我国著作权集体管理的主要原则
我国著作权集体管理的主要原则
——《著作权集体管理条例》核心问题解读
周艳敏 宋慧献
对于我国著作权制度的完善，对于广大著作权人利益的实现，对于相关产业的事业发展，这是一次实践意义重大的制度建设：2004年12月28日，国务院总理温家宝签署第429号国务院令，颁布《著作权集体管理条例》（以下简称条例），自2005年3 月 1日施行。它标志着，集体管理——这一在西方国家已产生200余年、并已为著作权保护不可或缺的重要机制，开始以实践可操作的法律形式引入中国。该条例共7章48条，对著作权集体管理机构的设立、内部构成、集体管理活动以及对集体管理组织的监督等作出了相对全面的规定。本文中，我们无意全面评介条例内容，而是在解读条例文本的基础上，对其中包含的有关集体管理制度的主要原则性问题做出分析。
一、集体管理的制度基础：效率原则
“集体管理”是一个翻译概念，来自英文collective management。顾名思义，著作权集体管理与个别管理相对，权利人联合起来，以集体的方式行使权利，包括使用授权、收取使用费以及提起诉讼等。按照条例第二条，集体管理是指著作权集体管理组织经权利人授权，“集中”行使权利人的有关权利并以自己的名义进行相关活动，其所强调的就是“集中”这种方式。
为什么需要集体管理？这是集体管理制度产生的基础，也是该制度的法益目标。对此，条例第一条首先作出解释：便于著作权人和与著作权有关的权利人行使权利和使用者使用作品。
在理论上，不同的法律所追求的目标是多方面的。在著作权制度领域，如果说“著作权法”的立法宗旨在于确定并保护著作权、维持与著作权有关的各种利益平衡，而集体管理制度的宗旨则是在尊重著作权的前提下，追求著作权行使的效率——既使作品使用与著作权行使中各方的经济成本得以降低，也使各方的利益达到最大化。
在现实中，完全由著作权人自己单独行使权利，不经济、也不现实。因为任何一个作者都没有能力到全国、全世界所有地方，与所有使用其作品的人、组织打交道；同理，作品使用人，尤其是为数众多、作品使用量巨大的报社、演出团体、广播电视媒体、宾馆饭店、互联网站等，都不可能为使用任何一件作品寻找每个作者并逐一取得许可。所以，无论对于权利人还是对于使用者，集体管理非常必要，它可以在著作权人与作品使用人之间建立联系，使著作权人行使权利、作品使用者使用作品都能轻而易举。
上述目的就决定了集体管理活动的内容与范围。“条例”第二条规定，集体管理行使著作权的活动内容主要包括：（1）与使用者订立著作权或者与著作权有关的权利许可使用合同（以下简称许可使用合同）；（2）向使用者收取使用费；（3）向权利人转付使用费；（4）进行涉及著作权或者与著作权有关的权利的诉讼、仲裁等。
集体管理制度于200多年前诞生于欧洲，历史表明，集体管理对著作权的行使，对于文化产业的发展，极为重要。尤其是今天，一方面，广播电视、旅游服务等行业迅猛发展，需要大量使用各类作品；另一方面，数字技术突飞猛进，尤其是多媒体、互联网使用作品的速度与数量，均为传统文化产业所不及。所有这些传统的与前沿的产业发展，都需要著作权集体管理做坚强的制度后盾、内容后盾。事实也证明，集体管理体制的健全与否，正在对文化产业、信息产业的发展构成支持与阻碍。在欧洲、美国、日本等发达国家，集体管理正在传统的基础上经历着前所未有的制度创新，以适应新的数字环境。而在我国，目前只有一家集体管理机构，远远不能满足文化与信息产业对内容的需要。现实中，不少著作权纠纷引发人们对著作权制度的反思：权利人指责使用人不尊重著作权，而众多作品使用者埋怨著作权制度阻碍了产业发展。事实上，很多纠纷、很多指责可以归因于集体管理的滞后。如果集体管理制度完善起来，无论是权利人还是作品使用者，都能感到方便、尝到甜头。最终，最大的受益者是整个文化与信息产业的发展。
我国早在1990年代初即已成立了首家集体管理组织——中国音乐著作权协会，它至今仍是我国唯一的一家集体组织。2001年10月修改的我国著作权法首次引入集体管理的概念，该法第八条对集体管理进行了简要的、原则性规定。并同时授权，集体管理组织的设立与运作等由国务院另行规定，而“条例”正是在此基础上产生的。
二、集体管理的著作权范围：财产性“小权利”
如上所述，确立集体管理制度的目的在于效率原则。但是，追求效率即经济上的效益，尚需以尊重权利为前提原则。否则，只顾效率则可能妨害权利，违反著作权法的根本原则。为此，各国对适于集体管理的著作权之权利种类与范围均有所限制——一般均将财产性的“小权利”作为集体管理的对象。
