘：财政资金的使用是否符合顺应国家产业政策及其导向。

    财政资金应当投向最符合国家产业政策及导向的领域，与国家的改革发展计划相配合。在通过财政补贴、贴息等方式扶持地方、部门经济发展的过程中，应当特别注重发展特色经济、扶持高科技产业。确保区域、部门经济的发展与整个国家产业结构的调整保持联动。若使用财政资金补贴钢铁水泥等过度投资项目或国外淘汰项目、环境污染项目，就属于对财政资金的违法使用。

    ⑥效益性审诘：财政资金的使用应当追求较高的社会、经济回报率。

    财政资金使用于社会经济领域，究竟能产生何种效果，应认真加以测评。财政资金的使用应当同生产要素的使用一样，要求其产生较高社会、经济回报率。对于向没有多少社会、经济效益的项目或效益产出很少的项目投放大量的财政资金，无疑是对宝贵的财政资源的浪费。现实中，屡禁不止的形象工程、政绩工程等问题，就是低效益使用财政资金的典型事例。

    ⑦效率性审诘：我们有理由要求财政资金的使用较快地产生社会经济回报。

    财政资金的使用应当能明显促进社会的发展，提高社会的现代化文明程度。财政资金的使用能否得到回报、在多快程度上得到回报，也是评价财政资金的使用决策是否正确的一个重要标准。如果在某个项目上长期大量投入资金却迟迟得不到回报，我们就有理由怀疑当初投资决策的正确性。

    ⑧风险性审诘：财政资金投向风险较大的领域时，应科学决策以降低风险。

    现实中，为了支持某些产业（如高科技、高风险产业）的发展以及对某些待开发地区和资源进行开发，政府可以投入财政资金，向民间资本不愿投入的高风险领域进行投资。但财政投资使用的是纳税人的钱，当然不能有去无回。这也源于公民对政府财政投资决策方面的疑虑。财政在多大程度上投入、以何种方式参与，是公众最关心的问题，而公众、民意的广泛支持也特别重要。

    ⑨公益性审诘：财政支出应有益于公益事业发展、有利于生活质量提高。

    市场经济越发展，人们对公益事业的关切程度也就越高。社会保障、福利、就业、环境保护都是人们关注的焦点。人们希望政府更多地向这些领域投入，或向其他领域的投资能有利于公益事业。财政转移支付是发展社会公益事业的有力手段。好的财政支出决策，首先应有利于消除社会贫困、减小收入差距、提高社会就业，提升社会整体的生存环境和生活质量。财政资金取之于民，当用之于民。人们有理由问，这些财政投资项目能产生多少就业岗位？是否有益于社会保障和社会救济？现实中，某些地方为社会保障基金和失业救济的发放叫穷，却耗费巨额资金修建楼堂馆所、形象工程，这最不符合公益原则。

    ⑩公平性审诘：提供平等公平的就业、竞争机会，推动社会的契约化进程。

    财政资金投资的项目如城市基础设施工程建设、政府采购计划等，往往为社会成员带来大量的机会。这些机会应当以平等、公平的方式提供给社会成员。英国有位思想家说过，现代社会的进步是一个“从身份到契约”的过程。文明社会应禁止和消除身份带来的特权和垄断地位，推动建立公开公平竞争的现代体制。依仗权势垄断契约的现象应被当代人所唾弃。我们有理由随着社会的发展享受到更多的契约机会，而被更少的身份所阻隔。（如某政府官员将财政投资的市政工程、公路建设项目承包权交给自己的亲属，人为地阻碍公平竞争，就属于违反公平原则的违法行为）

    ○11廉洁性审诘：财政支出应当本着公开、合法、透明、节约的原则使用，严禁浪费、挪用和违法违纪使用，这是国家机关工作人员职务廉洁性的要求。

    使用财政资金是“为别人花别人的钱”，是最容易出现滥用行为的。而根据我国目前体制，财政资金的使用、支配权基本掌握在行政机关部门首脑手中。除了因决策原因（非官员道德问题）引发的资金浪费外，大量财政资金的灰色使用也是造成浪费的重要原因。所谓“灰色使用”是指，政府的财政支出预算因不够明确、详细、透明而使大量财政资金避开监管被随意花掉。人们根本不知道钱被用到什么地方去了。表面上，官员的腐败源自权利的滥用，实质上，对权利的滥用往往背靠对财政资金的滥用才得以实现的。某些地方领导频繁、无意义的出国考察、会议，而实则游山玩水，花的正是纳税人的钱。花纳税人的钱却不为纳税人办事，不仅败坏了政府的形象，甚至腐化了社会风气。因此，廉政更需要制度上的监督和保障。