对此，我国“条例”第四条以概括和列举两种方式限定了集体管理的权利种类，同时也强调了集体管理的必要性原则。
第四条的规定可从两方面理解：第一，该条列举了适于集体管理的权利种类，即著作权法规定的表演权、放映权、广播权、出租权、信息网络传播权、复制权等。同时，这一列举具有开放性，表明适于集体管理的权利不只是这里列举的6种，其他为包含的权利也可进行集体管理。第二，该条同时概括性指出，适于集体管理的权利必须是“权利人自己难以有效行使的权利”，包括这里列举的和没有列举的任何可能的权利类别，如汇编权等。
第四条规定属于确定集体管理权利种类的基本原则，它意味着，那些权利人自己可以有效行使的、以及必须由权利人亲自行使的权利，则不能进行集体管理。概括而言，可以进行集体管理的权利有以下特征：
第一，适于集体管理的是著作财产权。这已是国际惯例，它决定于集体管理制度的性质与普通法理。按照著作权法，著作权分为财产权和人身权两大类。人格性权利涉及权利人（主要是作者）的人格精神利益，是不得转让、不得剥夺，一般也不能许可他人拥有的权利。而在集体管理制度中，权利人是以转让或信托等方式，将自己的权利移转于集体管理组织，由后者以自己——而不是以权利人或作者的名义行使这些权利。这样，具有人身性的精神权利是不能让渡给集体管理组织形式的。这些权利必须由权利人自己行使的人格性权利包括发表权、署名权、修改权和保护作品完整权。
第二，适于集体管理的是财产权中的“小权利”。理论上有一种观点，著作权可笼统地分为“大权利”和“小权利”，区分的原则就是某种权利的存在与行使对于作者利益的影响。一般来说，集体管理的领域主要是“小权利”，而“大权利”则是不能纳入集体管理的。原因在于，“大权利”的行使从整体上关系着权利人利益的实现，且不像“小权利”那样行使频繁。所以，由权利人自己行使“大权利”不仅有必要，而且也可行。
不妨就摄制权与汇编权进行比较。摄制权是“以摄制电影或者以类似摄制电影的方法将作品固定在载体上的权利”。一部小说作品，是否可以、如何、由谁来将它摄制成电影或电视剧，应该由作者（或其受让权利的权利人）做出决定，因为这种权利的行使对作品以及权利人的利益影响巨大。不同的是，汇编权是“将作品或者作品的片段通过选择或者编排，汇集成新作品的权利”。将短篇作品、长篇作品的片断汇编成文集，一般来说不会对权利人利益构成太大影响，是否必须获得权利人本人同意，一般无关大局。并且，在现实操作中，电影制片人要取得作品权利人摄制权的许可，客观上一般没有太多不便；而任何汇编作品都会涉及到众多权利人，一一取得授权不仅不便，且需要较大的成本付出。而经由集体管理组织获得汇编权的许可，应该是最便捷、最经济的途径。
与上述同理，通过集体管理进行的授权只能是非专有许可。条例第23条规定，“著作权集体管理组织不得与使用者订立专有许可使用合同。”一般来说，像出租权、汇编权、表演权等不适于专有许可，权利人并不会、也没必要禁止更多的使用者出租、汇编其作品。另一方面，专有性使用对权利人的利益影响较大，一般属于大权利的范畴，应由权利人本人决定。
三、集体管理机构的设立：行政许可制
在国际上，关于集体管理制度的一个突出问题是，谁能设立集体管理组织？像其他各种法人的设立一样，集体管理组织的设立也存在多种制度模式，其中尤为重要的分野存在于 “许可制”与“登记制”之间。“登记制”体现了法人设立的准则主义，由法律明确规定法人组织成立的法定条件，只要合乎条件就可以申请登记成为某种法人主体。此外，法人设立再没有更多的法外限制、也没有任何超越法律的优先，因而也无须经由一个行政主体进行实质条件的审查。“许可制”也称“核准制”，与登记制不同，法人组织的设立不仅要遵循法律规定的形式要件，而且还要经由行政主体的实质条件审查与许可，才能成立。
关于集体管理组织的设立，条例的规定明显采取了行政许可制的原则。条例第8条的规定属于设立集体管理组织的形式要件，而第7条与第9条则涉及有关的实质性要件与行政核准程序。
按照条例第9条，申请设立著作权集体管理组织，应当向国务院著作权管理部门提交本条例规定的有关材料，并足可证明其符合本条例规定的条件。国务院著作权管理部门应当自收到材料之日起６０日内，作出批准或者不予批准的决定。批准的，发给著作权集体管理许可证；不予批准的，应当说明理由。可见，著作权集体管理组织的设立属于行政许可的范畴，行政许可的权力机关是国务院著作权管理部门即国家版权局。
上述第九条所要求的符合本条例的“规定的条件”是指条例第七条的规定。在该条规定的条件中，至少有两项属于行政部门严格审查的实质性要件，它们分别是“不与已经依法登记的著作权集体管理组织的业务范围交叉、重合”、“能在全国范围代表相关权利人的利益”，尤其是后一项，将直接体现行政权力部门的意志。
至今，国际上已有一些国家对集体管理组织的设立采取“登记制”，如日本。对于著作权制度建设处于初级阶段的中国，以行政许可制规范集体管理组织，也许不无好处。
四、集体管理机构的性质：非营利性社会团体
集体管理组织在法律上的性质如何？涉及这一问题的法律规定包括著作权法第8条，条例第2和第3条。从这些规定中可以看出，我国的集体管理组织属于具有非营利性的社会团体法人。
1．按照著作权法第8条，集体管理组织可以以自己的名义为权利人主张权利，并可以作为当事人进行涉及著作权或者与著作权有关的权利的诉讼、仲裁活动。著作权集体管理组织是非营利性组织。这表明，我国集体管理组织属于可独立从事民事活动的独立法人，并具有非营利性。条例则更进一步明确，集体管理组织属于“社会团体”，因而，它“应当依照有关社会团体登记管理的行政法规和本条例的规定进行登记并开展活动。”
《社会团体登记管理条例》第2和第3条是对社会团体法律性质的明确规定。第2条规定，“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”第3条则指出，“社会团体应当具备法人条件。”另外，社会团体不包括：参加中国人民政治协商会议的人民团体；国务院机构编制管理机关核定并经国务院批准免于登记的团体；机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。——这些规定表明，在我国，与政府机构、事业单位、公司企业单位不同，社会团体属于公民自愿组成的、非营利的、法人性团体。从而就决定了，社会团体不具有公共行政的职能和营利的权利。
是否从事营利性活动的区分标准在于，有关组织是否将其拥有或管理的资产用于投资，并将投资赢利向其会员分派利润。集体管理组织的活动范围非常明确，对于所收取的使用费以及其他资产，不得用于投资经营活动。如果从事营利性经营活动，集体管理组织要依法承担责任。对此，社会团体登记管理条例和集体管理条例均有明确规定。按照集体管理条例第42条，集体管理组织从事营利性经营活动的，要承担相应的行政责任与刑事责任。
2．按照国际惯例，一个值得讨论的问题时，我国集体管理机构是民间（私人）的还是官方的？
集体管理组织是民间（私人）组织还是官方组织，各国存在较大差别。到目前为止，产生于早期的欧美以及日本的集体管理机构属于民间私人组织；而晚近时期产生于发展中国家的集体管理机构则逐渐具有了官方组织的色彩。这种现象的产生有其历史原因。著作权属于私权，集体管理也属于权利人的私事，加之欧美国家著作权法制比较完善，在其法律框架下的集体管理机构自然被归入处理私人事务私人机构，国家不予过多干预。而发展中国家的著作权制度建立较晚，国家要从各方面尽快健全相关制度，以国家公权力推行集体管理并使集体管理组织具有官方色彩，也就有其现实基础。
我国的集体管理组织应该是民间私人组织、还是官方组织？这是一个理论上备受争议的问题，本文不予涉及。这里要讨论的是，依照我国著作权法与新颁条例，我国的集体管理机构是民间（私人）的还是官方机构？答案并不太明确。
按照一般理解，社会团体属于民间机构，既具有私人性，而非官方机构。社会团体登记管理条例也表明，社会团体由中国公民自愿组成，而且只有国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。这意味着我国社会团体并非官方机构与组织。但在另一方面，社会团体登记管理条例还规定，“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”，第6条则指出，“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”如此一来，社会团体必须有一个政府部门或其授权的组织作为主管单位，其成立与活动都直接或间接地受到政府主管部门的监管。因此，对我国的社会团体，不能简单地以民间组织还是政府组织区分，而毋宁是一种官管民办的双重性组织。