    最后，审诘活动应有利于加强国防建设、提高综合国力提高以及推动法治建设，实现依法治国。

    （四）审诘制度的相关程序

    审诘制度的运行主要包含以下程序（由于程序的制定涉及到立法技术问题，是故本文只简洁说明，不加赘述。）

    ① 提案程序（国家机关依职权提出财政预算规划/支出使用方案）

    ② 说明程序（提案机关就提案的内容、目的、依据以及测评分析进行说明）

    ③ 审诘程序（立法机关依据法定程序和法律规定的原则标准对提案进行全面审诘，审诘过程包括：）

    a． 审议。对提案的内容依据合法性等原则进行审查、讨论。

    b． 问诘。就提案中涉及到的具体问题向提案人质询、问责。

    c． 评估。依据审诘原则对提案进行测评分析，进行相关论证；

    d． 咨询。对提案中设计的技术性问题向有关专家机构咨询；

    e． 公告。对影响重大的提案可进行公告，征求民意；（可选）

    f． 听证。对影响重大的提案组织听政活动，征求各界意见；（可选）

    g． 修改。将评议、分析、咨询、听政结果汇集并责成提案机关提出修改方案。

    ④ 表决程序（将修改后的提案交付立法机关，进行表决）

    ⑤ 监督程序（对表决通过的财政法案的执行情况实施监督。对执行中出现的问题依据提案机关、异议人的请求或由立法机关依职权启动监督程序）

    a． 修正。对预算/拨款法案在执行中出现的问题，监督机关应提案机关的请求或依职权启动修正程序，对其进行修正并再次表决；

    b． 调查。监督机关应异议人的请求或依职权，组织特别调查委员会或委托专门机构进行调查，对法案执行中出现的问题（例如违法违纪现象）进行调查，监督机关可以是行政机关或立法机关；*

    c． 中止。问题调查核实后，监督机关可启动中止程序，停止该法案的执行，责令整改并做出处罚决议；

    d． 终止。对于无法执行或执行没有意义的法案，终止其效力。

    当然，异议人也可以依据本法的原则及相关规定向人民法院提起相关行政诉讼，要求人民法院裁定变更、撤销或终止相关国家机关使用财政资金中出现的违法违纪行为。

    （五）审诘制度是体制上的变革

    作个简单的比喻：财务管理中有这样一项规定，即在管理财务资金的过程中，必须设会计和出纳两个职位。会计管钱但不接触现金，出纳接触现金但不管钱。如此就会形成互相监督和互相制约的机制，财务资金的安全才有保障。在国家对财政资金使用的管理制度中，这项制度所包含的思想原则则体现为：使用财政资金的部门（行政部门）和管理财政资金的部门应当是两个部门。如行政部门既管理财政资金，又使用财政资金，则财政资金出现种种问题自然是不可避免的。世界上大多数国家是这样规划财政资金的管理和使用制度的：即由立法机关管理财政资金（相当于会计），行政机关使用财政资金（相当于出纳）。当然，这是从监督的角度分析财政资金的管理和使用制度。另外，由立法机关，而不是由其他机关来监督管理财政资金的使用还有一个好处，那就是财政资金的使用能更好地符合法律法规的规定并更好地体现民意。

    审诘制度带来的是对国家财政支出所形成的经常性、制度性的监督和管理。该制度实施后，对政府财政支出的管理从行政机关的自我监督（审计机关也是行政机关），上升为行政机关、立法机关以及社会的共同监督。同时，它还体现了制度决策和制度防腐的理念，是推动我国逐步走向依法执政、依法治国道路的必由之径。

    * 见《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第38条以及

    《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第31条

    *本人简介：顾强，男，34岁，祖籍江苏省苏州市

    1992年毕业于南开大学经济学院（本科）

    2002年毕业于中国政法大学政治与公共管理学院（研究生）

    *曾发表文章:《论证券市场虚假记载行为的认定及其法律责任》

    2004年5月《河北法学》（第22卷）