著作权集体管理组织亦然。一方面，依照条例第7条，依法享有著作权的中国公民、法人或者其他组织，可以发起设立著作权集体管理组织。可见，集体管理组织的设立以权利人发起为法定原则。另一方面，依条例第10条，自国务院著作权管理部门发给著作权集体管理许可证之日起３０日内，申请人应当依照有关社会团体登记管理的行政法规到国务院民政部门办理登记手续。因此，集体管理组织必须遵循上述有关社会团体登记管理的规定。这样，我国的集体管理组织也不可能是纯粹的民间组织。我们认为，在我国目前的著作权制度环境下，完全由民间自发成立集体管理组织的做法，未必可行。
五、集体管理活动的法律依据：授权信托为原则，法定许可为例外
集体管理组织开展活动的法律依据，是集体管理制度中核心问题。国际集体管理制度上存在着许可证种类的划分，一般包括自愿许可与法定许可。我国集体管理制度也包括这两方面。其中，按照普遍实行的原则，集体管理主要建立在自愿许可的基础上，而法定许可下的集体管理只是特例而已。
1．自愿许可是指集体管理只能在权利人自愿授权的基础上从事集体管理活动，其管理的权利种类、作品授权使用的方式、期限等都必须依据权利人的授权。著作权法第8条、条例第2和第3条在解释集体管理与集体管理组织时，均明确宣示了我国集体管理的基本原则——自愿许可原则，即集体管理组织经权利人授权，集中行使其有关权利。第19条又规定，权利人可以与集体管理组织以书面形式订立集体管理合同，授权该组织对其依法享有的权利进行管理。
权利人的自愿是多方面的。除了自愿决定是否向集体管理组织授权，并且，（1）法律还赋予权利人另一种权力（power），对于其签约授权的要求，集体管理组织不得无故拒绝其授权要求。这样，集体管理组织与权利人之间的合同并不完全遵守合同自由的原则。如条例第19条规定，权利人符合章程规定加入条件的，著作权集体管理组织应当与其订立著作权集体管理合同，不得拒绝。这是集体管理组织必须接受授权的法定义务。（2）权利人的“自愿”还包括终止授权的自愿。条例第21条规定，权利人可以依照章程规定的程序，退出集体管理组织，终止集体管理合同。反之，条例并未赋予集体管理组织此种终止权利。
2．需要辨析的是，在我国条例中，权利人向集体管理组织的授权在法律上具有何种性质。这也是国际集团管理制度中的一个重要问题。
著作权法第8条规定， 集体管理组织被授权后，可以“以自己的名义”为权利人主张权利，并可以作为“当事人”进行涉及著作权的诉讼、仲裁活动。条例第2条再次重申了集体管理组织“以自己的名义”从事有关活动的法律地位。这一点非常重要。前几年，中国音乐著作权协会可否“以自己的名义”、作为“当事人”为权利人主张权利，曾引起极大争议。
所谓“以自己的名义”、作为“当事人”主张有关权利，是指当集体管理组织就其会员即授权人的著作权向作品使用者主张权利，或者进行相关诉讼、仲裁活动时，不必使用权利人的名义，而是以自己为当事人，集体管理组织被视为权利人。与此相反的是，一般来说，只有权利人才能主张权利，并作为当事人参与诉讼活动。他人只能根据授权作为代理人为其主张权利。这样，在集体管理制度中，在权利人与集体管理组织之间，授权合同导致了权利的转移。
问题是，权利人与集体管理组织之间的权利转移究属何种性质的转移，著作权法与集体管理条例均未明确，我们认为，可以依照合同法或信托法等，将权利人与集体管理组织之间的授权合同关系解释为著作权的转让、行纪或信托。因为只有此三种法律关系才能保证集体管理组织“以自己的名义”、作为“当事人”为权利人主张权利。学界一般选择以信托理论解释集体管理合同关系。
3．所谓“法定许可”，是指在法律明确规定的情况下，作品使用者在特定条件下，可以不经权利人许可使用其作品，但必须向权利人支付报酬。在这种情况下，向权利人转付作品使用费便成为集体管理组织的一项重要活动。
按照我国著作权法，实施九年制义务教育和国家教育规划而编写出版教科书，报刊转载，录音制作者使用他人已经合法录制为录音制品的音乐作品制作录音制品，电台电视台播放他人已发表的作品，电台电视台播放已经出版的录音制品等，属于法定许可范畴。长期以来，法定许可的报酬支付一直是困扰使用者的重要问题，集体管理将为其提供方便。
条例第47条规定，依照法定许可使用他人作品而未能向权利人支付使用费的，应当将使用费连同邮资以及使用作品的有关情况送交有关著作权集体管理组织，由该组织将使用费转付给权利人。同时，条例还对此做出了必要的监督。
另外，条例还专门以第五章“对著作权集体管理组织的监督”较大的篇幅规定了对集体管理活动的监督。监督主体包括权利人、使用者、国务院著作权管理部门以及其他任何公民与组织。监督内容涉及集体管理组织的各项业务活动。为此，条例还规定了集体管理组织各项业务活动的公开制度。
（作者单位：北京印刷学院；中国版权杂志）
